Erogazione di sussidi ed agevolazioni pubbliche

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Consiglio di Stato, Sentenza|11 aprile 2022| n. 2706.

L’erogazione di sussidi ed agevolazioni pubbliche alla realizzazione di iniziative imprenditoriali non persegue tanto l’interesse individuale del destinatario, quanto, tramite esso, il più ampio interesse della collettività all’implementazione di iniziative economiche private, ritenute volano e propulsore di un più diffuso sviluppo economico, sociale ed occupazionale a beneficio della collettività tutta.

Sentenza|11 aprile 2022| n. 2706. Erogazione di sussidi ed agevolazioni pubbliche

Data udienza 3 febbraio 2022

Integrale
Tag- parola chiave Aiuti pubblici – Procedimento di erogazione – Interesse della collettività all’implementazione di iniziative economiche private – Finalità

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7315 del 2021, proposto dall’Agenzia Nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A. – Invitalia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gi. Lo Pi. e Fa. Ci., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gi. Lo Pi. in Roma, via (…);
contro
le società -OMISSIS- e -OMISSIS-, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Cr. Sa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
del Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, Sede di Catanzaro, Sezione Seconda, -OMISSIS-, resa tra le parti, avverso un provvedimento di diniego di concessione di agevolazioni.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle società -OMISSIS- e -OMISSIS- e del Ministero dello Sviluppo Economico;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2022 il Cons. Luca Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Gi. Lo Pi.e Cr. Sa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Erogazione di sussidi ed agevolazioni pubbliche

FATTO e DIRITTO

1. Con nota prot. n. -OMISSIS-, Invitalia ha rigettato l’istanza formulata in data 18 gennaio 2018 dalla -OMISSIS-., quale soggetto proponente, e dalla -OMISSIS-., quali soggetti aderenti (società tutte riconducibili alla capogruppo -OMISSIS-s.r.l., di proprietà della famiglia -OMISSIS-), tesa alla concessione di finanziamenti ai sensi del d.m. 9 dicembre 2014 (cd. “contratti di sviluppo”) per lo “sviluppo di attività turistiche”, consistenti in progetti di investimento per la ristrutturazione di due villaggi turistici e la creazione di un centro servizi integrato per il turismo.
1.1. Nella nota impugnata si precisa che, nel corso dell’iter istruttorio (ripreso in data 12 marzo 2020, dopo l’iniziale sospensione per carenza di fondi), è stata appresa dagli organi di stampa nazionale la notizia della pendenza di indagini penali nei confronti dei signori -OMISSIS- ed -OMISSIS-.
1.2. A seguito di specifica richiesta, la società proponente -OMISSIS- ha confermato la notizia, aggiungendo che:
– il reato per cui si procede a carico dei signori -OMISSIS-(rispettivamente amministratore unico della società -OMISSIS-ed amministratore unico della -OMISSIS-) è quello di concorso esterno in associazione mafiosa;
– i due soci sono stati sottoposti alla misura cautelare custodiale degli arresti domiciliari;
– è stato, altresì, disposto il sequestro preventivo dei villaggi turistici cui inerisce il richiesto finanziamento, con affidamento della relativa custodia a quattro amministratori giudiziari;
– l’assemblea delle due società ha preso atto delle dimissioni dei due amministratori ed ha nominato in loro vece altri due soggetti, con contestuale richiesta ad Invitalia di proseguimento dell’iter istruttorio.

 

