Consiglio di Stato, Sezione sesta, Sentenza 26 maggio 2020, n. 3352.
La massima estrapolata:
Il decorso del tempo non può incidere sull’ineludibile doverosità degli atti volti a perseguire l’illecito attraverso l’adozione della relativa sanzione, pertanto deve conseguentemente essere escluso che l’ordinanza di demolizione di un immobile abusivo debba essere motivata sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata.
Sentenza 26 maggio 2020, n. 3352
Data udienza 21 maggio 2020
Tag – parola chiave: Abusi edilizi – Fabbricato rurale – Opere edilizie di ampliamento e completamento – Diniego di sanatoria – Ordine di demolizione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8359 del 2013, proposto da
SE. ZO., rappresentato e difeso dagli avvocati Pi. Co., Ar. Mo., Pa. Bi., con domicilio eletto presso lo studio Ar. Mo. in Roma, via (…);
contro
COMUNE DI (omissis), non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana n. 401 del 2013;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 maggio 2020 il Cons. Dario Simeoli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Ritenuto che il giudizio può essere definito con sentenza emessa ai sensi dell’art. 74 c.p.a.;
Rilevato in fatto che:
– la signora Si. Be. realizzava, senza il prescritto titolo autorizzatorio, opere edilizie di ampliamento e completamento di un fabbricato rurale insistente su un terreno sito nel COMUNE DI (omissis);
– in data 29 marzo 1986, l’interessata presentava, in relazione alle predette opere, un’istanza di concessione in sanatoria ai sensi della legge n. 47 del 1985;
– avverso il diniego di sanatoria del 16 dicembre 1993 l’istante proponeva ricorso (n. 850 del 1994) dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana che, con sentenza n. 3589 del 6 novembre 2007, lo respingeva integralmente;
– successivamente, la signora Si. Be. impugnava anche il conseguente ordine di demolizione (prot. n. 260 notificato il 27 maggio 1996) delle opere oggetto del predetto diniego di sanatoria;
– a fondamento della domanda di annullamento, la ricorrente sollevava motivi di illegittimità derivata dai pretesi vizi del diniego di sanatoria, consistenti: nella mancata comunicazione del parere negativo reso dalla Commissione beni ambientali e quindi nel difetto di motivazione; nell’inesistenza di un effettiva incompatibilità ambientale, non essendo stata mai contestata l’incompatibilità delle opere in questione emersa solo in occasione dell’esame della domanda di sanatoria senza che se ne fossero mai comunicate le ragioni; nell’omessa indicazione delle modifiche o dei rimedi per rendere le opere compatibili con i valori ambientali della zona già urbanizzata;
– in via autonoma, la ricorrente deduceva altresì la mancata valutazione della pendenza di un ricorso avverso il diniego di sanatoria che non era ancora definitivo e delle ragioni di interesse pubblico che avrebbero imposto la demolizione delle opere prima della pronuncia definitiva sulla sanatoria;
– il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, con sentenza 401 del 2013, respingeva anche il ricorso avverso l’ordine di demolizione;
– avverso la predetta sentenza il signor SE. ZO., in qualità di eredi dell’originaria appellante, ha proposto appello sulla base dei seguenti motivi di gravame:
i) il Tribunale, nell’affermare la sostanziale cessazione di interesse al ricorso con riferimento a tutte le censure proposte come motivi di illegittimità derivata in relazione al separato giudizio avverso il diniego di sanatoria, non avrebbe tenuto conto che avverso la sentenza di rigetto n. 3589 del 2007 pendeva appello; l’ordine di demolizione, pur essendo un atto a contenuto vincolato, non avrebbe potuto comunque esimere la pubblica amministrazione dall’esecuzione di un’adeguata istruttoria e valutazione sulla natura delle opere e sulla sussistenza dei presupposti per l’applicabilità, anche sotto il profilo giuridico, della sanzione in questione;
ii) erroneamente il Tribunale avrebbe ritenuto un “motivo nuovo”, come tale inammissibile, la dedotta omessa valutazione dei presupposti per l’applicazione della sanzione pecuniaria rispetto a quella demolitoria; erroneo sarebbe anche far discendere l’esclusione del principio di irretroattività dalla natura permanente dell’illecito edilizio;
