Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 15 giugno 2020, n. 3824.
La massima estrapolata:
Il decreto di esproprio ha natura autoritativa (ed è idoneo a divenire inoppugnabile) anche quando è emanato dopo la scadenza del termine finale di efficacia dell’atto dichiarativo della pubblica utilità.
Sentenza 15 giugno 2020, n. 3824
Data udienza 11 giugno 2020
Tag – parola chiave: Espropriazione per pubblica utilità – Occupazione d’urgenza – Decreto di esproprio – Superato termine della dichiarazione di pubblica utilità – Decreto di esproprio divenuto inoppugnabile – Acquisizione valida
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sull’appello n. 2821 del 2018, proposto dal signor Si. Ma., rappresentato e difeso come indicato in atti;
contro
La s.p.a. Anas, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, alla via (…);
la s.p.a. To. Ho., in proprio e quale capogruppo mandataria costituenda Ati, la s.p.a. Sc. C. in proprio e quale mandante costituenda Ati, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
la s.p.a. To. Ho., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fr. Te., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fo. Fr. Mi. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sede di Catanzaro Sezione Prima, n. 2095/2017, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della s.p.a. Anas e della s.p.a. To. Ho.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del giorno 11 giugno 2020 il pres. Luigi Maruotti e rilevato che l’avvocato Ma. An. Pu. ha chiesto il passaggio in decisione, con tutti gli effetti di legge;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La s.p.a. Anas ha emanato alcuni provvedimenti, aventi per oggetto alcune aree di proprietà dell’appellante, site nel territorio del Comune di (omissis).
In particolare, l’Anas:
– in data 24 dicembre 1999, ha approvato il progetto definitivo dei lavori di ammodernamento e di adeguamento di un tratto dell’Autostrada A3 Salerno-Reggio Calabria, fissando in 1.800 giorni il termine di completamento delle procedure espropriative;
– a seguito dell’occupazione d’urgenza (disposta dal Prefetto della provincia di Vibo Valentia di data 31 maggio 2000, seguita dalla immissione in possesso da parte della s.p.a. To. Co. Ge.), ha emanato il decreto di esproprio, pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione Calabria n. 9 del 16 maggio 2007.
2. A questo punto, l’interessato:
– ha impugnato il decreto di esproprio con un primo ricorso n. 949 del 2007 proposto al TAR per la Calabria (Sede di Catanzaro), il quale ha dapprima dichiarato perento il ricorso (con il decreto n. 855 del 2017) ed ha poi respinto l’opposizione formulata avverso tale decreto (con l’ordinanza n. 2049 del 2017);
– ha proposto un giudizio innanzi al Tribunale di Vibo Valentia, chiedendo che fosse accertata l’illegittimità dell’occupazione e che fossero condannati i convenuti al risarcimento del danno e al pagamento dell’indennità di occupazione legittima, con domande sulle quali il Tribunale civile, con la sentenza n. 135 del 2015, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, quanto alla richiesta del risarcimento del danno derivante dalla occupazione ‘acquisitivà .
3. Col ricorso di primo grado n. 709 del 2015 (proposto al TAR per la Calabria, Sede di Catanzaro), l’interessato ha riproposto la domanda risarcitoria, sulla quale il tribunale civile ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione.
4. Il TAR, con la sentenza n. 2095 del 2017 impugnata in questa sede, ha respinto il ricorso ed ha compensato le spese del giudizio.
Il TAR ha rilevato che:
a) la proprietà delle aree è stata acquisita dall’Anas a seguito dell’emanazione nel 2007 del decreto di esproprio, poiché va rilevata la sua natura autoritativa, pur se è stato superato il termine previsto dall’atto che ha dichiarato la pubblica utilità dell’opera;
b) l’emanazione del decreto di esproprio non può far ravvisare un danno risarcibile, spettando all’interessato l’indennità d’esproprio.
5. Con l’appello indicato in epigrafe, l’interessato ha chiesto che, in riforma della sentenza del TAR, il ricorso di primo grado sia accolto.
