Gli atti di approvazione di un progetto per la realizzazione di un’opera pubblica

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Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 26 ottobre 2020, n. 6514.

Gli atti di approvazione di un progetto per la realizzazione di un’opera pubblica, devono considerarsi impugnabili solo quegli atti che siano effettivamente dotati di lesività nei confronti di ci sia stato inciso dall’attività della p.a., tra cui in via generale deve comprendersi l’approvazione del progetto definitivo dei lavori da realizzare, l’approvazione del progetto esecutivo di regola non può considerarsi ex se immediatamente lesiva, salvo che per un’eventuale alterazione dell’iter procedimentale sia esso stesso ad incidere immediatamente e direttamente sul bene oggetto della procedura espropriativa, recando quindi un vulnus alla posizione del cittadino proprietario.

Sentenza 26 ottobre 2020, n. 6514

Data udienza 17 settembre 2020

Tag – parola chiave: Espropriazione – Procedimento – Atti impugnabili – Atti di approvazione di un progetto per la realizzazione di un’opera pubblica – Limiti di impugnazione

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1185 del 2016, proposto dal signor Ca. Gr. in proprio e quale titolare della ditta Piante Ca. Gr., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Pe., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso (…);
contro
l’A.N. S.p.A., il Ministero dell’Interno e l’U.T.G. – Prefettura di Lecce, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via (…);
nei confronti
la società Co. Sa. S.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Puglia – Sez. staccata di Lecce, Sezione III, n. 3222/2015, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’A.N. S.p.A., del Ministero dell’Interno e dell’U.T.G. – Prefettura di Lecce;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 settembre 2020 il Cons. Alessandro Verrico e uditi per le parti l’avvocato Gi. Pe., su delega dell’avvocato Gi. Pe., e l’avvocato dello Stato Gi. Ro.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. Puglia (R.G. n. 674/2013), l’odierno appellante, proprietario di due fondi agricoli (separati dalla strada provinciale per (omissis)) nel territorio del Comune di (omissis) (distinti in catasto al foglio (omissis) particelle (omissis)) sui quali gestisce la sua azienda vivaistica (produzione in vaso e commercializzazione di piante ornamentali e forestali mediterranee), impugnava:
a) il provvedimento prot. n. CDG-0165717-P del 15 dicembre 2011, con cui l’A.N. s.p.a. approvava il progetto esecutivo dei lavori di ammodernamento del tronco (omissis) della Strada Statale (omissis) (adeguamento della sede stradale alla sez. III CNR/80 tra il Km. 985 ed il Km. 999, mediante la realizzazione di due carreggiate separate con quattro corsie ed uno spartitraffico centrale), prorogando di ulteriori due anni la dichiarazione di pubblica utilità disposta con la precedente delibera n. 34 dell’8 marzo 2007;
b) la deliberazione del consiglio comunale di (omissis) 15 giugno 2012, n. 15, di approvazione del progetto esecutivo, ai fini della variante urbanistica ai sensi dell’art. 19, secondo comma, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327;
c) ogni altro atto connesso.
Con motivi aggiunti, la ricorrente impugnava altresì :
a) il provvedimento del direttore dei lavori di A.N. s.p.a del 26 giugno 2013 recante diffida alla società ricorrente a liberare “sia le aree oggetto di procedura ablativa, sia quelle abusivamente occupate”, entro il termine di tre giorni;
b) la nota prot. n. CBA-0022896-P del 27 giugno 2013, con cui l’A.N. s.p.a. (Compartimento della viabilità per la Puglia) sollecitava il Prefetto di Lecce a provvedere con urgenza al fine di consentire all’autorità espropriante l’accesso alle aree interessate dai lavori stradali di che trattasi.
c) ogni ulteriore atto presupposto, connesso o consequenziale.
1.1. Il T.a.r., con la sentenza n. 270/2014, in parte dichiarava inammissibile il ricorso, in parte lo respingeva ed in parte lo accoglieva. Infine compensava le spese del giudizio tra le parti.
2. La società originaria ricorrente proponeva appello (R.G. n. 1950/2014), per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario.
2.1. Il Consiglio di Stato, Sezione IV, con la sentenza n. 2943/2014, dopo aver riunito tale appello con quello di cui al R.G. n. 9412 del 2013 (di impugnazione della sentenza del T.a.r. Puglia – Sez. Staccata di Lecce, Sezione III, n. 2309/2013):
a) in accoglimento parziale degli appelli, riteneva illegittimo l’ampliamento della misura dei terreni da espropriare, rispetto alla previsione del progetto definitivo, sulla base del principio giurisprudenziale secondo cui il progetto definitivo non è suscettibile di modificazione in sede di progetto esecutivo in quelle parti che determinano il concreto assetto del territorio;
b) per il resto, riteneva infondati gli appelli, affermando in particolare che “il provvedimento di approvazione del progetto esecutivo, se è di per sé inidoneo a espandere la misura delle aree da espropriare, non per questo è altrettanto viziato nella misura in cui dispone la proroga della dichiarazione di efficacia di pubblica utilità “.
