Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 20 febbraio 2020, n. 1272.
La massima estrapolata:
Il potere di autotutela si esercita discrezionalmente d’ufficio, essendo rimesso alla più ampia valutazione di merito dell’amministrazione, e non su istanza di parte; pertanto, su eventuali istanze, aventi valore di mera sollecitazione, non vi è alcun obbligo giuridico di provvedere.
Sentenza 20 febbraio 2020, n. 1272
Data udienza 16 gennaio 2020
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10468 del 2014, proposto dalla società La Fu. s.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gi. Co., Lu. Sa. e Gi. Co., con domicilio eletto presso lo studio di questt’ultimo, in Roma, via (…);
contro
il Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati St. Sa. e Lo. Va., con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via (…);
nei confronti
della Provincia di Bergamo e della Regione Lombardia, non costituitesi in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, n. 830 del 2014.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2020 il consigliere Silvia Martino e uditi per le parti gli avvocati Gi. Co. e St. Sa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso proposto innanzi al TAR per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, l’odierna appellata impugnava la deliberazione n. 43 del 18 dicembre 2011 recante l’approvazione definitiva del PGT di (omissis), unitamente agli atti presupposti.
Impugnava altresì, con riserva di motivi aggiunti, il parere di VAS in data 15 luglio 2011, prot.n. 5973, richiamato nella deliberazione di approvazione definitiva del PGT.
La ricorrente esponeva di essere proprietaria di un vasto compendio posto immediatamente a ridosso di una porzione già edificata del territorio comunale.
Il PTCP della Provincia di Bergamo aveva inserito (parte di) tale compendio all’interno delle “aree di primo riferimento per la pianificazione urbanistica locale, disciplinate dall’art. 93 delle NTA del medesimo PTC”.
Trattasi di “ambiti che il PTCP ritiene…meno problematici al fine della trasformazione urbanistica del territorio”.
Nell’ambito della procedura di VAS la società aveva poi chiesto inutilmente che fosse riconosciuta la vocazione edificatoria dell’area di cui si controverte.
In sede di adozione del PGT la proprietà La Fu. era stata classificata come “tessuto urbano marginale e tessuto agricolo periurbano – TUM e TPU”, che, ai sensi dell’art. 13 delle NTA del Piano delle Regole ricomprende “gli spazi aperti talvolta parzialmente urbanizzati” ma nei quali “in assenza di previsione da parte del Documento di Piano è vietata qualsiasi edificazione”.
Per contro venivano previsti ben sette ambiti di trasformazione residenziale e tre ambiti di trasformazione produttiva parzialmente ricadenti in aree agricole ai sensi del PTCP e per le quali si avviava la relativa procedura di verifica di compatibilità .
Le osservazioni della società, in sede di approvazione definitiva del Piano, erano state respinte facendosi riferimento alla circostanza che una parte dell’area risultava parzialmente classificata dal PTCP come “contesti a vocazione agricola” (art. 60) e che, come tale, sarebbe stata non idonea all’urbanizzazione.
In sede di approvazione definitiva, era stata dunque confermato l’inserimento del compendio in zona TPU (Terreno Agricolo Periurbano).
Il ricorso al TAR, nello specifico, veniva affidato ai seguenti motivi:
I. Violazione di legge ed eccesso di potere – travisamento di presupposti di fatto e di diritto – violazione falsa applicazione degli artt. 15 e 18 della legge regionale della Lombardia n. 12 del 2005 e dell’art. 3 della l n. 241/90 – violazione e falsa applicazione delle NNTTA del PTCP – difetto di motivazione – illogicità manifesta – sviamento.
Il Comune aveva ritenuto di destinare ad Ambito di Trasformazione porzioni del territorio comunale in tutto o in parte soggette a tutela ai sensi del PTCP per la loro integrale vocazione agricola.
Sarebbe stata quindi evidente la disparità di trattamento e comunque la manifesta illogicità delle scelte comunali ove si consideri che il compendio della ricorrente è, almeno in parte, destinato dal PTCP allo sviluppo del tessuto urbano, in quanto area di “primo riferimento per la pianificazione urbanistica locale”.
Secondo l’art. 93 del PTCP il Comune può in effetti prevedere espansioni urbane “anche all’esterno delle aree di primo riferimento” ma “in tal caso le previsioni devono essere supportate da approfondimenti alla scala di dettaglio propria del PRG relativi ai caratteri delle aree, alle loro peculiarità ambientali e paesistiche in riferimento alle trasformazioni territoriali ed ambientali che si intendono effettuare, ed alla occupazione delle aree a vocazione agricola che il PTCP intende tendenzialmente conservare. Tali approfondimenti dovranno essere precisati nella relazione del PRG che dovrà inoltre esplicitare le motivazioni che hanno condotto alle specifiche scelte insediative”.