6. L’appello si compone di sei motivi.
7. Col primo motivo, è dedotto che:
– la sentenza impugnata avrebbe violato il principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato;
– la sentenza del Tribunale civile di Vibo Valentia n. 135 del 2015 ha accertato – con efficacia di giudicato – che l’occupazione non è stata supportata dalla dichiarazione di pubblica utilità da quando è cessata l’efficacia di questa e pertanto avrebbe ‘disapplicatò il decreto d’esproprio.
Col secondo motivo, è dedotto che il decreto di esproprio è stato emesso dopo la scadenza del termine di efficacia dell’atto che ha dichiarato la pubblica utilità dell’opera e che, pertanto, esso sarebbe inefficace.
Col terzo motivo, è lamentata la violazione dell’art. 30 del codice del processo amministrativo e dell’art. 1227 del codice civile. Ad avviso dell’appellante, poiché non si può affermare la regola della ‘pregiudizialità ‘, anche nel caso di mancata impugnazione del decreto di esproprio si può chiedere il risarcimento del danno, dovendosi anche considerare che il danno, nella specie, è stato cagionato dalla occupazione senza titolo, prima ancora che col decreto d’esproprio.
Col quarto motivo, è ribadito che il decreto d’esproprio emesso nel 2007 sarebbe inefficace e si deduce che con il ricorso di primo grado vi sarebbe stata la cd rinuncia abdicativa, con il conseguente obbligo dell’Anas di corrispondere il controvalore del bene così acquisito.
Col quinto motivo, è chiesto che – quanto alla quantificazione del danno risarcibile – si tenga conto in questa sede delle risultanze della consulenza tecnica d’ufficio, disposta nel corso del giudizio che si è concluso con la sentenza del Tribunale di Vibo Valentia n. 135 del 2015.
Con il sesto motivo, è chiesta la condanna dell’Anas al pagamento delle spese dei due gradi del giudizio.
8. La s.p.a. Anas e la s.p.a. To. si sono costituite in giudizio, con memorie di data 14 maggio 2018 e 24 aprile 2018, ed hanno chiesto che l’appello sia respinto.
In data 5 febbraio 2020, l’appellante ha depositato un proprio atto difensivo.
9. Ritiene il Collegio che le censure dell’appellante sopra riassunte vadano decise congiuntamente, poiché sostanzialmente riguardano la questione se egli vada considerato ancora proprietario e se, di conseguenza, siano fondate le sue domande volte ad ottenere la tutela spettante per il caso di occupazione senza titolo.
10. Le deduzioni dell’appellante risultano infondate e vanno respinte.
10.1. Come ha correttamente rilevato la sentenza impugnata, la questione centrale – decisiva per la soluzione della controversia – è data dalla constatazione che il decreto di esproprio delle aree in questione (pubblicato sul Bollettino ufficiale della Regione Calabria n. 9 del 16 maggio 2007) è da tempo divenuto inoppugnabile.
Infatti, esso è stato a suo tempo impugnato innanzi al TAR per la Calabria (Sede di Catanzaro), con un ricorso che è stato dichiarato perento (con un decreto a sua volta impugnato, con una opposizione che il TAR ha respinto con una ordinanza collegiale, che non è stata appellata al Consiglio di Stato).
Contrariamente a quanto ha dedotto l’appellante, il decreto di esproprio ha natura autoritativa (ed è idoneo a divenire inoppugnabile) anche quando è emanato dopo la scadenza del termine finale di efficacia dell’atto dichiarativo della pubblica utilità .
Tale principio è stato enunciato ab antiquo più volte da questo Consiglio di Stato, quando ancora non sussisteva la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativa nella materia espropriativa, poiché – quando è violata la disposizione che fissa la durata massima di un procedimento – è ravvisabile una violazione di legge, che costituisce uno dei tre tradizionali vizi dell’atto amministrativo, che mantiene di per sé la propria natura autoritativa (cfr. per tutte, Ad. Plen., 4 dicembre 1964, n. 24; Ad. Plen., 25 febbraio 1975, n. 2; Sez. IV, 30 novembre 1992, n. 990; Ad. Plen., 26 marzo 2004, n. 3).
