Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 18 giugno 2019, n. 4129.
La massima estrapolata:
Grava tanto sui concessionari quanto sugli esercenti l’obbligo di impedire qualsiasi utilizzo degli apparecchi di gioco, nelle ipotesi di funzionamento non conforme alle normative vigenti, cosicché la mancata attivazione della procedura di blocco e di collocazione degli apparecchi in luogo non aperto al pubblico danno luogo a violazione dell’art. 110 TULPS e giustificano la legittimità dell’ordinanza ingiunzione.
Sentenza 18 giugno 2019, n. 4129
Data udienza 28 marzo 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 4939 del 2018, proposto dal signor
Gi. Me., rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Ru., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ufficio Regionale Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sede staccata di Brescia, sezione seconda, n. 280 del 12 marzo 2018, resa tra le parti, concernente la revoca della gestione di rivendita di tabacchi e di ricevitoria del lotto.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ufficio Regionale Lombardia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 marzo 2019 il consigliere Nicola D’Angelo e uditi, per l’appellante, l’avvocato Gi. Ru.e, per l’Agenzia appellata, l’avvocato dello Stato An. Ve.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Nel corso di un accertamento, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha riscontrato la presenza, all’interno dell’esercizio commerciale “Ba. Cr.” in Sondrio, di tre apparecchi di intrattenimento privi di collegamento alla rete telematica. È stata quindi notificata al signor Gi. Me., titolare della rivendita tabacchi e della ricevitoria lotto situate all’interno dello stesso esercizio, un’ordinanza ingiunzione con cui è stata irrogata una sanzione di 12.000 euro e disposto il sequestro amministrativo dei predetti apparecchi (l’ingiunzione è stata comminata anche nei confronti della società GE. di Me. Gi. & C s.a.s quale intestataria del bar ed obbligata in solido).
1.1. Il Tribunale di Bergamo con sentenza n. 3142/2016 ha respinto l’opposizione all’ordinanza ingiunzione proposta dallo stesso signor Me..
1.2. Il 4 dicembre 2017 l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha poi disposto la revoca della gestione della rivendita di generi di monopolio e della ricevitoria, ravvisando la sussistenza delle condizioni di cui all’art. 16 del capitolato d’oneri, facente parte integrante del contratto sottoscritto con la stessa Agenzia
1.3. Il signor Me. ha proposto ricorso contro il provvedimento di revoca al Tar per la Lombardia, sede staccata di Brescia.
1.4. Il Tar, con la sentenza indicata in epigrafe, lo ha respinto, ritendo che quanto rilevato dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli costituisse una violazione per la quale, ai sensi del capitolato d’oneri, potesse essere disposta la revoca.
2. Il signor Me. ha quindi impugnato la predetta sentenza sulla base dei seguenti motivi di appello.
2.1. L’appellante contesta la sua qualificazione di trasgressore, affermando che la sanzione avrebbe dovuto essergli notificata solo in qualità di legale rappresentante della società che gestisce il bar, con l’annessa attività di esercizio di apparecchi di gioco, avendo l’accertamento riguardato unicamente il Ba. Cr., gestito dalla società GE…
2.2. Deduce poi l’erroneità dei presupposti sui quali l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha fondato il provvedimento di revoca della gestione della rivendita e della ricevitoria. La natura giuridica della società GE.., di cui è socio accomandatario e legale rappresentante, sarebbe tale che non possono ricadere sulla persona fisica del legale rappresentante le conseguenze giuridicamente rilevanti di fatti ascrivibili unicamente alla società .
2.3. L’appellante prospetta anche la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, di cui all’art. 112 c.p.c., in quanto il Tar non avrebbe effettuato alcuna delibazione sull’eccezione relativa alla mancata specificazione da parte dell’Agenzia della documentazione attestante la gestione sia dell’attività di rivendita, sia della restante parte di attività .