Il PTCP richiede quindi ai Comuni di indicare congruamente in sede di pianificazione le ragioni per cui ad un’area di primo riferimento venga preferita ai fini della trasformazione urbanistica, una zona a vocazione agricola.
Al contrario, il PGT di (omissis) non reca alcuna motivazione sulle ragioni per cui nonostante la presenza di aree “di primo riferimento”, come in parte anche quelle della ricorrente, siano state invece preferite per l’edificazione zone che il PTCP qualifica come interamente agricole e soggette a tutela.
II. Violazione di legge ed eccesso di potere – travisamento di presupposti di fatto e di diritto – violazione falsa applicazione degli artt. 15 e 18 della legge regionale della Lombardia n. 12 del 2005 e dell’art. 3 della l n. 241/90 – violazione e falsa applicazione delle NNTTA del PTCP – difetto di motivazione – illogicità manifesta – sviamento.
Le osservazioni della ricorrente erano state respinte sull’assunto che il compendo è parzialmente classificato, dall’art. 60 del PTCP, come contesto “a vocazione agricola” caratterizzato dalla presenza “del reticolo irriguo, dalla frequenza di presenze arboree e dalla presenza di elementi e strutture edilizie di preminente significato storico – culturale”.
Tale motivazione, però, non aveva tenuto conto del fatto che una consistente parte del compendio è comunque classificata come “area di primo riferimento” sicché almeno tale parte avrebbe potuto rientrare tra quelle edificabili.
In ogni caso, l’inclusione nell’ambito dei “contesti a vocazione agricola” di altre parti del territorio comunale non aveva impedito di ricomprendere le stesse in Ambiti di trasformazione residenziale e produttiva;
III. Violazione di legge ed eccesso di potere – travisamento di presupposti di fatto e di diritto – violazione falsa applicazione della legge regionale della Lombardia n. 12 del 2005 e dell’art. 3 della l n. 241/90 – violazione e falsa applicazione delle NNTTA del PTCP – difetto di motivazione – illogicità manifesta – sviamento.
Il dimensionamento delle previsioni insediative era stato basato su stime non aggiornate.
Tali stime, peraltro, non avevano tenuto conto del trend verificatosi nell’ultimo trentennio, che ha visto un incremento della popolazione pari al 48%.;
IV. Violazione di legge ed eccesso di potere – travisamento di presupposti di fatto e di diritto – violazione falsa applicazione degli artt. 15 e 18 della legge regionale della Lombardia n. 12 del 2005 e dell’art. 3 della l n. 241/90 – violazione e falsa applicazione delle NNTTA del PTCP – difetto di motivazione – illogicità manifesta – sviamento.
La previsione che interessa il compendio La Fu. non aveva fatto corretta applicazione delle previsioni della pianificazione provinciale relative alla vocazione edificatoria del compendio;
V. Violazione di legge ed eccesso di potere -travisamento dei presupposti di fatto e di diritto – violazione e falsa applicazione l.r. Lombardia n. 12/2005; d.lgs. 267/2000, art. 3 ss. l. n. 241/90 – difetto di motivazione – illogicità manifesta – incompetenza – sviamento.
In sede di VAS, non vi sarebbero state adeguate controdeduzioni alle osservazioni della ricorrente sulla edificabilità dell’area.
Inoltre, quale autorità competente per la VAS erano stati individuati il Sindaco e l’assessore ai Lavori Pubblici; ciò in asserita violazione delle norme di cui al d.lgs. n. 267/2000 e dell’art. 4 della l. r. n. 12/2005 (in tema di autorità competente alla VAS) relativamente alla separazione tra autorità procedente e autorità decidente.
Dopo la pubblicazione nel BURL del Piano, la ricorrente depositava motivi aggiunti, deducendo ulteriormente:
VI. Difetto di istruttoria, sviamento.
All’esito della notifica del ricorso introduttivo, il Comune avrebbe dovuto emendare il Piano, prima della pubblicazione nel BURL.
2. Il TAR, nella resistenza del Comune di (omissis), respingeva il ricorso e compensava le spese.
3. La sentenza è stata appellata dalla società, rimasta soccombente, che all’uopo ha dedotto:
I. Violazione e falsa applicazione delle norme tecniche di attuazione del PTCP; articoli 15 e 18 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005; art. 3 e ss della l. n. 241/90. Eccesso di potere. Travisamento dei presupposti. Difetto dei presupposti: difetto di motivazione ed erroneità della sentenza (primo motivo di ricorso).
