Nel giudizio di appello il thema decidendum è circoscritto dalle censure ritualmente sollevate in primo grado

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Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 17 giugno 2019, n. 4054.

La massima estrapolata:

Nel giudizio di appello il thema decidendum è circoscritto dalle censure ritualmente sollevate in primo grado, non potendosi dare ingresso, per la prima volta in tale sede, a nuove doglianze in violazione del divieto dei nova.

Sentenza 17 giugno 2019, n. 4054

Data udienza 6 giugno 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3224 del 2010, proposto da
La. Se. di D’E. Di. e Pa. Ma. S.n. c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fa. Co., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati An. Ma., An. Cu. ed Ez. Za., con domicilio eletto presso lo studio An. Ma. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto Sezione Seconda n. 00291/2009, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Veneto;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 giugno 2019 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati Na., in dichiarata delega dell’avv. Co., e l’avvocato Ma.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’appellante è titolare di autorizzazione regionale rilasciata con D.G.R. n. 8840 del 21 dicembre 1988 per esercitare con motoscafo il servizio pubblico non di linea per il trasporto di persone lungo l’itinerario compreso tra (omissis) e (omissis), con punti di imbarco a (omissis), subordinatamente alle seguenti prescrizioni:
-divieto di transito in Ca. Gr.;
-divieto di acquisizione di utenza nell’ambito circoscrizionale del Comune di Venezia;
-obbligo di sostare a Venezia soltanto per imbarco e sbarco dei passeggeri in visita alla città nelle apposite località di seguito indicate: (omissis).
Le suddette condizioni venivano ritrascritte anche nell’autorizzazione n. 114 del 12 aprile 1989, successivamente rilasciata alla società appellante, che imponeva anche il rispetto “delle norme contenute nel Codice della Navigazione e nel Regolamento per la Navigazione Interna, nonché delle altre disposizioni vigenti in materia”.
I Carabinieri del Comando provinciale di Venezia, con verbali del 12 aprile e del 15 maggio 1993, mai impugnati dalla società ricorrente né contestati in relazione al loro contenuto, accertavano che la società Laguna Servizi s.n. c. aveva effettuato il servizio di trasporto pubblico non di linea a scopo di lucro, sprovvista dell’autorizzazione prevista dalla L.R. n. 47/1980 e comunque in difformità dell’autorizzazione n. 114 del 12 aprile 1989 rilasciata dalla Regione Veneto.
Con nota del 2 settembre 1993 la Regione contestava, pertanto, alla società le violazioni alle prescrizioni contenute nell’autorizzazione n. 114/1989, chiedendo alla stessa di controdedurre in merito. La stessa, con nota del 17 settembre 1993, senza contestare la sussistenza dei fatti accertati, rappresentava ragioni giustificative degli stessi, che tuttavia non erano ritenute congrue.
Il dirigente dell’allora Dipartimento per la Viabilità e Trasporti della Regione Veneto diffidava pertanto la società, avvertendola che, in caso di altre violazioni alle prescrizioni contenute nell’atto autorizzativo, si sarebbe provveduto alla revoca immediata dello stesso, ai sensi dell’art. 136 del Regolamento per la Navigazione Interna, approvato con d.P.R. n. 631 del 28 giugno 1949.
Nonostante tale diffida, la società incorreva nuovamente nella medesima violazione, accertata dalla Polizia Municipale del Comune di Venezia il 12 luglio 1994, che con verbale mai contestato o impugnato, dava atto del trasporto di un gruppo di persone via Ca. Gr. per mezzo di un motoscafo dell’A. La. Se. s.n. c., in violazione alle condizioni specificate nell’autorizzazione regionale n. 114, che stabiliva specificamente il divieto di transito nel Ca. Gr..
A fronte della reiterazione della violazione, la Regione procedeva alla revoca dell’autorizzazione rilasciata e all’inibizione al rilascio di una nuova autorizzazione per un anno.
Laguna Servizi impugnava tali atti, chiedendone l’annullamento, innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, che, con la sentenza indicata in epigrafe, respingeva il ricorso.
Con l’atto di appello all’esame del Collegio la società istante ha impugnato la sentenza succitata, premettendo il contrasto dei provvedimenti impugnati con la normativa vigente all’epoca dei fatti e tutt’oggi, in particolare per la violazione dell’art. 136 del d.P.R. n. 631 del 1949 (“Regolamento per la Navigazione Interna”) e deducendo i seguenti ulteriori motivi di diritto:
1) erronea, illegittima, contraddittoria e carente motivazione della sentenza in ordine al primo motivo del ricorso (eccesso di potere per violazione dell’art. 136 del Regolamento per la Navigazione Interna; carenza di motivazione; difetto di istruttoria; illogicità );
2) erronea, illegittima, contraddittoria e carente motivazione della sentenza in ordine al secondo motivo del ricorso (eccesso di potere per violazione della procedura; incompetenza);
3) erronea, illegittima, contraddittoria e carente motivazione della sentenza in ordine al terzo motivo del ricorso (violazione degli artt. 3 – 4 – 5 – 7 e ss. della l. n. 241 del 1990);
4) erronea, illegittima, contraddittoria e carente motivazione della sentenza in ordine al quarto motivo del ricorso (eccesso di potere per illogicità ; carenza di istruttoria; difetto di motivazione; violazione sotto altro profilo dell’art. 136 del Regolamento per la Navigazione Interna);
5) erronea, illegittima, contraddittoria e carente motivazione della sentenza in ordine al quinto motivo del ricorso (eccesso di potere per incompetenza sotto altro profilo).
Si è costituita in giudizio per resistere all’appello la Regione Veneto.
Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.
All’udienza pubblica del 6 giugno 2019 il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

