Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 25 giugno 2018, n. 3913.

La massima estrapolata:

Il potere di annullamento del nulla-osta paesaggistico da parte della Soprintendenza statale non comporta un riesame complessivo delle valutazioni discrezionali compiute dalla regione o da un ente sub-delegato, tale da consentire la sovrapposizione o sostituzione di una propria valutazione di merito a quella compiuta in sede di rilascio dell’autorizzazione, ma si estrinseca in una verifica di legittimità, che, tuttavia, si estende a tutte le figure sintomatiche del vizio di eccesso di potere.

Sentenza 25 giugno 2018, n. 3913

Data udienza 1 febbraio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9889 del 2011, proposto dal Ministero per i beni e le attività culturali – Soprintendenza dei beni architettonici e paesaggistici per le Province di Lecce, Brindisi e Taranto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio legale in Roma, via (…);
contro
la signora Ur. Ca., rappresentata e difesa dall’avvocato An. Ma. Ci., con domicilio eletto presso la società Li. s.r.l. in Roma, Corso (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, Sezione I, n. 697/2011, resa tra le parti e concernente un decreto soprintendentizio di annullamento di nulla-osta paesaggistico rilasciato dal Comune di (omissis);
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della parte appellata;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 1° febbraio 2018, il consigliere Bernhard Lageder e uditi, per le parti, l’avvocato dello Stato Am. El. e l’avvocato Mi. Pe., su delega dell’avvocato An. Ma. Ci.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con l’appello in epigrafe, il Ministero per i beni e le attività culturali – Soprintendenza dei beni architettonici e paesaggistici per le Province di Lecce, Brindisi e Taranto impugna la sentenza n. 697/2011 del T.a.r. per la Puglia, Sede staccata di Lecce, con cui era stato accolto il ricorso proposto dall’odierna appellata, in qualità di titolare dello stabilimento balneare denominato ‘Li. Is. Be.’ sito a (omissis) in area dichiarata di notevole interesse pubblico con d.m. 26 marzo 1970, avverso il decreto soprintendentizio n. 15829 del 4 novembre 2010, recante l’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica del 17 settembre 2009 del Comune di (omissis), relativa al mantenimento, per l’intero anno solare, del chiosco dello stabilimento balneare in questione.
1.1. Il T.A.R. aveva accolto il ricorso sulla base del centrale rilievo che il decreto di annullamento della Soprintendenza avrebbe violato i limiti del sindacato di legittimità ad essa attribuito nell’esercizio del potere di annullamento di cui all’art. 159, comma 3, d.lgs. n. 42/2004, e che, nel caso di specie, l’autorizzazione paesaggistica comunale non si poteva ritenere affetta dal vizio di eccesso di potere per carenza di motivazione rilevato nel decreto soprintendentizio, avendo l’Amministrazione comunale esaminato la fattispecie in modo esaustivo ed imposto una serie di prescrizioni specifiche finalizzate a limitare l’impatto paesaggistico della struttura.
Né, secondo il T.A.R., il decreto soprintendentizio conterrebbe un’adeguata motivazione circa la ritenuta incompatibilità del mantenimento della struttura ricettivo balneare per l’intero anno, quando in precedenza la sua installazione stagionale era stata ritenuta compatibile con i valori paesistici interessati, dalla medesima Soprintendenza, la quale non aveva ritenuto sussistenti i presupposti per l’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica illo tempore rilasciata per il mantenimento stagionale della struttura balneare.
1.2. L’Amministrazione appellante deduceva l’erroneità della sentenza, avendo la Soprintendenza esercitato in modo legittimo il potere di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica comunale sulla base del corretto rilievo della carenza di motivazione dell’autorizzazione medesima. La stessa chiedeva pertanto, previa sospensione della provvisoria esecutorietà dell’impugnata sentenza e in sua riforma, la reiezione dell’avversario ricorso di primo grado.
2. Si è costituita in giudizio l’originaria ricorrente, eccependo l’inammissibilità dell’appello per genericità e contestandone comunque la fondatezza nel merito.
3. Dopo che la Sezione ha accolto con l’ordinanza n. 190/2012 l’istanza di sospensiva, nell’udienza pubblica del 1° febbraio 2018 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito e scambio (in data 29 dicembre 2017) di memoria difensiva della parte appellante, nella quale la stessa esponeva che, nelle more, il Comune aveva rilasciato il provvedimento unico autorizzativo n. 39 del 18 luglio 2017 e l’autorizzazione paesaggistica n. 107 del 20 giugno 2017, con conseguente necessità di valutare la persistenza dell’interesse dell’Amministrazione appellante alla coltivazione del ricorso in appello.
4. Premesso che il motivo centrale d’appello è stato formulato con sufficiente grado di specificità, con conseguente infondatezza dell’eccezione di inammissibilità dell’impugnazione per genericità e corretta instaurazione del rapporto processuale nel presente grado, si osserva che deve escludersi la sopravvenuta carenza di interesse, in capo all’Amministrazione appellante, alla coltivazione del giudizio d’impugnazione, in quanto:
– la sopravvenienza dei nuovi provvedimenti autorizzatori, segnalata dalla parte appellata nella propria memoria difensiva, determina, semmai, la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso di primo grado, ma l’appellata ed originaria ricorrente ha insistito nelle proprie difese di merito, così manifestando la volontà di mantener fermo il ricorso di primo grado;