Richiamato il contenuto dell’art. 93 della NDA del PTCP della Provincia di Bergamo, l’appellante ha riproposto le censure di illogicità e disparità di trattamento già articolate in primo grado, nonché di difetto di motivazione circa la preferenza accordata, ai fini dell’edificazione, ad aree diverse da quelle di primo riferimento.
Si tratta nello specifico di due Ambiti di riqualificazione (omissis), di uno per il tpl (omissis), di un Ambito di trasformazione a destinazione produttiva (omissis) e uno residenziale (omissis).
Il Comune di (omissis), nel costituirsi in giudizio in primo grado, ha confermato che tre degli ambiti in questione sono classificati dal PTCP come “aree agricole” o “aree finalizzate precipuamente all’attività agricola”.
L’inserimento tra gli ambiti di trasformazione di tali aree sarebbe tuttavia avvenuto senza effettuare alcuna delle verifiche richieste dall’art. 93, comma 4, del PTCP.
La sentenza di primo grado si sarebbe limitata ad osservare, al riguardo, che l’art. 93 delle NDA del PTCP “non ha carattere cogente ed insuperabile, in quanto non inserito tra quelli che sono tali ai sensi degli artt. 13, 15 e 18 della L.R. 12/05”.
Il primo giudice non avrebbe però colto il senso della censura, la quale faceva specifico riferimento all’iter prescritto dal PTCP per scegliere le aree da destinare ad Ambito di Trasformazione.
Per altro profilo la pronuncia ha rilevato che “quanto a tutti gli aspetti di disparità di trattamento, va evidenziato che il Comune ha puntualmente illustrato e confutato ogni tipo di intervento ritenuto dalla parte ricorrente come esempio di riferimento del vizio di difformità o disparità di trattamento” (pt. 6.2 pag. 7).
L’appellante rimarca che il riferimento a tutte le aree che sono confluite in Ambiti di Trasformazione pur essendo esterne al perimetro di primo riferimento non era volto tanto a denunziare una disparità di trattamento, quanto a sottolineare che il Comune avrebbe introdotto tali previsioni senza i preventivi approfondimenti necessari previsti dall’art. 93 delle NTA del PTCP.
Relativamente alle argomentazioni della sentenza circa l’insussistenza di una disparità di trattamento dovuta alla “diversa collocazione delle iniziative antropiche chiamate a dimostrare l’insistenza di un siffatto profilo di vizio e la relativa funzionalizzazione: pressoché del tutto diversa quanto a scopi da quella privatistica propugnata dalla Società ricorrente”, ha sottolineato che in realtà gli Ambiti di Trasformazione inseriti dal Comune hanno in alcuni casi destinazione “residenziale” (cfr. la scheda ATU (omissis)) e “produttiva” (cfr. la scheda (omissis)) e quindi non a servizio pubblico;
II. Violazione e falsa applicazione artt. 15 e 18 della legge della Regione Lombardia n. 12 del 2005; artt. 3 e ss. l. n. 241/90. Difetto di motivazione. Illogicità manifesta. Sviamento. Disparità di trattamento. Erroneità della sentenza per illogicità manifesta, travisamento e difetto dei presupposti (II motivo di ricorso).
Il Comune ha respinto le osservazioni della società sul rilievo che “il mapp. (omissis) per intero e i mapp. (omissis) parzialmente, sono classificati (Tav. (omissis) del PGT) come contesti a vocazione agricola caratterizzati dalla presenza del reticolo irriguo, dalla frequenza di presenza arboree e dalla presenza di elementi e strutture di edilizie di preminente significato storico culturale (art. 60) dal PTCP della Provincia di Bergamo, e quindi non idonea all’urbanizzazione “.
Tale motivazione non terrebbe però in alcun conto la porzione della proprietà La Fu. qualificata come area di primo riferimento ai sensi dell’art. 93 delle NTA del PTCP.
La sentenza appellata ha poi ritenuto al riguardo “non irrazionale né illogica la conservazione dell’area stessa come polmone ambientale a verde privato periurbano” (punto 6.5 sentenza).
Ciò, sul presupposto che “la motivazione, declinata in sede di controdeduzione da parte del Comune, al fine di contrastare la richiesta della ricorrente, si rifà non solo all’art. 60 delle NNTTAA del PTCP ma proprio ed anche a quella situazione di fatto, antropica, morfologica e di percorsi idrici” tale da giustificare la destinazione a verde e, quindi, il rigetto dell’osservazione proposta. Tuttavia, in disparte il fatto che l’area non è classificata a verde ma a “tessuto agricolo”, relativamente alla maggior porzione del compendo che rientra nelle aree di “primo riferimento” del PTCP, non vi sarebbe traccia, nelle controdeduzioni del Comune, di un’analisi dello stato di fatto che avrebbe, al contrario, ivi individuato un contesto a vocazione agricola.