Tale principio va ribadito anche con riferimento agli atti emessi nel vigore del testo unico sugli espropri, che ha scandito le fasi del procedimento espropriativo, senza incidere sulla regola generale per la quale il superamento di un termine – sia pure perentorio – previsto dalla legge costituisce una violazione di legge, deducibile innanzi al giudice amministrativo entro il relativo termine decadenziale di impugnazione.
10.2. Contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, il principio sopra esposto rileva anche nel presente giudizio, poiché la sentenza del Tribunale di Vibo Valentia n. 135 del 2015 – quanto alla domanda risarcitoria – nel dispositivo si è limitata a dichiarare il proprio difetto di giurisdizione, sia pure sulla base di propri passaggi motivazionali riguardanti le modalità di esercizio del potere pubblico.
Tali passaggi motivazionali comunque non hanno precluso al TAR l’esame della rilevanza giuridica del decreto di esproprio.
10.3. Neppure si può ritenere che vi sia stata la violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato.
Allorquando un ricorrente proponga un ricorso dichiarando di essere proprietario di un bene occupato senza titolo e sul quale è stata realizzata un’opera pubblica, ben può il TAR constatare – sulla base degli atti di causa – che il medesimo ricorrente in realtà non può essere qualificato come proprietario: l’esame della domanda risarcitoria presuppone che sia accertata la qualità di proprietario del richiedente, sicché la domanda va respinta se la proprietà risulti di altri o dello stesso soggetto nei confronti del quale è proposta la domanda risarcitoria.
10.4. Sono infondate anche le deduzioni secondo cui la proponibilità della domanda risarcitoria si baserebbe sull’art. 30 del codice del processo amministrativo e sull’art. 1227 del codice civile, anche per come sono stati interpretati dall’Adunanza Plenaria, con la sentenza n. 3 del 2011.
In primo luogo, nel caso di specie, il ricorso contro il decreto di esproprio è stato deciso con un decreto con cui il TAR ha dichiarato la sua perenzione e con la successiva ordinanza che ha respinto la successiva opposizione.
In secondo luogo, si deve rilevare che – a seguito della constatazione della inoppugnabilità del decreto di esproprio emesso nel 2007 – il diritto dell’appellante ad avere il ristoro per la perdita del bene non può dar luogo ad una domanda risarcitoria (rispetto alla quale si porrebbe la questione di principio sul se la decadenza del termine di impugnazione possa dar luogo ugualmente alla domanda risarcitoria), bensì alla opposizione alla stima, sottoposta a specifiche regole, quanto al termine di proposizione e alla giurisdizione da adire nel caso di controversia.
Va pertanto confermata la corrispondente statuizione di cui al punto 10.2. della impugnata sentenza.
Peraltro, quand’anche fosse risultata proponibile la domanda risarcitoria per l’irrilevanza della ‘regola della pregiudizialità ‘, si sarebbero dovute formalmente proporre censure avverso il decreto di esproprio.
L’appellante si è limitato a dedurre più volte che il decreto di esproprio sarebbe stato emesso in violazione del termine originariamente fissato con l’atto dichiarativo della pubblica utilità n. 384 del 24 dicembre 1999, ma non è stata contestata la legittimità dell’atto di data 22 maggio 2002, che ha approvato una variante dei lavori, così rinnovando il procedimento, avente per oggetto i beni unitariamente presi in considerazione.
10.5. Rilevando gli effetti del decreto di esproprio risalente al 2007, risultano di conseguenza infondate le deduzioni secondo cui col ricorso di primo grado si sarebbe configurata una rinuncia abdicativa (figura comunque considerata di per sé come giuridicamente inconfigurabile dalla Adunanza Plenaria, con le sentenze nn. 2 e 4 del 2020), nonché quelle secondo cui in questa sede il danno dovrebbe essere quantificato tenendo della c.t.u. disposta dal giudice civile.
11. Per le ragioni che precedono, l’appello va respinto.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del secondo grado del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta respinge l’appello n. 2821 del 2018 e compensa tra le parti le spese del secondo grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dal Consiglio di Stato, con sede in Roma, Palazzo Spada, nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2020, ai sensi dell’art. 84 del decreto legge n. 18 del 2020, convertito nella legge n. 27 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente, Estensore
Luca Lamberti – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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