2.4. Secondo il ricorrente, nel caso di specie sarebbe comunque inapplicabile l’art. 16 del capitolato d’oneri, in quanto:
a) l’art. 16 conterrebbe un’ipotesi di revoca della concessione (violazione di norma penale o amministrativa in materia di gioco lecito) non prevista dall’art. 34 della legge n. 1293/57. Tali previsioni ritenute idonee a minare il necessario rapporto fiduciario tra concessionario e pubblica amministrazione, sarebbero state introdotte dell’art. 16 in contrasto con una fonte di rango primario;
b) i divieti elencati nell’art. 16 riguarderebbero unicamente i comportamenti posti in essere in qualità di rivenditore di generi di monopolio, mentre nella fattispecie in oggetto la violazione delle norme sul gioco lecito sarebbe da imputare alla società che gestisce il bar e non all’appellante, titolare della rivendita.
2.5. L’appellante lamenta, infine, il difetto di motivazione del provvedimento di revoca, che non avrebbe indicato in modo puntuale le ragioni che avevano condotto a ritenere le violazioni di gravità e natura tale da incidere sul rapporto fiduciario.
3. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli si è costituita in giudizio il 10 luglio 2018, chiedendo il rigetto dell’appello, ed ha depositato una memoria il 21 febbraio 2019.
4. Anche l’appellante ha depositato un’ulteriore memoria il 21 febbraio 2019.
5. Nella camera di consiglio del 12 luglio 2018 l’esame dell’istanza di sospensione degli effetti della sentenza impugnata è stato rinviato al merito.
6. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 28 marzo 2019.
7. L’appello non è fondato.
8. In linea generale, i provvedimenti sanzionatori, ossia gli atti che irrogano sanzioni in conseguenza di illeciti amministrativi, rinvengono la loro disciplina nella legge 24 novembre 1981 n. 689, normativa che è imperniata sul principio, di derivazione penalistica, della natura personale della responsabilità .
8.1. Ne consegue, come affermato in più occasioni dalla Corte di cassazione, che autore dell’illecito può essere unicamente la persona fisica che ha posto in essere la condotta, commissiva o omissiva, e non la società o l’ente. Pertanto, la responsabilità solidale degli enti per gli illeciti commessi dai propri legali rappresentanti o dipendenti ex art. 6 assume da un lato la funzione di garantire il pagamento della somma dovuta da colui che ha commesso la violazione, dall’altro la funzione di incrementare la vigilanza delle persone chiamate a rispondere del fatto altrui. L’art. 6 della legge contiene, infatti, il criterio d’imputazione di questa responsabilità, laddove richiede che l’illecito sia stato commesso dalla persona fisica, nell’esercizio delle proprie funzioni o incombenze. Tale criterio di imputazione fonda e al contempo delimita la responsabilità dell’ente, giacché richiede unicamente che la persona fisica si trovi rispetto a quest’ultimo nel rapporto indicato, essendo irrilevante che abbia agito in funzione del soddisfacimento dell’interesse dell’ente medesimo (cfr. Cass. Civ., Sez. I, ord. 3 agosto 2018 n. 20517).
8.2. Con specifico riferimento alla applicabilità di sanzioni amministrative ai soci di società di persone, recenti pronunce della Cassazione hanno poi ribadito che, ai sensi dell’art. 3 della legge n. 689/1981, deve considerarsi responsabile di una violazione amministrativa solo la persona fisica a cui è ascrivibile l’azione o l’omissione che concreta la violazione amministrativa. Corollario di tale assunto è che la responsabilità dei soci amministratori di una società di persone non può essere affermata automaticamente, occorrendo l’accertamento di una condotta commissiva o omissiva, posta da essi in essere (cfr. Cass. Civ., Sez. II, ord. 28 novembre 2018 n. 30766). In particolare qualora la violazione sia integrata da un comportamento attivo, la responsabilità ricade sulla persona fisica che materialmente l’ha posta in essere; in caso di comportamento omissivo, invece, la giurisprudenza di legittimità ha ritenuto rilevante il dovere di provvedere che incombe personalmente sui soci a cui sia stato conferito il potere di amministrare la società (cfr. Cass. Sez. Lav., 10 dicembre 1998, n. 12459).