Ad ogni buon conto l’art. 60 delle NTA del PTCP riconosce espressamente in tali aree “i mutamenti di destinazione urbanistica con previsioni insediative, così come ammesse dall’art. 93 comma 4”, che vengono assoggettati alla procedura di cui all’art. 12 delle medesime NTA;
III. Violazione e falsa applicazione degli articoli 15-18 della l.r. n. 12 del 2005; artt. 3 e ss l. n. 241/90. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Difetto di motivazione e di istruttoria. Sviamento. Erroneità della sentenza per sviamento. Travisamento dei presupposti (III motivo di ricorso).
Relativamente alla censura incentrata sul mancato aggiornamento delle stime demografiche, il primo giudice ha osservato che la stessa sarebbe “del tutto apodittica, tenuto conto che è storicamente provato come negli ultimi anni vi siano, soprattutto nel territorio lombardo collegato a comuni di non eccessive dimensioni territoriali, non indifferenti decrementi di natalità e di abbandono dei centri non dotati di infrastrutture di particolare rilievo e di primaria utilità in termini di funzioni e di servizi collettivi” (punto 6.7 sentenza).
Tuttavia la ricorrente aveva evidenziato che dall’esame del Documento di Piano si evince che ad ogni quinquennio l’evoluzione demografica è comunque sempre stata un aumento.
Ed entro tale contesto si inserisce, il dato relativo all’incremento esponenziale degli ultimi anni della popolazione, soprattutto grazie alla presenza straniera, all’interno del Comune di (omissis) che dal tasso del 3,62% dell’anno 2005 è giunto ad un 8,47%.
Nell’ultimo periodo di riferimento la popolazione sarebbe aumentata di ben 1000 soggetti;
IV. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Difetto di motivazione. Illogicità manifesta. Disparità di trattamento. Erroneità della sentenza per sviamento.
Con il ricorso introduttivo era stata autonomamente censurata l’assegnazione alla proprietà La Fu. della destinazione a tessuto agricolo periurbano (art. 13 NTA del Piano delle regole), previsione che dovrebbe attenere alle aree “di territorio non finito” e che devono essere oggetto di “una strategia di riqualificazione”, caratteristiche che non sarebbero confacenti alla situazione reale dell’area.
Rimane poi il fatto che dal riconoscimento di “una destinazione produttiva o terziaria” (in realtà anche residenziale), solo per alcuni Ambiti esterni al perimetro delle aree di primo riferimento, deriverebbe un differente e ingiustificato trattamento della società appellante.
Tutto ciò risulterebbe ancor più evidente se si considera che le aree ricomprese in alcuni Ambiti di Trasformazione del Comune (si tratta degli Ambiti (omissis)) risultano normate dall’art. 65 delle NTA del PTCP che prevede “una forte limitazione dell’occupazione dei suoli liberi” di cui possono solo modificarsi i perimetri, ma non ne è prevista l’inclusione nelle porzioni di espansione; nonché dall’art. 92 delle medesima NTA in cui è ammessa la modifica della destinazione ma, anche qui, previe le verifiche di cui agli artt. 60, 61 e 93 comma 5, del medesimo PTCP;
V. Violazione e falsa applicazione della l.r. n. 12 del 2005; d.lgs. n. 267 del 2000; art. 3 della l. n. 241/90. Eccesso di potere. Illogicità manifesta. Sviamento. Erroneità della sentenza (V motivo di ricorso).
Secondo quanto affermato dalla Corte di Giustizia UE, all’interno dell’autorità competente ad elaborare il piano, deve prevedersi un organo che sia funzionalmente separato e dotato di un’autonomia reale, che sia quindi in grado di esprimere in modo oggettivo e indipendente il proprio parere sull’atto sottoposto a VAS.
Tale censura assume rilievo nel caso di specie, in cui l’appellante aveva presentato osservazioni durante la procedura di VAS che sono state pretermesse da tale organo, privo della competenza tecnica per vagliarle e che non era separato funzionalmente dall’organo competente all’approvazione del Piano.
Pertanto, nel caso di specie, venendo individuati quale autorità competente il Sindaco e l’assessore ai lavori pubblici, era difficile ravvisare il grado di competenza tecnica e di specializzazione ambientale previsto dall’art. 4 della l.r. n. 12 del 2005 – e comunque l’indipendenza e imparzialità rispetto all’autorità procedente.
VI. Difetto di istruttoria. Sviamento. Erroneità della sentenza (VI motivo introdotto con motivi aggiunti).
Con i motivi aggiunti la società aveva lamentato una censura di difetto di istruttoria, poiché il Comune aveva omesso di intervenire in autotutela, prima della pubblicazione del BURL, nonostante la notifica del ricorso introduttivo.