In merito all’ambito di estensione dell’espropriazione, il Collegio precisava peraltro che:
a) “le aree che possono essere legittimamente espropriate sono quelle oggetto del più volte richiamato progetto definitivo; con esclusione di quelle per cui, con nota del 21 maggio 2010, l’A.N. ha espressamente dichiarato il venir meno dell’esigenza dell’esproprio”;
b) “ulteriori esigenze, emerse nel prosieguo dei lavori, potranno espandere l’ambito della procedura ablatoria, alla sola ovvia condizione che rispettino le scansioni procedimentali previste dalle legge”;
c) “è rimessa alla valutazione discrezionale dall’Azienda… la scelta tra il proseguire nella procedura, nei termini conformi al progetto definitivo, o sospenderla in attesa di una complessiva rivalutazione dell’intera vicenda, così come gli appellanti auspicano”.
3. In seguito, in prossimità del termine di scadenza della dichiarazione di pubblica utilità, per come prorogata con provvedimento del 15 dicembre 2011, l’A.N., in data 5 dicembre 2014, ha emanato il decreto definitivo di esproprio prot. n. CBA-0039258-I, avente ad oggetto mq 453 della p.lla (omissis), fol. (omissis), ricadenti nell’azienda florovivaistica dell’appellante.
4. Quest’ultimo, con ricorso dinanzi al T.a.r. Puglia (R.G. n. 1052/2015), ha quindi impugnato tale provvedimento dirigenziale, con il quale è stato disposto l’esproprio definitivo, funzionale ai lavori di ammodernamento del tronco (omissis) della Strada Statale (omissis).
4.1. Il T.a.r., con la sentenza n. 3222/2015, accoglieva in parte il ricorso e compensava le spese del giudizio tra le parti. Il Tribunale, in particolare, affermava che “il provvedimento impugnato è parzialmente illegittimo – per patente violazione dell’art. 8 primo comma del D.P.R. 8 Giugno 2001 n. 327, statuente che: “Il decreto di esproprio può essere emanato qualora….. b) vi sia stata la dichiarazione di pubblica utilità ….” – nella parte in cui decreta l’esproprio di mq. 453 della particella (omissis) del foglio (omissis), anziché limitarsi alla superficie di mq. 356 della predetta particella prevista dal progetto definitivo dei lavori stradali in questione approvato dall’A.N. con delibera n. 34 dell’8 Marzo 2007 (avente valenza di dichiarazione di pubblica utilità e che legittima l’emanazione del decreto di esproprio per la superficie di mq. 356, nonostante le possibili difficoltà materiali di esecuzione indicate dal ricorrente nella memoria difensiva finale)”.
5. La ricorrente originaria ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario.
In particolare, l’appellante ha lamentato l’erroneità dell’impugnata sentenza nella parte in cui essa non ha accolto integralmente il ricorso R.G. n. 1052/15 e, quindi, non ha integralmente annullato il provvedimento dell’A.N. di esproprio definitivo dei mq 453 della p.lla (omissis) del fol. (omissis) (prot. n. CBA-0039258-I del 5 dicembre 2014).
5.1. Si è costituita in giudizio l’A.N. s.p.a.
6. In esito all’udienza del 23 gennaio 2020, il Collegio, con l’ordinanza istruttoria n. 841 del 3 febbraio 2020, ha richiesto all’A.N. un’approfondita relazione esplicativa, da cui evincere “se il progetto esecutivo, oltre a modificare l’estensione dell’area oggetto di espropriazione, abbia o meno comportato anche una modifica dell’opera pubblica da realizzare rispetto a quanto in precedenza previsto nel progetto definitivo, in particolare attribuendo alla intersezione tra la SS (omissis) e la SP per (omissis) una conformazione viaria differente da quella prevista nel progetto definitivo, di cui era stata dichiarata la pubblica utilità “.
6.1. Con memoria difensiva l’appellante ha insistito nelle proprie difese e conclusioni, criticando le osservazioni presenti nella relazione istruttoria redatta dall’A.N.
6.2. All’udienza del 17 settembre 2020 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
7. L’appello è infondato e deve pertanto essere respinto.
8. L’appellante deduce che il progetto esecutivo dell’opera, approvato con il provvedimento prot. CDG-0165717-P del 15 dicembre 2011, era stato definitivamente ed in toto annullato dalla sentenza n. 2943/14 della IV Sezione, sul presupposto che lo stesso avesse imposto il vincolo ablatorio anche su aree ulteriori a quelle “che possono essere legittimamente espropriate”; queste ultime individuate in “quelle oggetto del più volte richiamato progetto definitivo”.
