Il potere di vincolo si manifesta con l’atto amministrativo

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Consiglio di Stato, Sezione sesta, Sentenza 13 ottobre 2020, n. 6164.

Il potere di vincolo si manifesta con l’atto amministrativo e deve essere esercitato in modo che sia effettivamente congruo e rapportato allo scopo legale per cui è previsto. Scopo legale che, nel caso del vincolo indiretto, concerne la cosiddetta cornice ambientale di un bene culturale: ne deriva che il limite di legittimità in cui si iscrive l’esercizio di tale funzione deve essere ricercato nell’equilibrio che preservi, da un lato, la cura e l’integrità del bene culturale e, dall’altra, che ne consenta la fruizione e la valorizzazione dinamica.

Sentenza 13 ottobre 2020, n. 6164

Data udienza 8 ottobre 2020

Tag – parola chiave: Immobili – Urbanistica – Vincolo indiretto – Potere di vincolo – Esercizio – Scopo legale – Limite di legittimità

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9049 del 2019, proposto da
Condominio di Pa. Bo., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gi. De Ve., Ma. Pe., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ca.. Re.Es. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Pa. Co., Fe. Te., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Fe. Te. in Roma, largo (…);
Co. dell’A. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gi. Ma. Es., Va. Ci., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gi. Ma. Es. in Roma, Lungotevere (…);
Ministero per i Beni e Le Attività Culturali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
nei confronti
Mibact – Soprintendenza Speciale Archeologica, Belle Arti e Paesaggio del Comune di Roma non costituito in giudizio;
Ar. 68 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ma. En. Ca., Ra. Ro., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Ma. Ca. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Seconda n. 08733/2019, resa tra le parti, concernente per l’annullamento, previa sospensiva
a) del decreto n. 79 del 7 ottobre 2016, notificato il 19 giugno 2017, a firma del
Presidente della Commissione regionale per la tutela del patrimonio culturale del
Lazio, presso il Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Segretariato Regionale
del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo per il Lazio –
MIBACT, con il quale sono state dettate prescrizioni di tutela indiretta ai sensi
dell’art. 45 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 nei confronti dell’immobile sito in
provincia di Roma, Comune di Roma, Via (omissis), individuato al fg.
(omissis), part. lla (omissis), confinante con Via (omissis) e Via (omissis), come da
perimetrazione in rosso sull’allegata planimetria catastale;
b) della relazione storica, allegata al decreto di cui al punto a), della
Soprintendenza Speciale Archeologica, Belle Arti e Paesaggio di Roma, a firma
dell’Arch. Re. Co.;
c) della dichiarazione di interesse storico-artistico riconosciuto dalla medesima
Soprintendenza con la relativa proposta di tutela ai sensi dell’art. 45 del D.Lgs. n.
42/2004 del 10 luglio 2015, prot. 7259, acquisita agli atti del Segretariato
Regionale del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo per il
Lazio – MIBACT in data 14 luglio 2015, prot. 3859;
d) del parere di approvazione della Commissione regionale per la tutela del
patrimonio culturale del Lazio, ai sensi dell’art. 39, comma 2, lett. a) del D.P.C.M.
n. 171 del 29 agosto 2014, in sede di riunione decisoria del 14 luglio 2015, prot.
3859, di tenore sconosciuto;
e) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale che possa comunque
ledere i diritti e gli interessi dei ricorrenti, ancorché di data e tenore sconosciuto.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ar. 68 S.r.l. e di Ca.. Re.Es. S.r.l. e di Co. dell’A. S.r.l. e di Ministero per i Beni e Le Attività Culturali;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2020 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Ma. Pe., Fe. Te., Gi. Ma. Es., Ma. En. Ca. e Ra. Ro..;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’appello in esame l’odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 9485 del 2019 con cui il Tar Lazio accoglieva l’originario gravame. Quest’ultimo era stato proposto dalla società Ca. re. es. – in qualità di proprietaria dell’immobile sito in Roma, Via (omissis), Via (omissis), distinto al NCEU foglio (omissis), p.lla (omissis), sub (omissis), utilizzato a, fini di attività ricettiva alberghiera -, per l’annullamento del decreto n. 79 del 7 ottobre 2016, notificato il 19 giugno 2017, a firma del Presidente della Commissione regionale per la tutela del patrimonio culturale del Lazio, presso il Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Segretariato Regionale del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo per il Lazio – e degli atti connessi, con il quale erano state dettate prescrizioni di tutela indiretta ai sensi dell’art. 45 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 nei confronti dell’immobile sito in provincia di Roma, Comune di Roma, Via (omissis), individuato al fg. (omissis), part. lla (omissis), confinante con Via (omissis) e Via (omissis).
Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, il condominio appellante censurava la sentenza impugnata ritenendola erronea sotto una pluralità di profili:
– error in procedendo ed error in iudicando, violazione degli articoli 10, 45 e 46 d.lgs. n. 42 cit., difetto e contraddittorietà della motivazione, eccesso di potere giurisdizionale, violazione degli articoli 7 e 34 cod proc amm, a fronte delle approfondite valutazioni poste a base del vincolo contestato e dei limiti di sindacabilità ;
– error in iudicando, violazione del principio di proporzionalità e dell’articolo 97 cost.;
– analoghi profili per insussistenza della presunta disparità di trattamento rispetto ad altri immobili.
Le società appellate si costituivano in giudizio chiedendo la declaratoria di inammissibilità dell’appello per difetto di interesse ed il rigetto dell’appello.
Il Ministero appellato si costituiva in giudizio chiedendo l’accoglimento dell’appello.
Con ordinanza n. 6072 del 2019 veniva accolta la domanda cautelare di sospensione dell’efficacia della sentenza appellata.
Alla pubblica udienza dell’8 ottobre 2020 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. La presente controversia ha ad oggetto la sentenza con cui il Tar adito ha accolto il ricorso proposto avverso gli atti di apposizione delle prescrizioni di tutela indiretta nei confronti dell’immobile sito in Roma, via (omissis), individuato al foglio n. (omissis), part. lla (omissis), confinante con via (omissis) e via (omissis).
2. Preliminarmente, le parti appellate lamentano l’inammissibilità dell’appello, proposto dal condominio odierno appellante, per difetto di legittimazione dello stesso, in quanto il vincolo di tutela è riconducibile agli interessi del Pa. Bo. e non è riferito a beni di proprietà condominiale, per cui il condominio, quale centro di imputazione degli interessi riconducibili ai soli beni comuni, non potrebbe vantare alcuno specifico e diretto interesse sull’apposizione del vincolo su beni di terzi.
L’eccezione è infondata.
2.1 Sul versante processuale, lo stesso su cui si muove l’eccezione di inammissibilità, appare dirimente la qualifica del condominio di parte soccombente del giudizio di primo grado, concluso con la sentenza impugnata.
In linea generale, come noto, nel processo amministrativo la legittimazione all’appello va individuata in base al criterio della soccombenza, nel senso che deve essere riconosciuta alle parti che dalla sentenza di primo grado ricevono un effetto giuridico sfavorevole. È la stessa ampia dizione legislativa ad evidenziare tale principio: “Possono proporre appello le parti fra le quali è stata pronunciata la sentenza di primo grado” (art. 103 cod proc amm).
In termini applicativi di tale norma, va ribadito che nel caso di pronuncia di accoglimento del ricorso di primo grado e di annullamento dell’atto impugnato, la legittimazione spetta non solo all’autorità emanante, ma anche a chi è portatore di una posizione sostanziale differenziata, diretta a sostenere l’atto annullato, anche in assenza dei presupposti per qualificare tale parte come controinteressato (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI, 6 dicembre 2013, n. 5852).
2.2 Sul versante sostanziale, in termini di legittimazione assume rilievo la dichiarata necessità di salvaguardare gli interessi che oggettivamente afferiscono al complesso immobiliare di Pa. Bo., soggetto al regime ed ai vincoli culturali in esame, tale da giustificare la legittimazione del Condominio ad impugnare gli atti che possano risultare lesivi di tali interessi.
In tale ottica, la dichiarazione del condominio trova conferma, nel caso di specie, dall’analisi dello stesso ricorso originario, proposto dalla società Re. es. odierna appellata, che evidenzia come lo stesso gravame fosse stato proposto anche nei confronti del condominio odierno appellante, quale parte reputata controinteressata rispetto agli interessi azionati avverso le prescrizioni in contestazione.
3. Sempre in via preliminare, a fronte della completezza della documentazione in atti nonché della natura del potere esercitato e degli interessi coinvolti, non emerge alcun presupposto per procedere all’approfondimento istruttorio, richiesto dalle parti appellate in termini di consulenza tecnica d’ufficio.
3.1 In linea generale la c.t.u. nel processo amministrativo non costituisce un mezzo di prova ma, al più, di ricerca della prova (c.d. consulenza tecnica percipiente), avente la funzione di fornire al giudice i necessari elementi di valutazione quando la complessità sul piano tecnico-specialistico dei fatti di causa impedisca una compiuta comprensione (c.d. consulenza tecnica deducente), ma non già la funzione di esonerare la parte dagli oneri probatori sulla stessa gravanti ovvero di sindacare il merito delle scelte compiute dalla p,a. e poste al di fuori della sfera di sindacabilità .