Erogazione di sussidi ed agevolazioni pubbliche

1.3. Con la richiamata nota Invitalia ha, invece, ritenuto di definire in senso definitivamente reiettivo l’istanza di concessione di finanziamento, osservando che:
– i nuovi amministratori sociali sarebbero “familiari conviventi dei soggetti indagati”;
– comunque, “i principi di presunzione di innocenza e libertà di impresa debbono essere contemperati con quelli volti alla salvaguardia dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza, anche mediante la neutralizzazione delle ricchezze mafiose e delle imprese che possono presentare infiltrazioni da parte della criminalità organizzata, e soprattutto con il principio che garantisce il buon andamento dell’amministrazione delle risorse pubbliche”.
1.4. Con successiva nota prot. n. -OMISSIS- Invitalia ha ritenuto insussistenti i presupposti per agire in autotutela avverso la precedente nota (che, pertanto, è stata espressamente “confermata per le stesse motivazioni ivi riportate”), in considerazione:
– del “quadro indiziario evidentemente complesso” a carico dei signori -OMISSIS-;
– del fatto che l’amministrazione dei beni sequestrati sarebbe di carattere “temporalmente limitato nel tempo”, ai sensi dell’art. 34 d.lgs. n. 159 del 2011, laddove il “contratto di sviluppo comporterebbe per la società proponente obbligazioni ed impegni economici di lunga durata”, nonché esulanti dall’ordinaria amministrazione.
2. Le società hanno impugnato le due note avanti il T.a.r. per la Calabria, lamentando:
– la mancanza, per entrambe le note, del preavviso di rigetto (primo motivo);
– il difetto di una sostanziale motivazione e la “confusione” dimostrata da Invitalia fra il sequestro preventivo ex art. 321 c.p.p. e l’amministrazione giudiziaria ex art. 34 d.lgs. n. 159 del 2011, istituti viceversa assai diversi con particolare riferimento sia alla durata della gestione commissariale, che, nel caso del sequestro preventivo, perdurerebbe sino all’adozione del provvedimento di confisca (cui, poi, oltretutto seguirebbe la devoluzione dell’amministrazione dei beni alla preposta Agenzia), sia ai poteri degli amministratori, che, nel caso del sequestro preventivo, si estenderebbero oltre la mera ordinaria amministrazione (secondo motivo).

 

Erogazione di sussidi ed agevolazioni pubbliche

3. Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.a.r.:
i) ha preliminarmente dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Regione Calabria;
ii) ha ritenuto infondato il primo motivo, non tuttavia ai sensi dell’art. 21-octies l. n. 241 del 1990, come sostenuto da Invitalia, ma “per la diversa ragione sostanziale di avvenuta rappresentazione alle esponenti dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda in forme diverse da quelle prescritte dall’art. 10-bis L. n. 241/1990, sulle quali si è attivato il contraddittorio”;
iii) ha accolto il secondo motivo, sulla base delle seguenti argomentazioni:
– il mandato degli amministratori giudiziari nominati dal Tribunale non sarebbe temporalmente limitato e sarebbe, viceversa, volto a garantire la continuità aziendale (sviluppando la redditività dell’impresa e tutelandone gli assetti occupazionali), sino alternativamente all’assoluzione degli imputati od alla confisca;
– pertanto, “sulla scorta del complessivo regime giuridico così delineato, l’attività dagli amministratori giudiziari costituisce un presidio di legalità circa il corretto utilizzo delle agevolazioni pubbliche richieste dalle esponenti, le quali risultano funzionali alla prosecuzione ed alla valorizzazione dell’attività d’impresa di due strutture turistico-ricettive di rilevante importanza e strategiche nel contesto sociale ed economico di riferimento”;
– in definitiva, “la prognosi di inaffidabilità delle società -operata da Invitalia in base alla sussistenza di indagini penali a carico dei proprietari- è il riflesso di una valutazione atomistica e parziale, che omette di tenere nella dovuta considerazione l’amministrazione giudiziaria, cui sono sottoposte le ricorrenti, e la relativa ratio sottesa, preordinata sia a neutralizzare eventuali ingerenze di sodalizi criminali nelle compagini sociali sia a garantire la gestione d’impresa e il conseguente adeguato utilizzo dei benefici economici richiesti, ed escludendo, al contempo, il rischio di dispersione degli stessi, posto che, ove il processo penale dovesse condurre ad una confisca dei beni, le sovvenzioni sarebbero comunque acquisite alla mano pubblica, mentre qualora l’assetto proprietario dovesse essere assolto dalle imputazioni, il finanziamento sarebbe legittimamente impiegato dalle società ricorrenti”;
iv) ha compensato le spese.
4. Invitalia ha interposto appello, sostenendo che:
– lo scrutinio dei requisiti soggettivi del richiedente costituirebbe parte essenziale della procedura di scrutinio delle domande di finanziamento, che, involgendo l’uso di risorse pubbliche, si baserebbero su un ineliminabile elemento fiduciario;
– del resto, in termini generali “ogni finanziamento pubblico è preordinato al soddisfacimento di un interesse generale che trascende, pur implicandolo, l’interesse dei destinatari”;
– nella specie, le accuse rivolte ai due soci sarebbero “gravissime”;
– non vi sarebbe stata alcuna “confusione” fra istituti, giacché il sequestro preventivo, “lungi dall’avere “una funzione di “disinquinamento” dai pregressi illeciti, propria della diversa misura del “sequestro di prevenzione” previsto dalla legislazione antimafia, sarebbe invece “una misura cautelare di carattere ablatorio collegata ai reati ipotizzati, che ha come finalità quella di creare sugli stessi una indisponibilità fisica e giuridica funzionale ad impedire l’aggravamento o la protrazione delle conseguenze di esso ovvero la commissione di altri reati. In questo contesto, gli amministratori giudiziari nominati dal Tribunale agiscono al solo fine di garantire la continuità aziendale per il tempo strettamente necessario alla definizione del procedimento penale”;
– il ragionamento del T.a.r. sarebbe errato anche perché, con la confisca, i beni sarebbero attribuiti non ad Invitalia, ma alla preposta Agenzia, ossia ad un “soggetto del tutto diverso da quello a cui è devoluta ex lege la funzione di amministrare ed erogare i contributi pubblici in tema di contratti di sviluppo”, sì che “ove, a seguito dell’amministrazione giudiziaria, dovesse intervenire la “confisca” dei beni oggi sottoposti a “sequestro preventivo”, i contributi erogati dalla deducente finirebbero per essere “distolti” dai loro scopi originari”;
– infine, pur facendo formalmente salvo il riesercizio dei poteri amministrativi, il T.a.r. avrebbe sostanzialmente precluso ad Invitalia “qualsiasi possibilità di rivalutare negativamente i requisiti morali e l’affidabilità delle odierne appellate”, ciò in tesi integrando “un vero e proprio eccesso di potere giurisdizionale”.

