Corte di Cassazione, civile, Ordinanza|| n. 211.
Il giudicato esterno opera soltanto entro i rigorosi limiti degli elementi costitutivi dell’azione
Il giudicato esterno opera soltanto entro i rigorosi limiti degli elementi costitutivi dell’azione, presupponendo che soggetti, petitum e causa petendi siano comuni alla causa anteriore e a quella successivamente intrapresa. Per converso, la mera identità delle questioni giuridiche o di fatti da esaminare non crea alcun vincolo a carico del giudice investito del secondo giudizio – non applicandosi la regola dello “stare decisis” –, ma è al più suscettibile di venire in considerazione ai fini della condivisione delle argomentazioni svolte nella precedente sentenza, nella misura in cui le stesse appaiano pertinenti anche alla fattispecie oggetto del nuovo giudizio e risultino dotate di efficacia persuasiva tale da giustificare l’adesione ad esse.
Ordinanza|| n. 211. Il giudicato esterno opera soltanto entro i rigorosi limiti degli elementi costitutivi dell’azione
Data udienza 5 ottobre 2023
Integrale
Tag/parola chiave: Cosa giudicata civile – Effetti del giudicato (preclusioni) giudicato esterno – Rilevanza entro i rigorosi limiti degli elementi costitutivi dell’azione – Necessità – Identità di questioni giuridiche o di fatto – Irrilevanza – Conseguenze – Assenza di vincoli per il giudice della causa successiva – Ragioni – Inapplicabilità della regola dello “stare decisis” – Rilevanza sulla sola condivisione delle argomentazioni – Sussistenza.
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
PRIMA SEZIONE CIVILE
Composta da
BISOGNI Giacinto – Presidente –
TRICOMI Laura – Consigliere –
MERCOLINO Guido – Consigliere Rel. –
LAMORGESE Antonio Pietro – Consigliere –
CONTI Roberto Giovanni – Consigliere –
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 3572/2018 R.G. proposto da
M. S.R.L., in persona del legale rappresentante p.t. 1Ni.Ma., rappresentata e difesa dall’Avv. Se.Ci., con domicilio eletto in Roma, (…), presso lo studio dell’Avv. Ni.Po.;
– ricorrente –
contro
COMUNE DI BISCEGLIE, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. De.Da., con domicilio in Roma, piazza Cavour, presso la Cancelleria civile della Corte di Cassazione;
– controricorrente –
avverso la sentenza della Corte d’appello di Bari n. 855/17, depositata il 30 giugno 2017 .
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 5 ottobre 2023 dal Consigliere Guido Mercolino.
Il giudicato esterno opera soltanto entro i rigorosi limiti degli elementi costitutivi dell’azione
FATTI DI CAUSA
1. La M. S.r.l., proprietaria ed installatrice di manufatti per esposizioni pubblicitarie, convenne in giudizio il Comune di Bisceglie, proponendo opposizione agli avvisi di accertamento nn. 7 e 8 del 2 marzo 2009, con cui le era stato intimato il pagamento rispettivamente delle somme di Euro 18.600,00 ed Euro 2.800,00, a titolo di canoni di concessione per l’installazione d’impianti pubblicitari relativo all’anno 2008.
A sostegno della domanda, dedusse l’erroneità del riferimento ai canoni concessori, sostenendo di non aver ottenuto alcuna concessione, ma solo l’autorizzazione all’installazione degl’impianti, e di non essere quindi soggetta ad alcun onere contributivo, salvo l’imposta sulla pubblicità.
Si costituì il Comune, e resistette alla domanda, chiedendone il rigetto.
1.1. Con sentenza del 18 luglio 2013, il Tribunale di Trani accolse parzialmente la domanda, dichiarando non dovuto il canone di concessione previsto dall’avviso di pagamento n. 8, in quanto riguardante un’autorizzazione mai rilasciata all’attrice.