3.2 Nel caso di specie, se in termini astratti la consulenza tecnica d’ufficio non rileva in quanto diretta a consentire al giudice di acquisire un giudizio tecnico (non necessario a fronte della natura del potere esercitato), in termini concreti gli elementi in fatto risultano compiutamente acquisiti sia dall’amministrazione operante, in sede procedimentale, sia dalle produzioni di tutte le parti nella presente sede giurisdizionale.
4. Passando all’esame del merito l’appello è fondato.
5. Con il primo motivo, viene censurata la sentenza appellata laddove ha ritenuto fondato il ricorso per carenza e inidoneità della motivazione del decreto.
La censura appare fondata, in quanto dall’analisi degli atti impugnati e di quelli, richiamati per relationem, del relativo approfondimento procedimentale, la determinazione contestata appare accompagnata da un corredo valutativo e motivazionale coerente ai principi vigenti in materia.
5.1 In linea di diritto, va ribadito come in tema di prescrizioni di tutela indiretta del bene culturali previste dal c.d. codice dei beni culturali e del paesaggio, l’art. 45 attribuisca all’Amministrazione la funzione di creare le condizioni affinché il valore culturale insito nel bene possa compiutamente esprimersi, senza altra delimitazione spaziale e oggettiva che non quella attinente alla sua causa tipica, che è di “prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l’integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro”, secondo criteri di congruenza, ragionevolezza e proporzionalità .
Tali criteri sono tra loro strettamente connessi e si specificano nel conseguimento di un punto di equilibrio identificabile nella corretta funzionalità dell’esercizio del potere di vincolo: perciò il potere che si manifesta con l’atto amministrativo deve essere esercitato in modo che sia effettivamente congruo e rapportato allo scopo legale per cui è previsto. Scopo legale che, nel caso del vincolo indiretto, concerne la cosiddetta cornice ambientale di un bene culturale: ne deriva che il limite di legittimità in cui si iscrive l’esercizio di tale funzione deve essere ricercato nell’equilibrio che preservi, da un lato, la cura e l’integrità del bene culturale e, dall’altra, che ne consenta la fruizione e la valorizzazione dinamica (Consiglio di Stato sez. VI 27 luglio 2015 n. 3669)
Il cd. “vincolo indiretto” non ha contenuto prescrittivo tipico, per essere rimessa all’autonomo apprezzamento dell’amministrazione la determinazione delle disposizioni utili all’ottimale protezione del bene principale – fino all’inedificabilità assoluta -, se e nei limiti in cui tanto è richiesto dall’obiettivo di prevenire un vulnus ai valori oggetto di salvaguardia (integrità dei beni, difesa della prospettiva e della luce, cura delle relative condizioni di ambiente e decoro), in un ambito territoriale che si estende fino a comprendere ogni immobile, anche non contiguo, la cui manomissione si stimi potenzialmente idonea ad alterare il complesso delle condizioni e caratteristiche fisiche e culturali connotanti lo spazio circostante.
In tale ottica, l’imposizione del vincolo indiretto costituisce espressione della discrezionalità tecnica dell’amministrazione, sindacabile in sede giurisdizionale solo quando l’istruttoria si riveli insufficiente o errata o la motivazione risulti inadeguata o presenti manifeste incongruenze o illogicità anche per l’insussistenza di un’obiettiva proporzionalità tra l’estensione del vincolo e le effettive esigenze di protezione del bene di interesse storico-artistico, e si basa sull’esigenza che lo stesso sia valorizzato nella sua complessiva prospettiva e cornice ambientale, onde possono essere interessate dai relativi divieti e limitazioni anche immobili non adiacenti a quello tutelato purché allo stesso accomunati dall’appartenenza ad un unitario e inscindibile contesto territoriale.
Occorre peraltro che tale istruttoria e motivazione vengono adeguatamente svolte ed esplicate in sede di determinazione.
Infatti, se è vero che l’imposizione dei vincoli in oggetto è conseguente ad una valutazione ampiamente discrezionale dell’amministrazione, questa soggiace a precisi limiti enucleabili nel generale concetto di logicità e razionalità dell’azione amministrativa (onde evitare che la vincolatività indiretta, accessoria e strumentale potesse trasformarsi in una vincolatività generale e indifferenziata); al principio di proporzionalità (congruità del mezzo rispetto al fine perseguito), alla specifica valutazione dell’interesse pubblico “particolare” perseguito ed alla necessità che nella motivazione provvedimentale sia chiaramente espressa l’impossibilità di scelte alternative meno onerose per il privato gravato del vincolo indiretto (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI 20 settembre 2005 n. 4866 e 8 settembre 2009 n. 5264).
5.2 Nel caso di specie, gli elementi posti a fondamento del peculiare potere in esame appaiono adeguati, nei limiti di sindacato giurisdizionale sopra evidenziati.