– in assenza di qualsiasi manifestazione di volontà in senso contrario, deve ritenersi la persistenza dell’interesse dell’Amministrazione alla rimozione di una sentenza ad essa sfavorevole, onde impedirne il passaggio in giudicato (anche sotto eventuali futuri profili risarcitori).
5. Nel merito, l’appello è fondato.
5.1. Occorre premettere, in linea di diritto, che secondo il consolidato orientamento di questo Consiglio di Stato il potere di annullamento del nulla-osta paesaggistico da parte della Soprintendenza statale – disciplinato, dapprima, dall’art. 1, l. n. 431/1985, indi, dall’art. 151 d.lgs. n. 490/1999 e, infine, limitatamente al periodo transitorio, dall’art. 159 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, approvato con d.lgs. n. 42 del 2004 (operante fino al 31 dicembre 2009 ed applicabile ratione temporis alla fattispecie sub iudice) – non comportava un riesame complessivo delle valutazioni discrezionali compiute dalla regione o da un ente sub-delegato, tale da consentire la sovrapposizione o sostituzione di una propria valutazione di merito a quella compiuta in sede di rilascio dell’autorizzazione, ma si estrinsecava in una verifica di legittimità, che, tuttavia, si estendeva a tutte le figure sintomatiche del vizio di eccesso di potere (v., per tutte, Cons. Stato, Sez. VI, 14 ottobre 2015, n. 4746, e Ad. Plen, sent. n. 9 del 2001, con ulteriori richiami giurisprudenziali).
5.2. Orbene, applicando l’enunciato principio di diritto alla fattispecie sub iudice, ritiene il Collegio che, ad un esame dell’impugnato provvedimento sovrintendentizio di annullamento, debba escludersi il travalicamento dei limiti del’controllò di legittimità, avendo l’Amministrazione statale ravvisato nel provvedimento autorizzatorio rilasciato dal Comune di (omissis) la sostanziale insufficienza d’istruttoria e di motivazione in ordine alla compatibilità dell’intervento con i valori paesaggistici dei luoghi.
Infatti, per un verso, nella parte-motiva dell’impugnato provvedimento soprintendentizio risulta testualmente rilevato che “nell’autorizzazione paesaggistica in esame l’Autorità decidente non ha sufficientemente valutato il reale inserimento della struttura di progetto, avente carattere di reversibilità e mantenuta sul territorio per un arco di tempo non precisato, nel contesto paesaggistico caratterizzato da litorale sabbioso con presenza di dune e macchia mediterranea”, e che “il provvedimento in esame è carente di adeguate motivazioni limitandosi semplicemente ad affermare che “l’aspetto paesaggistico dell’intervento proposto non altera l’equilibrio architettonico dell’ambiente circostante””. L’Amministrazione statale ha, con ciò – peraltro, con una motivazione scevra dai dedotti vizi di contraddittorietà e illogicità -, finito per rilevare un tipico vizio di legittimità dell’atto, segnatamente il vizio di eccesso di potere per carenza di motivazione e d’istruttoria in ordine all’impatto dell’opera sui valori paesaggistici tipici dell’area sottoposta a vincolo.
Per altro verso, nell’atto autorizzativo comunale non è dato rinvenire accenno specifico alcuno alla questione della natura impattante – sotto uno specifico profilo paesaggistico rapportato ai valori tutelati dal vincolo – della permanenza in loco dell’opera in questione per tutto il periodo annuale, se non l’affermazione apodittica e tautologica che “l’aspetto paesaggistico dell’intervento proposto non altera l’equilibrio architettonico dell’ambiente circostante”, mentre irrilevante è, al riguardo (ai fini dell’esclusione del rilevato vizio di carenza motivazionale e d’istruttoria), che siano state impartite delle prescriziona circa le modalità di esecuzione dell’opera, costituenti un posterius rispetto alla valutazione di compatibilità paesaggistica, nella specie priva di adeguata motivazione.
5.3. Ne deriva che, contrariamente a quanto ritenuto nell’appellata sentenza, l’impugnato provvedimento di annullamento non può ritenersi illegittimo, poiché l’autorità soprintendentizia, lungi dal sovrapporre la propria valutazione a quella dell’ente locale, ha rilevato – con una considerazione di natura assorbente rispetto alla questione, di merito amministrativo, della natura maggiormente impattante (o meno) del mantenimento della struttura per l’intero periodo annuale, rispetto alla sua limitazione al periodo stagionale – l’indebita inconsistenza del giudizio di compatibilità da quest’ultimo espresso nell’ambito dell’annullata autorizzazione, rilasciata senza una compiuta ed effettiva valutazione dell’impatto dell’opera sul definitivo assetto dei valori paesaggistici oggetto di tutela.
5.4. Per le esposte ragioni, in accoglimento dell’appello e in riforma dell’impugnata sentenza, deve essere respinto il ricorso di primo grado, incentrato sui vizi di difetto di motivazione, contraddittorietà e illogicità del provvedimento annullatorio soprintendentizio e di violazione di legge per superamento dei limiti del sindacato di legittimità posti al potere di annullamento della Soprintendenza (con la precisazione che nella memoria di costituzione in appello del 10 gennaio 2012 manca la riproposizione di eventuali motivi assorbiti e non esaminati, per gli effetti di cui all’art. 101, comma 2, cod. proc. amm.).
6. Tenuto conto di ogni circostanza connotante la presente controversia, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del doppio grado di giudizio interamente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (ricorso n. 9889 del 2011), lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, respinge il ricorso di primo grado; dichiara le spese del doppio grado di giudizio interamente compensate tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 1° febbraio 2018, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Bernhard Lageder – Consigliere, Estensore
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Davide Ponte – Consigliere