L’appello all’esame del Collegio concerne la revoca nei confronti della società appellante dell’autorizzazione regionale per esercitare con motoscafo il servizio pubblico non di linea per il trasporto di persone lungo l’itinerario compreso tra la (omissis) e (omissis).
In particolare, con il ricorso di primo grado, le cui censure sono state, sostanzialmente, riproposte in appello, La. Se. ha dedotto plurime violazioni procedurali, nonché la carenza di motivazione e l’incompetenza sotto diversi profili in relazione all’adozione dei provvedimenti impugnati, pur non contestando le circostanze di fatto che hanno costituito il fondamento per l’adozione dei provvedimenti adottati a suo carico.
Deve, in via preliminare, aderirsi all’eccezione della Regione di inammissibilità della prima doglianza, perché dedotta in violazione del divieto dei nova in appello.
Ed invero, l’assunto contrasto dei provvedimenti impugnati con la normativa vigente per la violazione dell’art. 136 del d.P.R. n. 631 del 1949, per l’appellante del tutto estraneo alla fattispecie in esame e quindi alla stessa inapplicabile perché concernente il servizio pubblico di linea, non era stato dedotto con il ricorso di primo grado, ma solo con l’atto di appello.
Sul punto, per pacifico orientamento giurisprudenziale, sono inammissibili i motivi introdotti per la prima volta in appello, in violazione della preclusione di cui all’art. 104 Cod. proc. amm.
“Invero, nel giudizio di appello il thema decidendum è circoscritto dalle censure ritualmente sollevate in primo grado, non potendosi dare ingresso, per la prima volta in tale sede, a nuove doglianze in violazione del divieto dei nova (ex plurimis, Cons. Stato, III, 5 marzo 2018, n. 1335)” (cfr, fra le tante, Cons. Stato, sez. V, 11 febbraio 2019, n. 984; 17 gennaio 2019, n. 434; sez. IV, 23 novembre 2018, n. 6628).
Con la seconda censura l’appellante lamenta la carenza di motivazione della sentenza sulla doglianza con cui era stata dedotta la mancata motivazione della revoca, che, a parere della stessa, non potrebbe essere automatica, pur in presenza delle violazioni reiterate, ma dovrebbe dar conto della valutazione della fattispecie complessiva. Inoltre, la stessa sarebbe illegittimamente intervenuta dopo più di un anno dalla diffida.
Il motivo è infondato, atteso che la sentenza ha diffusamente spiegato le ragioni della revoca, la cui motivazione è connessa alle prescrizioni dell’autorizzazione, che sono state più volte violate ed alle quali la validità della stessa è subordinata. Ciò, anche in considerazione del fatto che con lettera del 24 settembre 1993 la società appellante era stata diffidata dal commettere ulteriori violazioni dello stesso tipo, pena la revoca dell’autorizzazione, che era dovuta in presenza di tali ulteriori violazioni e non soggetta ad alcun termine di decadenza.
Si legge, infatti, nella decisione oggetto della presente impugnazione, che: “la motivazione della revoca dell’autorizzazione si rinviene nel testo del provvedimento, là dove si richiamano le violazioni agli obblighi -accertate dai carabinieri di Venezia- imposti con l’autorizzazione medesima, al cui rispetto essa era condizionata, come esplicitamente detto nella stessa.
Né può dirsi che le deduzioni offerte su invito dell’amministrazione fossero tali da indurre a ritenere scusabile il comportamento della ricorrente (e, in verità, non lo fa la difesa della stessa), tese come sono a spiegare l’accaduto, ma non a darne giustificazione con riguardo alle condizioni poste all’atto del rilascio dell’autorizzazione, ragion per cui correttamente l’amministrazione le ha ritenute non valide. La motivazione, in conclusione, si evince non solo dal provvedimento di revoca, ma anche dagli atti che l’hanno preceduta e giustificata”.
Anche la terza censura è infondata. Con la stessa l’appellante si duole del fatto che la sentenza abbia ritenuto non necessaria la notifica della diffida e non fondata la censura sull’incompetenza della Segreteria regionale ad emetterla.