Il TAR non avrebbe considerato che l’obbligo di provvedere derivava dall’esistenza delle rilevate ragioni di giustizia ed equità .
4. Si è costituito, per resistere, il Comune di (omissis), significando quanto segue.
In primo luogo ha sottolineato che, come chiarito nel corso del giudizio di primo grado, molte delle porzioni di territorio destinate dal nuovo PGT ad Ambiti di Trasformazione erano, nel PRG previgente, Piani di lottizzazione, sicché non sarebbe stata posta in essere alcuna disparità di trattamento tra tali aree e la zona di proprietà La Fu..
Si tratta in particolare degli Ambiti (omissis) (quest’ultimo è peraltro classificato dal PTCP come “Area di primo riferimento per la pianificazione locale”).
L’ATU 06 è tra gli ambiti con destinazione residenziale introdotti dal PGT ma è attuabile solo contestualmente all’ATU (omissis), ragion per cui è più corretto parlare di uno spostamento di superficie attualmente già edificata come azienda agricola nell’ARU (omissis).
L’ATU (omissis) è un nuovo ambito con destinazione residenziale ma sono state previste una serie di “compensazioni urbanistiche”. Anch’esso rientra peraltro nelle “aree di primo riferimento” secondo il PTCP.
L’ATP (omissis) è un ambito con destinazione produttiva suddiviso in due unità minime di intervento.
L’ATP (omissis) era classificato nel previgente PRG come Piano di lottizzazione.
L’ATP (omissis) è qualificato, in parte, dal PTCP come “area di riferimento” per la pianificazione locale e per il resto come “area agricola con finalità di protezione e conservazione”.
L’ARU (omissis) è una porzione di territorio già edificata per la quale il PGR prevede una riqualificazione urbana con cambio di destinazione d’uso da produttivo a residenziale, con una serie di compensazioni urbanistiche.
L’ARU (omissis) passa da una destinazione d’uso agricola ad una residenziale, attuabile però solo contestualmente all’ATU (omissis).
L’ARU (omissis) è una porzione di territorio già edificata per la quale il PGT ha previsto una riqualificazione urbana ma con il mantenimento della destinazione artigianale, produttiva, terziaria, direzione e commerciale.
L’ARU (omissis) è suddiviso in due unità minime di intervento di cui l’UMI (omissis) è stata introdotta dal PRG come area a riqualificazione urbana con destinazione residenziale.
Trattasi di area che il PTCP classifica in parte come “Area di primo riferimento per la pianificazione locale”, in parte come “Ambito definito dalla pianificazione locale vigente” ed in minima parte come “Area finalizzata precipuamente all’attività agricola”.
L’ARU (omissis) è una porzione di terreno già edificata per cui è stata perviste una riqualificazione urbana da agricola a residenziale, con compensazioni urbanistiche.
Infine, l’ATTPL (omissis), classificato dal PTCP in parte come “Area agricola con finalità di protezione e conservazione” ed in parte come “Area finalizzata precipuamente all’attività agricola”, è un nuovo ambito introdotto dal PGT e destinato solo per il trasporto pubblico locale.
Il Comune ha poi sottolineato che solo tre degli Ambiti in questione sono classificati dal PTCP come “Aree agricole” o come “Aree finalizzate principalmente all’attività agricola”.
Inoltre, a nessuno di tali ambiti è stata assegnata in sede di approvazione definitiva del PGT la destinazione residenziale.
Ad ogni modo tra il PTCP e il PGT non vi è è un vero e proprio rapporto di gerarchia.
Ai sensi dell’art. 93 del PTCP gli ambiti ai quali il PTCP attribuisce valore di “aree di primo riferimento per la pianificazione urbanistica locale” non costituiscono previsioni di azzonamento bensì indicazione di ambiti che il PTCP ritiene, alla scala che gli propria, meno problematiche nell’ottica della trasformazione urbanistica del territorio. In sostanza per essi il PTCP non richiede particolari ed ulteriori approfondimenti di dettaglio.
Il Comune ha poi sottolineato che, come evidenziato dal doc. n. 14 di controparte, l’amministrazione comunale di (omissis) ha previsto, all’interno delle c.d. “aree di primo riferimento per la pianificazione urbanistica locale” ben 6 nuovi ambiti edificabili, per cui nessun profilo di illegittimità potrebbe essere ravvisato nelle previsioni de quibus.
Inoltre, se si osserva la tavola prodotta sub doc. n. 14 da controparte, ci si rende conto che i rimanenti ambiti edificabili previsti dal PGT sono collocati a ridosso delle suddette aree di “primo riferimento”.