 

Erogazione di sussidi ed agevolazioni pubbliche

4.1. Le società appellate si sono costituite in resistenza, contestando l’avverso gravame.
4.2. Si è altresì costituito il Ministero dello sviluppo economico.
4.3. Con ordinanza n. -OMISSIS-, l’istanza cautelare proposta da Invitalia è stata accolta con la seguente motivazione: “Ritenuto che sussistono i presupposti della tutela cautelare, avuto riguardo, per che concerne il fumus boni iuris, al possesso del requisito soggettivo e, per quanto concerne il pericolo in mora, alla necessità di preservare le risorse pubbliche, che non possono essere distolte dal fine istituzionale alle quali sono destinate. Contrariamente a quanto prospettato dalla parte appellata, infatti, allo stato non sembrerebbero esserci adeguate garanzie circa il corretto utilizzo dei finanziamenti, giacché l’eventualità della confisca del patrimonio societario in favore dello Stato – in disparte gli eventuali limiti in cui ciò avverrebbe – non rappresenta una misura sostitutiva idonea, essendo interesse precipuo ed istituzionale di Invitalia il corretto impiego delle risorse, e non l’eventuale recupero delle medesime”.
4.4. In vista della trattazione nel merito, la sola Invitalia ha versato in atti difese scritte.
4.5. Il ricorso è stato trattato alla pubblica udienza del 3 febbraio 2022.
5. Il Collegio premette che il thema decidendum del presente grado è limitato al secondo motivo di censura svolto in prime cure.
6. Ciò posto, il Collegio osserva che l’erogazione di sussidi ed agevolazioni pubbliche alla realizzazione di iniziative imprenditoriali non persegue tanto l’interesse individuale del destinatario, quanto, tramite esso, il più ampio interesse della collettività all’implementazione di iniziative economiche private, ritenute volano e propulsore di un più diffuso sviluppo economico, sociale ed occupazionale a beneficio della collettività tutta.
6.1. In tale ottica riveste, dunque, rilievo centrale la piena affidabilità soggettiva del destinatario, elemento strumentale imprescindibile per l’effettivo conseguimento di siffatti fini pubblici, che sarebbero frustrati ab interno in caso di erogazione delle agevolazioni a favore di soggetti che operino al di fuori della legalità, almeno secondo un giudizio di ragionevolezza e verosimiglianza formulato non con standard probatori penalistici, del tutto inconferenti ratione materiae, ma tuzioristico-probabilistici.
6.2. Più in generale, peraltro, in base agli ineludibili principi fondamentali dell’ordinamento (si pensi all’art. 97 Cost.), l’uso di risorse finanziarie pubbliche, strutturalmente scarse e rivenienti dal prelievo fiscale dei cittadini, è sempre retto da criteri di prudente gestione, certo inammissibilmente lesi dalla destinazione di ausili a soggetti di non provata affidabilità .
6.3. Ne consegue che la concessione di un finanziamento di milioni di euro a favore di società riconducibili a soggetti sottoposti ad indagini preliminari ed a misure cautelari custodiali per un reato gravissimo come il concorso esterno ad associazione mafiosa (oltretutto, nell’ambito di tali indagini si è altresì disposto il sequestro preventivo proprio di quei cespiti sociali alla cui ristrutturazione era preordinato il finanziamento) cozzerebbe prima facie con quegli imprescindibili profili di affidabilità soggettiva del richiedente su cui riposa il legittimo utilizzo delle risorse pubbliche, che viceversa siffatte circostanze in toto elidono.