2. L’impugnazione proposta dalla M. è stata rigettata dalla Corte d’appello di Bari con sentenza del 30 giugno 2017.
A fondamento della decisione, la Corte ha rilevato che il provvedimento n. 2 del 2008, con cui l’attrice aveva ottenuto l’autorizzazione all’installazione di sedici impianti pubblicitari su aree pubbliche del centro abitato, riguardava un’attività che, pur avendo carattere imprenditoriale, comportava la sottrazione di spazi alla loro naturale destinazione pubblica, ed ha pertanto ritenuto che lo stesso avesse natura sostanzialmente concessoria, determinando un ampliamento della sfera giuridica della destinataria, alla quale era stata attribuita una facoltà o diritto di uso del bene pubblico che precedentemente non le spettava. Ha ritenuto irrilevante, in contrario, l’indisponibilità dei beni del demanio pubblico, evidenziandone la sottoposizione al regime previsto dallo art. 823 cod. civ., il quale ne consente la concessione in uso ai privati, nei modi e nei limiti previsti dalle leggi speciali che li riguardano, e quindi anche per l’installazione d’impianti pubblicitari, a fronte del versamento di un corrispettivo in denaro. Ha precisato che ciò non comporta una duplicazione delle voci di credito, dovendosi distinguere tra l’imposta sulla pubblicità, volta a tassare il reddito presunto derivante dall’utilizzazione degli spazi pubblicitari, e dovuta indipendentemente dall’uso di stalli ancorati al suolo, ed il canone per l’occupazione delle aree pubbliche, dovuto per la sottrazione delle stesse alla loro naturale vocazione. Ha ritenuto ammissibile il concorso tra l’imposta ed il canone, ai sensi dell’art. 9, comma settimo, del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, escludendo che il rilascio della concessione dovesse aver luogo all’esito di una procedura ad evidenza pubblica ed osservando comunque che il canone è dovuto indipendentemente dall’esistenza di una concessione, in quanto avente come presupposto esclusivamente il fatto oggettivo dell’occupazione a qualsiasi titolo di spazi ed aree del patrimonio indisponibile del Comune. Ha reputato irrilevante la circostanza che il pagamento del canone non fosse previsto dal provvedimento di autorizzazione, osservando che il relativo obbligo non discende da una clausola contrattuale, ma dalle norme legislative e regolamentari che disciplinano la materia, e costituisce pertanto l’effetto di un atto d’imperio. Ha escluso infine la sussistenza dell’errore di calcolo denunciato dall’attrice, rilevando che l’importo del canone era stato determinato sulla base dei criteri stabiliti dalla delibera del Consiglio comunale n. 26 del 16 aprile 2004, non impugnata dinanzi al Giudice amministrativo.
3. Avverso la predetta sentenza la M. ha proposto ricorso per cassazione, articolato in tre motivi. Il Comune ha resistito con controricorso, illustrato anche con memoria.
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RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Con il primo motivo d’impugnazione, la ricorrente denuncia la violazione e la falsa applicazione dell’art. 2909 cod. civ. e dell’art. 97 Cost., nonché la nullità della sentenza impugnata per difetto di motivazione, ai sensi dell’art. 132, secondo comma, n. 4 cod. proc. civ., osservando che, nell’escludere la nullità degli avvisi di accertamento, la Corte territoriale ha omesso di esami-nare la questione, da essa sollevata in comparsa conclusionale ma rilevabile anche d’ufficio, riguardante l’efficacia vincolante della sentenza n. 1405/15, con cui era stato dichiarato non dovuto il canone concessorio per l’installazione d’impianti pubblicitari nel Comune di Bisceglie. Premesso che, pur essendo stata resa nei confronti di un’altra società, la predetta sentenza rivestiva autorità di giudicato, riguardando una domanda caratterizzata da identici causa petendi e petitum, e costituendo espressione di principi giuridici applicabili anche alla controversia in esame, sostiene che l’esclusione della sua rilevanza comporterebbe l’applicabilità di regimi differenziati nell’ambito del medesimo Comune, in violazione dei principi di imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione.