Secondo il Comune, inoltre, gli ampliamenti di aree o di ambiti residenziali esterni al suddetto perimetro sarebbero solo 2 e precisamente l’ATU (omissis) all’interno del quale vi è una proprietà comunale e l’ARU 02 attuabile solo previo spostamento dell’azienda agricola esistente e presentazione di piano attuativo che interessi anche l’ambito ATU (omissis) (previa l’attuazione delle misure di mitigazione ambientale di cui al Documento DdP03 “Schede degli ambiti di trasformazione”).
Quanto alla motivazione di tali scelte, il Comune rimarca che in data 21 novembre 2011 si svolgeva presso la sede della Provincia di Bergamo un tavolo interistituzionale al quale partecipavano Provincia e Comune in ossequio al disposto di cui all’art. 12, comma 5, delle NTA del PTCP.
La Provincia esprimeva parere favorevole (n. 542 del 28.11.2011) relativamente alla “proposta….per la trasformazione urbanistica di aree ricadenti nelle aree di cui all’art. 60 del PTCP (omissis)”.
Viceversa l’area di proprietà della ricorrente rientra nelle previsione dell’art. 60 che individua i contesti a vocazione agricola caratterizzati dalla presenza del reticolo irriguo, dalla frequenza di presenze arboree e dalla presenza di elementi e strutture edilizie di preminente significato storico culturale.
Il Comune avrebbe inoltre privilegiato l’espansione dell’abitato verso sud, con la conferma della pregressa edificabilità (in gran parte dei casi) mentre la zona a nord è caratterizzata da una serie di grandi infrastruttura (Br., Al. Ve. etcc.) che la rendono meno idonea.
Quanto ai dati demografici, negli ultimi cinque anni, il trend di crescita si è arrestato al 7,58%. Inoltre, l’incremento dato dal PGT è del 4,84% che si aggiunge al 14,09% del previgente PGT. Le argomentazioni del primo giudice sul punto sarebbero quindi del tutto sensate.
Sarebbe poi pienamente legittimo che l’Autorità competente per la VAS sia un organo o ufficio interno alla stessa Autorità procedente (Cons. Stato, sez. IV. N. 4926 del 17 settembre 2012; n. 133 del 12 gennaio 2011).
L’amministrazione ha sottolineato infine che non vi era alcuna ragione per ritenere che, nel caso di specie, fosse dovuto un intervento in autotutela.
5. Le parti hanno depositato memorie in vista della pubblica udienza del 16 gennaio 2020.
6. L’appello è infine passato in decisione alla pubblica udienza del 16 gennaio 2020.
7. In via preliminare, occorre ricordare che, secondo una consolidata, pluriennale giurisprudenza, le scelte di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da ampia discrezionalità e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità .
Pertanto, in sede di formazione di uno strumento urbanistico generale, le decisioni dell’amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali – di ordine tecnico discrezionale – seguiti nell’impostazione del piano stesso.
Il disegno urbanistico espresso da uno strumento di pianificazione generale o da una sua variante costituisce estrinsecazione di un potere che rispecchia quindi non soltanto scelte strettamente inerenti all’organizzazione edilizia del territorio, bensì afferenti anche al più vasto e comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti al suo sviluppo socio-economico; tali scelte non sono nemmeno condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli rispetto a quelle impresse con il nuovo strumento urbanistico o una sua variante.
L’esigenza di una specifica motivazione a sostegno della nuova destinazione si ravvisa infatti solo quando quelle indicazioni avevano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo (piano di lottizzazione, piano particolareggiato, piano attuativo) approvato o convenzionato, o quantomeno adottato, e tale quindi da aver ingenerato un’aspettativa qualificata alla conservazione della precedente destinazione (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 4343 del 25 giugno 2019).
8. Nel caso di specie è pacifico che l’odierna ricorrente non fosse titolare di alcuna aspettativa qualificata, nei termini dianzi evidenziati, a che il nuovo strumento generale attribuisse una destinazione edificatoria al compendio in proprietà .
In tale senso, non rileva infatti la previsione contenuta nell’art. 93 delle NTA del Piano territoriale di coordinamento provinciale della Provincia di Bergamo, secondo cui ” […] Il PTCP, valutati gli insediamenti urbani nella loro configurazione consolidata alla data di approvazione del PTCP, individua alcuni ambiti che possono contribuire alla definizione della forma urbana, ai quali attribuisce valore di area di primo riferimento per la pianificazione urbanistica locale” (art. 93, comma 1, delle NDA).
Il comma successivo chiarisce infatti contestualmente che “Le aree di primo riferimento non costituiscono previsioni di azzonamento finalizzate ad una prima individuazione di aree da edificare. Esse si configurano come indicazione di ambiti che il PTCP ritiene, alla scala che gli è propria, meno problematici al fine della trasformazione urbanistica del territorio, intendendosi per tale l’insieme degli interventi destinati alla realizzazione di attrezzature, infrastrutture, standard urbanistici e degli eventuali interventi edificatori […]” (comma 2).