Pertanto, secondo l’appellante, “in corretta esecuzione del giudicato, la scelta di “proseguire nella procedura nei termini conformi al progetto definitivo” sarebbe stata legittimamente praticabile soltanto se la espropriazione dei mq 356, oggetto dell’espropriazione anticipata, fosse restata funzionale ad una realizzazione dell’opera viaria conforme ai criteri ispiratori della progettazione definitiva e quindi realizzabile senza necessità di modificare il piano particellare di esproprio a questa allegato”.
Al contrario, atteso che l’esproprio definitivo oggetto del ricorso si baserebbe su un progetto esecutivo che dava alla intersezione tra la SS (omissis) e la SP per (omissis) una conformazione viaria del tutto diversa da quella prevista nel progetto definitivo, di cui era stata dichiarata la pubblica utilità, lo stesso esproprio, ad avviso dell’appellante, è da ritenersi illegittimo in toto e quindi deve essere annullato integralmente.
8.1. Le censure non sono fondate.
8.2. Il Collegio intende premettere la ricostruzione dei fatti della vicenda procedimentale nei termini seguenti:
i) con la delibera n. 34 dell’8 marzo 2007, veniva approvato il progetto definitivo dei lavori ed era dichiarata la pubblica utilità dell’opera;
ii) l’A.N., con provvedimento n. 30563 del 9 settembre 2009, disponeva quindi l’occupazione d’urgenza della particella n. (omissis) per mq 356 (in danno del precedente proprietario) e della particella n. (omissis) per mq 378;
iii) con nota del 9 ottobre 2012 (prot. CBA-0035437-P, l’A.N. comunicava l’avvio delle attività di cantiere e fissava per il successivo 15 ottobre le “operazioni di tracciamento in loco finalizzate alla individuazione delle aree di sedime dell’opera”, che investivano una superficie della p.lla (omissis) maggiore dei mq 356;
iv) con il provvedimento del 15 dicembre 2011, l’A.N. approvava il progetto esecutivo dei lavori di ammodernamento del tronco e prorogava di due anni il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, con ampliamento delle aree da espropriare nella misura di mq 371 della p.lla (omissis) rispetto alla superficie indicata nel progetto definitivo (senza più includere i mq 378 della p.lla (omissis));
v) in seguito alle sentenze del T.a.r. Puglia n. 270/2014 e del Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 2943/2014 di annullamento del progetto esecutivo, l’A.N., in data 5 dicembre 2014, adottava il decreto definitivo di esproprio che investiva mq 453 della p.lla (omissis).
8.3. Ciò premesso in punto di fatto, il Collegio rileva che, secondo la costante giurisprudenza:
a) nell’ambito del procedimento espropriativo, mentre il progetto definitivo, la cui approvazione reca implicitamente la dichiarazione di pubblica utilità, ai sensi dell’art. 12, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, e possiede i caratteri complessivi non più modificabili dell’opera, al punto che sulla base di esso può già essere emesso il decreto di esproprio, il successivo livello di progettazione esecutiva costituisce invece una fase accessoria e irrilevante ai fini della lesività per l’espropriando, recando esclusivamente un complesso di specificazioni meramente operative (Cons. Stato, Sez. IV, 7 novembre 2014, n. 5496; Sez. IV, 11 maggio 2004, n. 2930; cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 6 giugno 2001, n. 3033; id., 13 dicembre 2001, n. 6238);
b) pertanto, considerato che, nell’ambito della serie procedimentale degli atti di approvazione di un progetto per la realizzazione di un’opera pubblica, devono considerarsi impugnabili solo quegli atti che siano effettivamente dotati di lesività nei confronti di ci sia stato inciso dall’attività della p.a., tra cui in via generale deve comprendersi l’approvazione del progetto definitivo dei lavori da realizzare, l’approvazione del progetto esecutivo di regola non può considerarsi ex se immediatamente lesiva, salvo che per un’eventuale alterazione dell’iter procedimentale sia esso stesso ad incidere immediatamente e direttamente sul bene oggetto della procedura espropriativa, recando quindi un vulnus alla posizione del cittadino proprietario (Cons. Stato, Sez. IV, 7 novembre 2014, n. 5496; Sez. II, 2 settembre 2014, n. 5035);
c) i particolari caratteri del progetto definitivo implicano che mediante le sue previsioni risulta definitivamente conformato l’assetto del territorio, cosicché nessuna variazione di tale assetto può poi conseguire dalla successiva approvazione del progetto esecutivo, al quale, invero, è precluso introdurre quelle modificazioni al progetto definitivo che mutino il tipo di opera dallo stesso approvata, o incidano su soggetti diversi da quelli già contemplati o aggravino il pregiudizio imposto ai privati coinvolti nei loro beni dall’opera pubblica; ciò non conduce all’affermazione della assoluta immodificabilità del progetto definitivo, potendo essere apportate – tramite il progetto esecutivo – eventuali, successive, puntualizzazioni dell’opera, come variazioni atte ad incrementare l’efficienza dell’opera o a ridurre i costi in termini di sacrificio di valori giuridici protetti dall’ordinamento, ovvero inevitabili ottimizzazioni che non possono che interessare la fase esecutiva (Cons. Stato, Sez. V, 17 ottobre 2008, n. 5093; cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 3 maggio 2005 n. 2136; Sez. V, 8 ottobre 2002, n. 5301).