1.1. Il motivo è infondato.
E’ opportuno premettere che in sede di legittimità l’esistenza e la portata del giudicato esterno possono costituire oggetto di accertamento diretto, con cognizione piena ed estesa al riesame degli atti del processo ed alla valutazione ed interpretazione degli atti processuali, trattandosi di un dato assimilabile agli elementi normativi del fatto, il cui riscontro, da effettuarsi alla stregua dell’esegesi delle norme giuridiche, e non già degli atti e dei negozi giuridici, è sindacabile da questa Corte per violazione di legge, indipendente-mente dalla motivazione della sentenza impugnata (cfr. Cass., Sez. II, 12/ 06/2018, n. 15339; Cass., Sez. III, 29/11/2018, n. 30838; Cass., Sez. I, 5/ 10/2009, n. 21200). Tale verifica consente, nella specie, di escludere senz’altro la configurabilità del vincolo prospettato dalla ricorrente, risultando pacifico che la sentenza di cui quest’ultima ha segnalato l’esistenza nella comparsa conclusionale depositata in sede di gravame, pur riguardando la medesima questione giuridica, è stata resa in un giudizio promosso da un soggetto diverso, ed avente ad oggetto l’impugnazione di un avviso di accertamento emesso nei confronti dello stesso: come costantemente affermato dalla giurisprudenza di legittimità, l’autorità del giudicato sostanziale opera infatti soltanto entro i rigorosi limiti degli elementi costitutivi dell’azione, e presuppone pertanto che la causa precedente e quella in atto abbiano in comune, oltre ai soggetti, anche il petitum e la causa petendi, restando conseguentemente irrilevante l’eventuale identità delle questioni giuridiche o di fatto da esaminare per pervenire alla decisione (cfr. Cass., Sez. I, 7/06/2021, n. 15817; 24/03/2014, n. 6830; Cass., Sez. lav., 25/06/2018, n. 16688). Tale identità, nel nostro ordinamento, non comporta alcun vincolo a carico del giudice investito della causa successiva, non trovando applicazione la regola dello stare decisis, normalmente non operante negli ordinamenti che la prevedono rispetto alle pronunce di giudici di grado inferiore, ma può venire in considerazione soltanto ai fini della condivisione delle argomentazioni svolte nella precedente sentenza, nella misura in cui le stesse, oltre ad apparire pertinenti anche alla fattispecie che costituisce oggetto del nuovo giudizio, risultino, per la loro correttezza logico – giuridica, dotate di efficacia persuasiva tale da giustificare l’adesione alle stesse, ai fini della decisione da assumere.
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2. Con il secondo motivo, la ricorrente deduce la violazione e la falsa applicazione dell’art. 9 del d.lgs. n. 507 del 1993, dell’art. 823 cod. civ. e della delibera del Consiglio comunale n. 26 del 2004, osservando che, nell’affermare la compatibilità del canone per l’installazione degl’impianti pubblicitari con l’imposta sulla pubblicità, la sentenza impugnata ha richiamato precedenti di legittimità non pertinenti, in quanto riguardanti la tassa per l’occupazione degli spazi pubblici. Premesso che il d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 prevede il pagamento di un canone non ricognitorio soltanto per le occupazioni stradali che presuppongono un uso particolare dell’area, con la conseguente sottrazione della stessa all’uso pubblico cui è ordinariamente desti-nata, sostiene che l’introduzione di tale canone da parte del Comune avrebbe richiesto una modificazione del titolo abilitativo rilasciato, la cui natura convenzionale avrebbe imposto la conclusione di un nuovo accordo tra le parti. Precisato che l’autorizzazione ad installare impianti pubblicitari non comporta un uso esclusivo del suolo pubblico, afferma infatti che, in quanto appartenenti al demanio accidentale del Comune, le strade comunali possono costituire oggetto di uso eccezionale da parte del privato, il cui corrispettivo, avente il suo fondamento in una concessione – contratto, è costituito esclusivamente dalla tassa per l’occupazione degli spazi pubblici, mentre lo sfruttamento economico derivante dall’esposizione del messaggio pubblicitario determina l’assoggettamento all’imposta sulla pubblicità.