 

Erogazione di sussidi ed agevolazioni pubbliche

7. Tali argomentazioni sono determinanti per l’accoglimento dell’appello.
8. Quanto, poi, alla dedotta “confusione” tra istituti giuridici operata da Invitalia, il Collegio osserva quanto segue.
8.1. Anzitutto, con la nota prot. n. -OMISSIS-, Invitalia ha escluso che “allo stato, vi siano idonee motivazioni per procedere, in funzione di autotutela, all’annullamento del provvedimento” di cui alla precedente nota prot. n. -OMISSIS-, “che, pertanto, rimane confermato per le stesse motivazioni ivi riportate”.
8.2. La nota prot. n. -OMISSIS-, in altri termini, conferma l’apparato motivazionale della precedente nota, in ciò esaurendo la propria funzione.
8.3. Le ulteriori ragioni enucleate nella nota rappresentano, dunque, un ulteriore fondamento di una decisione che, comunque, si intende “confermata per le motivazioni” già in precedenza indicate.
8.4. Peraltro, con detta nota Invitalia ha semplicemente voluto rappresentare l’incongruenza della destinazione di (cospicue) risorse pubbliche tese al finanziamento di progetti di sviluppo economico a medio-lungo termine a società sottoposte ad amministrazione giudiziaria, come tali prive della necessaria proiezione pluriennale in punto di definizione, coltivazione ed implementazione delle strategie imprenditoriali.
9. E, poi, errata l’argomentazione del T.a.r., secondo cui il diniego dell’agevolazione “è il riflesso di una valutazione atomistica e parziale che omette di tenere nella dovuta considerazione l’amministrazione giudiziaria cui sono sottoposte le ricorrenti”, giacché, “ove il processo penale dovesse condurre ad una confisca dei beni, le sovvenzioni sarebbero comunque acquisite alla mano pubblica”, con conseguente esclusione di un “rischio di dispersione” dei benefici economici accordati.
9.1. Invero, i beni eventualmente confiscati non verrebbero assegnati ad Invitalia, ma, secondo le regole generali, devoluti alla preposta Agenzia, che deve perseguire finalità istituzionali ben diverse da quelle di Invitalia.
9.2. Le risorse pubbliche utilizzate per il finanziamento, quindi, non sarebbero state concretamente utilizzate per lo scopo originario, ma sarebbero state distolte ad altri fini, ossia appunto “disperse”.
9.3. Va inoltre rilevato che l’Agenzia ha personalità giuridica di diritto pubblico, mentre Invitalia è un soggetto giuridico privato, pur se a partecipazione pubblica (il Ministero dell’economia e delle finanze).
10. Per le esposte ragioni, l’appello va accolto: per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata va respinto il ricorso di primo grado.
11. Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, rigetta il ricorso di primo grado.
Condanna le società appellanti, in solido fra loro, a rifondere all’Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A. – Invitalia le spese del doppio grado di giudizio, liquidate in complessivi Euro 12.000,00 (euro dodicimila/00), oltre oneri accessori come per legge, ove dovuti.
Spese compensate con il Ministero dello Sviluppo Economico.
Vista la richiesta degli interessati e ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità delle parti interessate, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento esclusivamente dei dati identificativi delle società indicate al punto 1 della motivazione, nonché delle generalità dei signori-OMISSIS-.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2022 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere, Estensore
Francesco Gambato Spisani – Consigliere
Giuseppe Rotondo – Consigliere
Michele Conforti – Consigliere

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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