Sulla base di tali considerazioni, e con specifico riferimento alle questioni sottese al caso in esame, può pertanto essere affermato che il progetto definitivo non è suscettibile di modificazione in sede di progetto esecutivo in quelle parti che determinano il concreto assetto del territorio, potendo il secondo apportare solo specificazioni meramente operative o esecutive al primo, senza introdurre modifiche sostanziali all’opera pubblica.
8.4. A tal fine, nel corso del giudizio si è reso necessario valutare se il progetto esecutivo relativo al caso di specie, oltre a modificare l’estensione dell’area oggetto di espropriazione, abbia o meno comportato anche una modifica dell’opera pubblica da realizzare.
Secondo l’appellante, invero, dal confronto tra la planimetria allegata al decreto di occupazione anticipata del 9 settembre 2009 ed i “documenti versati in atti all’esito dell’istruttoria disposta in primo grado”, risulterebbe che l’esproprio definitivo oggetto del ricorso si sia basato su un progetto esecutivo che ha dato alla intersezione tra la SS (omissis) e la SP per (omissis) una conformazione viaria del tutto diversa da quella prevista nel progetto definitivo, di cui era stata dichiarata la pubblica utilità . Dall’esame di tali atti emergerebbe pertanto l’intenzione di AN. di realizzare un’opera diversa da quella prevista dal progetto definitivo, includendo nei suoli oggetto di espropriazione superfici estranee al vincolo ablatorio derivante dalla dichiarazione di pubblica utilità .
8.5. Al riguardo, il Collegio rileva tuttavia che dalle risultanze della richiesta istruttoria avanzata nel corso di giudizio, suffragate da rappresentazioni grafiche e fotografie, è emerso che nella progressione delle tre fasi progettuali di cui al progetto definitivo, al progetto esecutivo ed alla perizia di variante tecnica sono state apportate, nei limiti di quanto consentito dalla normativa, esclusivamente alcune modifiche di carattere minimale, che si risolvono in concreto nella eliminazione di un tratto di viabilità di complanare posta ad est dell’intersezione.
Ne consegue, in definitiva, che non vi è stata alcuna modifica dell’opera pubblica né della conformazione viaria dell’intersezione, dovendosi per converso rilevare che l’unica modifica sostanziale realmente apportata ha finito per realizzare una minore occupazione di suolo rispetto al progetto definitivo, in tal modo recando effetti favorevoli per l’appellante.
8.6. In senso contrario, l’appellante ha evidenziato che nella relazione, a differenza di quanto richiesto dal Collegio, si sarebbe presa in considerazione anche la variante che è seguita al progetto esecutivo e che, in considerazione della citata eliminazione del tratto di complanare nonché del prolungamento della stradina di servizio a fondo cieco previsto nel progetto esecutivo, che interessava interamente, lungo il fronte, la particella (omissis), il progetto esecutivo avrebbe comportato una modifica dell’opera rispetto a quanto in precedenza previsto nel progetto definitivo.
Diversamente, il Collegio – valutati gli atti nel loro complesso – ciò non emerga, atteso che il prolungamento è venuto meno con la variante (così come altre minime ulteriori modifiche) e che l’eliminazione è una modifica in realtà migliorativa per il privato.
8.7. In conclusione, sulla base della giurisprudenza citata, non risultano fondate le censure di cui all’appello, considerato che l’opera è rimasta sostanzialmente invariata quanto alla sua conformazione e che le uniche modifiche riscontrate sono di carattere minimale ovvero favorevoli al privato (riducendo verosimilmente, piuttosto che aumentando, il pregiudizio nei suoi confronti).
9. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello deve essere respinto.
10. La particolarità della vicenda giustifica l’integrale compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello R.G. n. 1185/2016, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 settembre 2020, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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