8.3. Ne deriva pertanto che, nel sistema definito dalla legge n. 689/1981, non un’entità astratta, ma solo una persona fisica può essere qualificata soggetto attivo dell’illecito amministrativo, per la precipua ragione che l’applicazione di sanzioni amministrative richiede tanto la capacità di intendere e di volere, quanto l’elemento soggettivo del dolo o della colpa (cfr. Cass. Civ., Sez I, 28 aprile 2006, 9880).
9. Nel caso in esame, è rinvenibile un comportamento omissivo da parte dell’odierno appellante. La Corte di Cassazione ha anche di recente affermato che grava tanto sui concessionari quanto sugli esercenti l’obbligo di impedire qualsiasi utilizzo degli apparecchi di gioco, nelle ipotesi di funzionamento non conforme alle normative vigenti, cosicché la mancata attivazione della procedura di blocco e di collocazione degli apparecchi in luogo non aperto al pubblico danno luogo a violazione dell’art. 110 TULPS e giustificano la legittimità dell’ordinanza ingiunzione (cfr. Cass. Civ., Sez. II, ord. 27 ottobre 2017, n. 25614).
9.1. D’altra parte, l’art. 34 della legge n. 1293/57 configura la revoca della rivendita di generi di monopolio come provvedimento lasciato alla discrezionalità dell’Amministrazione, potendo questa, nei casi caratterizzati da minore gravità, fare ricorso allo strumento della sanzione pecuniaria prevista dal successivo art. 35.
9.2. Le disposizioni del capitolato d’oneri, in particolare dell’art. 16 rubricato “Divieti speciali”, costituiscono poi parte integrante del contratto di rivendita stipulato tra le parti. Ai sensi del predetto articolo: “È possibile in ogni caso procedere alla revoca anche per la prima violazione qualora riguardi una legge che comporti una sanzione penale o amministrativa in materia di giochi pubblici. La revoca immediata è comunque disposta nei casi di rinvio a giudizio per i reati di esercizio abusivo di gioco riservato allo Stato, esercizio di gioco d’azzardo, esercizio abusivo di gioco non d’azzardo e comunque attività che comportino l’utilizzo di apparecchi o congegni non conformi alla vigente normativa”.
9.3. La violazione della normativa in materia di giochi pubblici riceve quindi particolare attenzione all’interno del capitolato d’oneri, potendo condurre alla revoca della gestione della rivendita e della ricevitoria, anche qualora non sia rinvenibile l’abitualità della violazione, prevista dall’art. 34, comma 1, punto 9.
9.4. La disciplina dei giochi pubblici tende, infatti, ad evitare non solo l’elusione degli obblighi tributari, ma anche l’illiceità del gioco, con l’obiettivo di porre un argine al fenomeno della ludopatia e del gioco clandestino.
9.5. In questo contesto, si giustifica pertanto la maggiore severità delle conseguenze derivanti dalla tipologia delle violazioni in esame, potendo la sanzione della revoca essere inflitta anche qualora si tratti di prima violazione e non solo nel caso di abitualità nella violazione.
10. Alla luce delle suddette considerazioni, non sembra pertanto potersi ritenere fondato quanto dedotto dall’appellato sia in ordine al contrasto del capitolato con la normativa primaria (cfr. art. 34 della legge n. 1293/1957), sia alle condizioni per poter applicare la disposta revoca.
10.2. Il provvedimento impugnato risulta poi adeguatamente motivato in relazione alle violazioni riscontrate (utilizzo di apparecchiature non conformi alla normativa che ai sensi dell’art. 16 del capitolato d’oneri, sottoscritto da entrambe le parti, determina la revoca immediata).
11. Per le ragioni sopra esposte l’appello va quindi respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.
12. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese di giudizio in favore dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli nella misura di euro 5000,00(cinquemila/00) oltre agli oneri previsti per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 marzo 2019 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Oberdan Forlenza – Consigliere
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore
Silvia Martino – Consigliere
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