In primo luogo lo stesso decreto impugnato in via principale contiene una precisa ricostruzione del procedimento svolto e degli elementi acquisiti anche con riferimento allo stato dei luoghi, richiamando anche la fondamentale relazione storica allegata.
Se ciò rileva in termini motivazionali, anche in termini dispositivi il provvedimento risulta chiaro, sebbene in termini che dovranno costituire oggetto di adeguata applicazione in sede attuativa (cfr. infra), elencando in dettaglio le indicazioni di tutela e le conseguenti prescrizioni.
Il riferimento, nel rispetto dei limiti di piena ammissibilità del rinvio per relationem (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. IV 22 marzo 2017 n. 1299 e sez. VI 7 febbraio 2017 n. 542), alla relazione storica allegata al decreto ne impone un esame attento, da cui emerge lo svolgimento di un’attività ricognitiva dello stato dei luoghi, per un verso, e valutativa degli stessi in relazione al vincolo esistente, per un altro verso, che risultano adeguati nei limiti di sindacabilità sopra richiamati.
Nel merito, la relazione compie una chiara e completa ricostruzione sia storica che culturale dell’immobile in questione, accertandone con evidenza la consistenza. A ciò segue una coerente conclusione in termini di apposizione del vincolo indiretto nonché, a valle, una altrettanto coerente – rispetto alle esigenze di tutela prospettate dalla ricostruzione storico artistica – apposizione di prescrizioni.
In ordine agli elementi motivazionali richiamati è la sentenza di prime cure ad apparire, nella parte concernente l’accolto difetto di motivazione (punto 4 della parte in diritto), carente nell’approfondimento, in quanto, se per un verso evidenzia come si parli della terrazza e non del ninfeo (ma ciò è proprio l’oggetto del vincolo indiretto, atteso che il ninfeo è soggetto alla diversa tutela diretta), per un altro verso censura come eccessiva ed esorbitante la misura, con una contestazione che, lungi dal rilevare carente la motivazione, la sostituisce.
6. Parimenti fondato appare il secondo motivo di appello, con cui viene censurata la violazione del principio di proporzionalità .
Le considerazioni poste a base della sentenza impugnata, come detto irrilevanti in termini di presunto difetto di motivazione della determinazione amministrativa, neppure resistono alle censure dedotte, sia in generale per la violazione dei principi sopra richiamati in termini di limiti del sindacato giurisdizionale, sia in particolare per l’adeguatezza delle prescrizioni al vincolo indiretto apposto.
Infatti, in piena coerenza con la valenza storico artistica del bene, così come individuata dalla relazione allegata, e con la destinazione dell’immobile, l’atto impugnato elenca una serie di prescrizioni tanto dettagliate quanto coerenti e proporzionate alle attività che possono svolgersi in loco.
Sul punto appare di rilievo fondamentale l’inciso finale del decreto, a mente del quale i progetti che si riconosce potranno essere presentati ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 21 comma 4 d.lgs. 42 cit., dovranno essere preventivamente autorizzati. Da ciò infatti emerge che il vincolo indiretto in questione andrà interpretato nella sua portata concreta, che non potrà vietare quegli eventi temporanei, coerenti con la riconosciuta ed ammessa destinazione, che, per loro natura o modalità di svolgimento, non impingano sulla tutelata visuale del ninfeo.
7. Infine, parimenti fondato è il terzo motivo di appello, con cui si deduce l’erroneità della sentenza laddove ha accolto la presunta disparità di trattamento rispetto ad altri immobili collocati in contesti di ana pregio del centro di Roma.
In disparte la genericità della sentenza in parte qua, laddove neppure si indicano le situazioni utilizzate come presunti parametri di riferimento, tanto più necessarie a fronte della vastità e pluralità di immobili di valore culturale situati nel centro della capitale, il profilo sintomatico di eccesso di potere in discussione presuppone, per giurisprudenza costate di questo Consiglio, l’identità assoluta in fatto di situazioni considerate (cfr. ex multis Consiglio di Stato sez. VI, 30 ottobre 2017, n. 5016, sez. III, 02/11/2019, n. 7478 e 27/07/2018, n. 4611). Detta identità, oltre a non essere stata dimostrata, non appare sostenibile in relazione ad elementi di valenza culturale propria e specifica quali i complessi immobiliari interessati ed invocati.
8. Alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello è fondato e va accolto; per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado.
Sussistono giusti motivi, in considerazione della complessità dei luoghi e della consistenza delle prescrizioni in questione, per compensare le spese di lite del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro – Presidente
Diego Sabatino – Consigliere
Silvestro Maria Russo – Consigliere
Alessandro Maggio – Consigliere
Davide Ponte – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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