iii) il giudicante ha confuso e sovrapposto due procedimenti, quello concernente l’istanza di condono, iniziato ad impulso di parte, e quello differente diretto ad applicare la sanzione dell’obbligo di rimessione in pristino: l’ordinanza di demolizione non deriva da un’istanza di parte cosicché l’avviso di avvio del procedimento sarebbe stato dovuto;
iv) tenuto conto del lunghissimo tempo trascorso dall’ultimazione dell’opera, la pubblica amministrazione avrebbe dovuto motivare sull’esistenza e persistenza di un interesse pubblico alla rimozione dell’opera;
– all’esito dell’udienza pubblica del 16 gennaio 2020, la Sezione, con ordinanza n. 495 del 2020 ? rilevato che il giudizio di appello avente ad oggetto il diniego di sanatoria era ancora pendente e sarebbe stato discusso il 21 gennaio 2020, e che, in ragione del nesso di pregiudizialità dipendenza tra le due cause, fosse necessario attendere la definizione della controversia vertente sull’atto presupposto ? ha rinviato la discussione all’udienza pubblica del 21 maggio 2020;
Ritenuto in diritto che:
– la sentenza di primo grado deve essere confermata;
– i motivi di illegittimità derivata dai pretesi vizi dal presupposto diniego di condono vanno rigettati, atteso che sulla legittimità del diniego di condono si è oramai formato il giudicato;
– con sentenza n. 817 del 2020, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello avverso la sentenza n. 3589 del 2007 del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, rilevando che: i) per i procedimenti ad istanza di parte non è necessaria la comunicazione di avvio del procedimento; ii) l’Amministrazione non è tenuta ad indicare prescrizioni volte a rendere compatibili le opere edilizie con le bellezze paesaggistiche tutelate; iii) non sussiste nell’ordinamento alcun principio di massimizzazione dell’utilizzo dell’istituto del condono; iv) è legittima la motivazione per relationem svolta dal Comune, che ha recepito il parere della Commissione dei beni ambientali; v) quanto alla insufficienza motivazionale del parere della Commissione, siffatto parere non era mai stato depositato in giudizio, né in primo né in secondo grado, né era stato rappresentato alcun tentativo di reperimento dello stesso tramite un accesso agli atti;
– in ragione della conclamata abusività dei manufatti, l’ordine di demolizione è atto dovuto e vincolato e non necessita di motivazione aggiuntiva rispetto all’indicazione dei presupposti di fatto e all’individuazione e qualificazione degli abusi edilizi;
– ai fini della sua adozione neppure è richiesta una specifica motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse che impongono la rimozione dell’abuso;
– va pure rimarcato che, qualora l’ordinanza che ingiunge la demolizione di un opera abusiva sia stata emessa successivamente all’adozione di un diniego di concessione edilizia in sanatoria, non è necessario il previo avviso di avvio del procedimento amministrativo, trattandosi di un atto vincolato, conseguente ad un procedimento sanzionatorio sostanzialmente unitario (Consiglio di Stato sez. IV, 31 agosto 2018, n. 5123); peraltro, essendo la repressione dell’abuso un atto dovuto, il provvedimento adottato dall’Amministrazione non avrebbe potuto in ogni caso essere diverso;
– anche le ulteriori censure dichiarate inammissibili in primo grado, con cui si lamenta l’omessa applicazione della sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione e si sostiene l’illegittimità della misura demolitoria in rapporto ai fatti anteriori all’entrata in vigore della legge n. 47 del 1985, vanno respinte (in disparte ogni considerazione sulla loro tardività, essendo state solo abbozzate nell’atto introduttivo del giudizio di primo grado, per poi essere compiutamente sviluppate soltanto nella memoria depositata in data 5 giugno 2012) per i seguenti motivi;
– per le misure ripristinatorie, tra le quali va senz’altro annoverato l’ordine di demolizione, in quanto finalizzato a ristabilire l’assetto urbanistico violato e compromesso dall’abuso, bisogna fare riferimento alla normativa edilizia vigente all’epoca dell’adozione del provvedimento repressivo, attesi gli effetti permanenti dell’abuso che quest’ultimo mira a far cessare;