Ne consegue che “Il Comune può […] formulare previsioni di organizzazione urbanistica e di strutturazione morfologica dei completamenti e dell’espansione urbana rivolte anche all’esterno delle aree di primo riferimento. In tal caso le previsioni devono essere supportate da approfondimenti alla scala di dettaglio propria del PRG relativi ai caratteri delle aree, alle loro peculiarità ambientali e paesistiche in riferimento alle trasformazioni territoriali ed ambientali che si intendono effettuare, ed alla occupazione delle aree a vocazione agricola, che il PTCP intende tendenzialmente conservare. Tali approfondimenti dovranno essere precisati nella relazione del PRG che dovrà inoltre esplicitare le motivazioni che hanno condotto alle specifiche scelte insediative”.
L’obbligo di motivazione contemplato da tale disposizione riguarda però non già l’esclusione dalle aree destinate all’espansione urbana di quelle qualificate dal PTCP come di “primo riferimento”, bensì soltanto la scelta di aree diverse, da individuare e inquadrare nel contesto delle linee generali della pianificazione locale.
Tantomeno la disposizione richiede una sorta di valutazione comparativa secondo quanto sembra ritenere l’odierna appellante.
In sostanza, anche nell’ipotesi in cui il PGT non avesse fatto corretta applicazione, in parte qua, delle testé richiamate disposizioni del PTCP, tale eventuale illegittimità non ridonderebbe anche in quella della zonizzazione relativa al compendio di cui è titolare la società appellante.
Per quanto concerne la natura delle prescrizioni contenute nel PTCP va altresì ricordato che, secondo la legge urbanistica regionale lombarda, esse hanno, in linea generale, valenza di indirizzo per la pianificazione locale (art. 18, comma 1, della l.r. n. 12 del 2005), mentre l’efficacia “prescrittiva e prevalente sugli atti del PGT” è attribuita solo a quelle indicate all’art. 18, commi 2 e 3 (tra cui non rientrano, come già evidenziato, quelle in esame).
Nel caso di specie, va poi soggiunto che la circostanza per cui alcune delle aree individuate nel Piano provinciale come “di primo riferimento” per l’edificazione non siano state poi inserite nel PGT di (omissis) – mentre ne sono state inserite altre, di estensione limitata nonché a destinazione prevalentemente produttiva o a servizio pubblico – non è nemmeno indice di sviamento o di illogicità della pianificazione locale, proprio in quanto si tratta di una eventualità specificamente contemplata dal PTCP.
Né è stato specificamente contestato dalla società quanto ribadito dal Comune di (omissis) anche in sede di appello circa i criteri che hanno ispirato l’espansione dell’abitato, per la quale si è preferito – data la presenza a nord di grandi infrastrutture – privilegiare la direttrice sud, con la conferma, in gran parte dei casi, della pregressa edificabilità .
11. Per quanto concerne il procedimento prescritto dal sopra riportato art. 93, comma 4, delle NDA del PTCP, lo stesso deve essere letto in combinato disposto con l’art. 60, comma 2, punto 2, e l’art. 12, comma 5, del medesimo testo.
Secondo la prima di tali disposizioni “I mutamenti di destinazione urbanistica con previsioni insediative, così come ammesse dall’art. 93, comma 4, nonché l’attuazione di insediamenti di attività di allevamento a carattere industriale e di installazione di strutture permanenti per coltivazioni protette, sono considerati di interesse sovracomunale e dovranno essere assoggettate alle procedure di cui all’art. 12.
Più specificamente gli interventi relativi:
a. alla realizzazione di stalle e strutture permanenti per coltivazioni protette dovranno seguire le procedure relative al comma 2 dell’art. 12;
b. ai mutamenti di destinazione urbanistica con previsioni insediative dovranno seguire le procedure relative al comma 5 dell’art. 12”.
Secondo l’art. 12, comma 5, “Per le varianti delle destinazioni urbanistiche relative agli insediamenti di carattere sovracomunale di cui all’art. 60, comma 2, punto 2, lettera b, preventivamente all’inserimento nel PRG o nella variante generale o parziale allo strumento urbanistico, anche a procedura semplificata, i Comuni promuovono specifico tavolo interistituzionale con la Provincia al fine di assumere il necessario parere preventivo vincolante relativamente agli aspetti inerenti la componente paesistica del PRG redatta a supporto dello strumento urbanistico o della sua variante”.