Il collegio condivide quanto affermato sul punto dal giudice di prime cure in relazione alla sufficienza, ai fini della regolarità del procedimento, della comunicazione con raccomandata con ricevuta di ritorno della diffida, che, sostanzialmente, per il principio del raggiungimento dello scopo, equivale alla notifica ai fini della conoscenza da parte del destinatario che l’ha regolarmente ricevuta, come nel caso di specie. Inoltre, in considerazione della natura di atto infraprocedimentale della diffida in questione, lo stesso rientrava nella competenza del dirigente responsabile del settore, lo stesso che ha emesso l’atto finale di revoca dell’autorizzazione, ai sensi dell’art. 3, comma 2, dell’allora vigente d.lgs. n. 29 del 1993 (“Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della L. 23 ottobre 1992, n. 421”).
Con il quarto motivo di gravame la società appellante lamenta, oltre al vizio di motivazione sulle carenze delle giustificazioni della revoca, che la sentenza non ha accolto la doglianza concernente la violazione delle garanzie procedimentali (omessa indicazione del responsabile del procedimento e mancata comunicazione di avvio del procedimento).
Il motivo non ha pregio, atteso che in ogni caso la revoca è conseguita con un preciso nesso di derivazione necessaria da una precedente attività amministrativa già conosciuta dall’interessato, come risulta evidente dal fatto che l’appellante ha partecipato al procedimento presentando le sue deduzioni ma senza fornire alcuna giustificazione per le violazioni delle prescrizioni dell’autorizzazione. Né ha allegato elementi conoscitivi che avrebbero potuto modificare l’esito del procedimento.
Sulla carenza di motivazione il Collegio si riporta, invece, a quanto detto in precedenza con riferimento al secondo motivo di diritto.
Riguardo, invece, alla quinta censura, con la quale si deduce l’erroneità della sentenza per aver ritenuto che la revoca fosse personale, mentre, a parere dell’appellante, la stessa avrebbe dovuto riferirsi esclusivamente all’autorizzazione di quello specifico vaporetto utilizzato nel commettere l’infrazione, derivandone l’illegittimità del diniego di autorizzazione per altre imbarcazioni nel periodo precedente al trascorrere dell’anno dalla revoca, anche tale doglianza non coglie nel segno.
La sentenza, in proposito, ha statuito che la revoca: “nello stabilire che il trasgressore alle condizioni poste con l’autorizzazione non possa ottenere una nuova autorizzazione per un anno non si riferisce a specifiche autorizzazioni, ma ha una valenza (più che generale) personale, siccome riferita al soggetto titolare dell’autorizzazione, volta come è, sostanzialmente, a sanzionare il titolare di autorizzazione che non abbia osservato i limiti e le condizioni poste all’atto del rilascio dell’autorizzazione medesima”.
Tali statuizioni sono pienamente condivisibili, atteso che la revoca ha sanzionato un comportamento dell’armatore che deve avere conseguenze sulla sua persona e, dunque, con riferimento anche alle altre autorizzazioni di cui è titolare. Ed invero, il carattere soggettivo e personale rende palese lo scopo afflittivo della sanzione nei confronti del soggetto che si è reso responsabile della violazione delle regole poste a garanzia della correttezza e regolarità della navigazione.
Anche l’ultima censura, relativa all’assunta incompetenza del dirigente della Segreteria regionale per il territorio a denegare il rilascio di un’ulteriore autorizzazione, è infondata, atteso che del tutto legittimamente tale soggetto, preso atto dell’esistenza dei precedenti provvedimenti che avevano già previsto che la revoca avrebbe inibito il rilascio di nuova autorizzazione, ne ha confermato il contenuto, nell’ambito delle proprie competenze dirigenziali.
Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va respinto.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la società appellante alla rifusione delle spese di giudizio nei confronti della Regione Veneto, che si liquidano in euro 3.000, oltre ad oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2019 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Prosperi – Presidente FF
Valerio Perotti – Consigliere
Federico Di Matteo – Consigliere
Anna Bottiglieri – Consigliere
Elena Quadri – Consigliere, Estensore

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