– in ogni caso, le deduzioni secondo cui il manufatto sarebbe stato realizzato nel 1967, prima della fondamentale legge n. 47 del 1985 e ancora prima della legge n. 10 del 1977, sono rimaste prive di dimostrazione: sul punto, costituisce principio consolidato che l’onere di provare la data di realizzazione dell’immobile abusivo spetti a colui che ha commesso l’abuso e che solo la deduzione, da parte di quest’ultimo, di concreti elementi ? i quali non possono limitarsi a sole allegazioni documentali a sostegno delle proprie affermazioni ? trasferisce il suddetto onere di prova contraria in capo all’amministrazione;
– quanto all’omessa applicazione della sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione, è dirimente considerare, ai fini del rigetto, che solo in caso di interventi eseguiti in parziale difformità, la sanzione pecuniaria può costituire una deroga alla regola generale della demolizione negli illeciti edilizi (art. 12, comma 2, della legge n. 47 del 1985; art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001), e peraltro la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria deve essere valutata dall’Amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all’ordine di demolizione;
– da ultimo, va rimarcato che non può aver rilievo, ai fini della validità dell’ordine di demolizione, il tempo trascorso tra la realizzazione dell’opera abusiva e la conclusione dell’iter sanzionatorio;
– la mera inerzia da parte dell’amministrazione nell’esercizio di un potere-dovere finalizzato alla tutela di rilevanti finalità di interesse pubblico non è idonea a far divenire legittimo ciò che (l’edificazione sine titulo) è sin dall’origine illegittimo;
– allo stesso modo, tale inerzia non può certamente radicare un affidamento di carattere ‘legittimò in capo al proprietario dell’abuso, giammai destinatario di un atto amministrativo favorevole idoneo a ingenerare un’aspettativa giuridicamente qualificata;
– non si può applicare a un fatto illecito (l’abuso edilizio) il complesso di acquisizioni che, in tema di valutazione dell’interesse pubblico, è stato enucleato per la diversa ipotesi dell’autotutela decisoria;
– non è in alcun modo concepibile l’idea stessa di connettere al decorso del tempo e all’inerzia dell’amministrazione la sostanziale perdita del potere di contrastare l’abusivismo edilizio, ovvero di legittimare in qualche misura l’edificazione avvenuta senza titolo, non emergendo oltretutto alcuna possibile giustificazione normativa a una siffatta – e inammissibile – forma di sanatoria automatica;
– se pertanto il decorso del tempo non può incidere sull’ineludibile doverosità degli atti volti a perseguire l’illecito attraverso l’adozione della relativa sanzione, deve conseguentemente essere escluso che l’ordinanza di demolizione di un immobile abusivo debba essere motivata sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata. In tal caso, è del tutto congruo che l’ordine di demolizione sia adeguatamente motivato mercé il richiamo al comprovato carattere abusivo dell’intervento, senza che si impongano sul punto ulteriori oneri motivazionali, applicabili nel diverso ambito dell’autotutela decisoria;
– il decorso del tempo, lungi dal radicare in qualche misura la posizione giuridica dell’interessato, rafforza piuttosto il carattere abusivo dell’intervento;
– anche nel caso in cui l’attuale proprietario dell’immobile non sia responsabile dell’abuso e non risulti che la cessione sia stata effettuata con intenti elusivi, le conclusioni sono le stesse (così la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 9 del 2017);
– l’appello va dunque integralmente respinto;
– nulla per le spese di lite del secondo grado di giudizio, in quanto l’Amministrazione appellata non si è costituita in giudizio;
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello n. 8359 del 2013, come in epigrafe proposto, lo respinge. Nulla per le spese di lite del secondo grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Sergio De Felice – Presidente
Diego Sabatino – Consigliere
Bernhard Lageder – Consigliere
Alessandro Maggio – Consigliere
Dario Simeoli – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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