2.1. Il motivo è infondato.
Com’è noto, l’uso delle strade pubbliche per l’impianto di mezzi pubblicitari è disciplinato dall’art. 23 del d.lgs. n. 285 del 1992, il quale prevede che “la collocazione di cartelli e di altri mezzi pubblicitari lungo le strade o in vista di esse è soggetta in ogni caso ad autorizzazione da parte dell’ente proprietario della strada”: il corrispettivo di tale autorizzazione trova invece il suo fondamento normativo nell’art. 27 del d.lgs. n. 285 del 1992, il quale demanda ai “provvedimenti di concessione ed autorizzazione di cui al presente titolo” l’indicazione, oltre che della durata e delle condizioni e delle prescrizioni di carattere tecnico o amministrativo alle quali esse sono assoggettate, anche della “somma dovuta per l’occupazione o per l’uso concesso” (comma quinto), disponendo che “nel determinare la misura della somma si ha riguardo alle soggezioni che derivano alla strada o autostrada, quando la concessione costituisce l’oggetto principale dell’impresa, al valore economico risultante dal provvedimento di autorizzazione o concessione e al vantaggio che l’utente ne ricava” (comma ottavo). Tale corrispettivo, comunemente denominato “canone non ricognitorio” (per differenziarlo da quello c.d. “ricognitorio” dovuto a titolo di riconoscimento del diritto di proprietà dell’ente concedente, indipendentemente da qualsiasi relazione con il beneficio economico e l’utilità particolare ritraibili dall’uso del bene), costituisce la contropartita economica dovuta all’Amministrazione per l’uso particolare del suolo pubblico, che ne comporta la sottrazione totale o parziale all’ordinaria fruizione generale, e si distingue dall’imposta sulla pubblicità, disciplinata dal Capo I del d.lgs. n. 507 del 1993, la quale costituisce un’entrata tributaria il cui presupposto è rappresentato dalla manifestazione di capacità contributiva consistente nella disponibilità di un mezzo destinato al potenziale uso pubblicitario (impianto di affissione o altro) (cfr. Cass., Sez. V, 15/06/2021, n. 16792; 23/05/2018, n. 12783; 1/04/2004, n. 6446), e si determina “in base alla superficie della minima figura piana geometrica in cui è circoscritto il mezzo pubblicitario” (art. 7, comma primo).
In ordine alla compatibilità tra le due entrate, la sentenza impugnata ha correttamente richiamato l’art. 9, comma settimo, del d.lgs. n. 507 del 1993, il quale, nel disciplinare l’ipotesi in cui la pubblicità sia effettuata su impianti installati su beni appartenenti o dati in godimento al comune, stabilisce che l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità non esclude non solo quella della tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (c.d. TOSAP), ma neppure “il pagamento di canoni di locazione o di concessione commisurati, questi ultimi, all’effettiva occupazione del suolo pubblico del mezzo pubblicitario”: nessun rilievo può assumere, al riguardo, la circostanza che, nel richiamare la predetta disposizione, la Corte territoriale abbia citato precedenti di legittimità riguardanti la TOSAP (cfr. Cass., Sez. V, 27/07/2012, n. 13476; v. anche Cass., Sez. V, 11/05/2017, n. 11673; 24/01/2022, n. 1951), avendo questi ultimi posto in risalto, al fine di escludere la configurabilità di una doppia imposizione, la diversità del presupposto del secondo tributo, costituito, ai sensi dell’art. 38 del d.lgs. n. 507 del 1993, dal godimento esclusivo di spazi ed aree altrimenti compresi nel sistema della viabilità pubblica, con conseguente sottrazione all’uso generalizzato; tale considerazione appare infatti riferibile, mutatis mutandis, anche ai predetti canoni, la cui natura non tributaria costituisce anzi un ulteriore fattore di differenziazione dall’imposta sulla pubblicità, che si aggiunge all’individuazione del presupposto nella concessione dell’uso particolare del suolo pubblico, in funzione dell’installazione del mezzo pubblicitario. La diversità di natura e presupposto costituisce poi la ragione che ha indotto la giurisprudenza di legittimità a riconoscere la compatibilità del canone non ricognitorio anche con la TOSAP, con la conseguente affermazione che il pagamento del primo non esclude l’applicazione della seconda, a meno che il Comune non abbia esercitato il potere facoltativo di ridurla o annullarla, ai sensi dell’art. 17, comma sessantatreesimo, della legge 15 maggio 1997, n. 127 (cfr. Cass., Sez. V, 5/07/2017, n. 16538; Cass., Sez. I, 15/06/2017, n. 14893; Cass., Sez. V, 27/10/2006, n. 23244; v. anche Cass., Sez. V, 14/07/2023, n. 20218; 5/07/2023, n. 19017; Cass., Sez. II, 3/05/2018, n. 10499, in tema di canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche – c.d. COSAP -, istituito dall’art. 63 del d.lgs. 15 novembre 1997, n. 446, nel testo novellato dall’art. 31 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, e per il quale è parimenti previsto che “dalla misura complessiva del canone ovvero della tassa prevista al comma primo va detratto l’importo di altri canoni previsti da disposizioni di legge, riscossi dal comune e dalla provincia per la medesima occupazione, fatti salvi quelli connessi a prestazioni di servizi”).