Come documentato sin dal primo grado di giudizio dalla stessa società, la Provincia di Bergamo, con delibera n. 558 del 12 dicembre 2011, ha espresso parere positivo di compatibilità con il PTCP, sia pure con prescrizioni, anche per gli ambiti di trasformazione di cui si controverte.
In precedenza, in sede di tavolo interistituzionale, aveva parimenti espresso parere paesaggistico favorevole ai sensi dell’art. 12, comma 5, della NDA del PTCP (delibera n. 542 del 28.11.2011).
Avverso tali atti – che confermano la coerenza del PGT con la pianificazione sovraordinata – non è stata tuttavia svolta critica alcuna.
12. Per quanto concerne le argomentazioni con cui, nel riproporre sostanzialmente il quarto motivo di ricorso, la società appellante lamenta il fatto che la destinazione attribuita al proprio compendio non rispecchierebbe la situazione reale dell’area, va precisato che, in primo grado, essa aveva sostenuto una cosa parzialmente diversa ovvero che la qualificazione di “tessuto agricolo periurbano” non sarebbe stata coerente con la “vocazione edificatoria dell’area”.
Quest’ultima è stata però desunta sempre dalla qualificazione di area di “primo riferimento” operata dal PTCP di una parte del compendio (limitata ad una parte dei mappali (omissis)), mentre non era stato contestato né che parte degli stessi mappali, nonché il mappale (omissis), siano classificati dallo stesso PTCP come “contesti a vocazione agricola caratterizzati dalla presenza del reticolo irriguo, dalla frequenza di presenza arborea e dalla presenza di elementi e strutture edilizie di preminente significato storico – culturale” né che tale classificazione non corrispondesse alla situazione di fatto.
13. Anche le censure che tentano di confutare la ragionevolezza delle scelte comunali in ordine al dimensionamento del piano sono, invero, rimaste del tutto generiche non essendo chiaro perché l’edificazione residenziale e/o produttiva avrebbe dovuto essere aumentata in misura maggiore di quanto previsto, soprattutto in presenza di un “trend” di crescita della popolazione in costante flessione, specie nell’ultimo quinquennio, pur considerando gli incrementati flussi migratori.
14. La censura proposta in appello circa la mancanza di professionalità dell’autorità competente in materia di VAS è inammissibile in quanto nuova.
In primo grado – come esattamente rilevato dal TAR – non era stata infatti svolta critica alcuna all’operato del Comune di (omissis) sotto questo profilo.
Il primo giudice ha poi correttamente richiamato la giurisprudenza di questo Consiglio, inaugurata dalla sentenza della Sezione IV, n. 133 del 2011, secondo cui l’autorità competente in materia di VAS non deve essere necessariamente individuata in una p.a. diversa da quelle avente qualità di “autorità procedente”.
Le funzioni delle due autorità competente e procedente per la VAS non sono infatti in rapporto di contrapposizione o di controllo.
La distinzione ha invece la finalità di assicurare che, attraverso la collaborazione e lo scambio di informazioni, entrino nella valutazione ambientale tutti gli apporti tecnici necessari.
Questa impostazione è ora codificata nell’art. 4 comma 3 ter, della legge regionale lombarda n. 12/2005, che prevede in via prioritaria la concentrazione delle due autorità nello stesso ente.
Per quanto occorrer possa, il Collegio rileva peraltro che la censura svolta in primo grado era, prima ancora che infondata, radicalmente inammissibile perché la società ricorrente avrebbe dovuto preliminarmente dimostrare la “lesività ” delle determinazioni raggiunte in sede di VAS, in particolare precisando come e perché le stesse avessero, in ipotesi, svolto un ruolo decisivo sulle opzioni relative ai suoli in proprietà (cfr., sul punto, la cit. sentenza n. 133 del 2011).
15. Infine, relativamente alle pure riproposte doglianze contenute nei motivi aggiunti di primo grado, è sufficiente ricordare che il potere di autotutela si esercita discrezionalmente d’ufficio, essendo rimesso alla più ampia valutazione di merito dell’amministrazione, e non su istanza di parte; pertanto, su eventuali istanze, aventi valore di mera sollecitazione, non vi è alcun obbligo giuridico di provvedere (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 11 ottobre 2019, n. 6923).
A maggior ragione, nel caso di specie, tale obbligo non poteva essere ricollegato alla mera notificazione del ricorso introduttivo di primo grado, stante la sua infondatezza.
16. Per tutto quanto argomentato, l’appello deve essere respinto.
Le spese del grado seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, n. 10468 del 2014, di cui in premessa, lo respinge.
Condanna la società appellante alla rifusione delle spese del grado nei confronti del Comune di (omissis), che liquida complessivamente in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre gli accessori, come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Giovagnoli – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere, Estensore
Giuseppa Carluccio – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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