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Quanto poi alla legittimità dell’introduzione del canone non ricognitorio con regolamento comunale, in luogo della previsione dello stesso da parte dei singoli provvedimenti autorizzatori, è appena il caso di richiamare il principio, enunciato dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui l’art. 27 del d.lgs. n. 285 del 1992 impone d’indicare, nei provvedimenti di concessione o di autorizzazione, la somma dovuta all’ente proprietario delle strade (da versare annualmente o in unica soluzione), ma certamente non vieta al medesimo ente di stabilire con atto generale, anche a carattere normativo, i criteri per il computo di detta somma, la cui fissazione è anzi prevista espressamente dall’art. 52, comma primo, del d.lgs. n. 446 del 1997, che conferisce espressamente alle Province e ai Comuni la potestà di disciplinare con regolamento le proprie entrate, anche tributarie (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 2/11/2017, n. 5071; Cons. Stato, Sez. II, 18/01/2017, n. 2120). Nella specie, d’altronde, come si evince dalla sentenza impugnata, il regolamento comunale che ha introdotto il canone non ricognitorio è stato approvato con delibera del 16 aprile 2004, e quindi in epoca ben anteriore al rilascio del provvedimento di autorizzazione all’installazione degl’impianti pubblicitari, adottato nell’anno 2008, il quale richiamava espressamente, oltre alle “disposizioni contenute nel regolamento comunale per l’applicazione delle imposte sulla pubblicità e sulle pubbliche affissioni”, le altre “norme regolamentari comunali vigenti” e le “norme di cui al d.lgs. n. 507/93 e successive modificazioni e integrazioni”, nonché le “altre disposizioni che disciplinano la materia”, sicché, come correttamente rilevato dalla Corte territoriale, nessuna modificazione risultava necessaria ai fini dell’applicazione del canone al singolo rapporto concessorio.
3. Con il terzo motivo, la ricorrente lamenta la violazione e la falsa applicazione dell’art. 145, comma cinquantacinquesimo, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, dell’art. 62, comma secondo, lett. d), del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, della circolare del Ministero delle finanze n. 6/FL del 3 marzo 2004 e della delibera del Consiglio comunale n. 26 del 2004, sostenendo che, nell’escludere la sussistenza dell’errore di calcolo, la Corte territoriale non ha considerato che essa ricorrente non aveva contestato i criteri previsti dalla delibera del Consiglio comunale, ma le modalità di liquidazione del canone concessorio. Afferma infatti che, mentre la delibera commisurava il canone alla superficie effettivamente occupata dal manufatto pubblicitario, l’avviso di accertamento teneva conto della superficie espositiva del cartello.
3.1. Il motivo è inammissibile per difetto di specificità, essendo volto a censurare l’interpretazione dei motivi di gravame risultante dalla sentenza impugnata, ma non essendo accompagnato dalla trascrizione dei passi pertinenti dell’atto di appello, necessaria per consentire di valutarne l’effettivo contenuto, o quanto meno dall’indicazione della parte dell’atto in cui i motivi in contestazione sono rintracciabili e dalla menzione dell’avvenuta produzione dell’atto unitamente al ricorso.
Il ricorso per cassazione deve infatti contenere tutti gli elementi necessari per poter individuare le ragioni poste a fondamento dell’impugnazione e per permettere la valutazione della loro fondatezza, senza che sia necessario accedere a fonti esterne, e quindi ad elementi o atti attinenti al giudizio di merito, sicché il ricorrente ha l’onere di indicare specificamente, a pena di inammissibilità, gli atti processuali ed i documenti su cui il ricorso si fonda, riproducendone il contenuto direttamente, mediante la trascrizione dei passaggi essenziali, oppure indirettamente, attraverso l’indicazione della parte rilevante dell’atto o del documento e del luogo in cui lo stesso è reperibile, all’interno del fascicolo di parte (cfr. Cass., Sez. I, 19/04/2022, n. 12481; 1/03/ 2022, n. 6769; Cass., Sez. VI, 27/07/2017, n. 18679).
4. Il ricorso va pertanto rigettato, con la conseguente condanna della ricorrente al pagamento delle spese processuali, che si liquidano come dal dispositivo.
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P.Q.M.
rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 3.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00, ed agli accessori di legge.
Ai sensi dell’art. 13, comma 1 – quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso dal comma 1 – bis dello stesso art. 13, se dovuto.
Così deciso in Roma il 5/10/2023.
Depositato in Cancelleria il 4 gennaio 2024.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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