Il divieto di incremento dei volumi esistenti

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Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 23 aprile 2019, n. 2575.

La massima estrapolata:

Il divieto di incremento dei volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, si riferisce a qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume.

Sentenza 23 aprile 2019, n. 2575

Data udienza 4 aprile 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3537 del 2015, proposto da
Gi. Fe., rappresentata e difesa dagli avvocati Fu. Sa. ed Al. Pa., con domicilio eletto presso lo studio St. Cr. in Roma, piazza (…);
contro
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania n. 5425/2014.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 aprile 2019 il Cons. Giordano Lamberti e udita l’avvocato dello Stato Pa. De Nu.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’appellante è usufruttuaria di una villetta sita nel territorio del comune di Anacapri (NA), alla via (omissis).
L’area pertinenziale di tale immobile è caratterizzata dalla presenza di vincoli ambientali e paesaggistici imposti dal Piano Territoriale Paesistico (P.T.P.), approvato con Decreto Ministero Beni Culturali ed Ambientali dell’8 febbraio 1999.
2 – Su tale area è stata realizzata, in assenza di idoneo titolo abilitativo, una vasca (lunga mt. 9,10, larga mt. 4,55, profonda mt. 1,20), avente funzione ornamentale, oltre che destinata a soddisfare esigenze di benessere materiale ed estetico.
3 – L’appellante ha presentato un’istanza volta a far accertare la compatibilità paesaggistica dell’opera realizzata, ai sensi e per gli effetti dell’art. 167, comma 4, del D. lgs 42/2004.
In riferimento a detta istanza la Soprintendenza competente ha adottato il parere negativo n. 27381 del 15 ottobre 2013.
4 – L’appellante ha impugnato tale parere, unitamente agli atti connessi e conseguenti, innanzi al T.A.R. per la Campania che, con la sentenza n. 5425 del 2014, ha rigettato il ricorso.
5 – Con il primo motivo di appello si deduce l’erronea applicazione dell’art. 167, comma 4, del D. lgs 42/2004 e degli artt. 9 e 11.3 del P.T.P. approvato con Decreto Ministero dei Beni Culturali del 8 febbraio 1999.
L’art 11.3 del P.T.P. consente, per la zona in esame, “interventi volti alla conservazione ed al miglioramento del verde secondo l’applicazione di principi foto fisiologici che rispettino i processi dinamico – evolutivi e la potenzialità della vegetazione della zona”.
L’appellante prospetta che, seppur gli interventiconsentiti devono essere intesi a conservare e migliorare il verde, non necessariamente tale finalità deve essere perseguita per mezzo di tecniche agro silvo pastorali, potendo invece tradursi nella realizzazione di opere o comunque di soluzioni innovative, idonee a perseguire e realizzare la descritta finalità di incremento e miglioramento degli spazi verdi e della vegetazione di zona.
Assume inoltre che alla definizione di tale disciplina concorre il disposto dell’art. 9 del P.T.P., che consente in tutte le zone la “manutenzione ordinaria e straordinaria, il restauro e risanamento conservativo, la riqualificazione estetica degli immobile e delle aree pertinenziali, anche mediante l’inserimento di elementi architettonici tipici e tradizionali del luogo, che non costituiscono nuove volumetrie”.
L’appellante conclude nel senso che l’intervento realizzato non ha determinato alcun pregiudizio alla integrità del paesaggio circostante, ma – conformemente alle finalità di tutela del verde e della vegetazione, alle quali la disciplina vincolistica della zona subordina l’ammissibilità dei nuovi interventi – ha apportato concreti e documentati benefici alla vegetazione ed all’ambiente circostante. L’assunto sarebbe avvalorato dalla perizia di parte già prodotta in primo grado in cui si evidenzia tra l’altro che “vista l’aridità del territorio questa vasca d’acqua ha svolto una funzione di climatizzazione naturale e di umidificazione… incrementando e favorendo lo sviluppo ed il miglioramento del verde”.
6 – La censura è infondata.
In fatto, deve evidenziarsi che la costruzione della piscina (di mq 37) ha comportato lo sbancamento dell’area, la realizzazione della struttura mediante opere cementizie e la realizzazione di un volume tecnico quale locale per le pompe.
6.1 – Il Piano territoriale paesistico (P.T.P.) di Capri e Anacapri – approvato con d.m. 8 febbraio 1999 ai sensi dell’art. 1-bis, secondo comma, l. 8 agosto 1985, n. 431 – detta puntuali disposizioni di tutela del territorio dell’isola, per il suo speciale pregio paesaggistico già sottoposto alla norma di salvaguardia dell’art. 1-quinquies della stessa l. n. 431 del 1985.
Queste disposizioni di “specifica normativa d’uso e di valorizzazione” (cfr. art. 1-bis l. n. 431 del 1985) del Piano manifestano, in ragione del particolare valore paesaggistico dell’isola e delle sue componenti (valutato nel suo insieme e non più episodicamente, mediante una considerazione previa e obiettiva, integrale e globale del contesto tutelato e della tollerabilità delle trasformazioni future), limiti rigorosi e generali alla valutazione concreta di compatibilità degli interventi modificativi dell’assetto dei luoghi.
Per ciò che attiene all’uso, cioè alla trasformazione del territorio, il Piano paesistico ha del resto la sua funzione precipua nell’individuare in negativo gli interventi che, per l’inconciliabilità con il contesto, sono in posizione di incompatibilità assoluta con i valori salvaguardati dal vincolo; e per questi introduce un regime di immodificabilità per zone, o per categorie di opere reputate comunque incompatibili con i valori protetti, dunque non realizzabili (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 20 maggio 1998, n. 548/98 e 549/98).
6.2 – Più precisamente, l’art. 9 del P.t.p. individua tipologie di interventi edilizi consentiti, che sono per loro natura in funzione strettamente conservativa del patrimonio edilizio esistente.
Come rilevato anche da parte appellante, questi consistono in “interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria di restauro e risanamento conservativo e di riqualificazione estetica degli immobili e delle aree pertinenziali, anche mediante l’inserimento di elementi architettonici tipici e tradizionali del luogo che non costituiscano nuove volumetrie”.
6.3 – In conformità ai precedenti di questa Sezione (cfr. Cons. St, sez. VI, n. 371 del 2011) è agevole rilevare che la costruzione della piscina, in relazione alla sua consistenza modificativa e trasformativa dell’assetto del territorio, non si configura come riconducibile fra gli interventi consentiti dal richiamato art. 9 del P.t.p..
La previsione dell’art. 9, invero, concerne lavori che, alla luce delle definizioni che si enucleano dal Testo unico delle disposizioni legislative in materia edilizia, – utili, per l’attitudine descrittiva del tipo di intervento, anche in tema di tutela del paesaggio – assolvono un ruolo strettamente manutentivo e conservativo del patrimonio edilizio esistente ed escludono l’asservimento all’edificazione di nuove porzioni del territorio, oltre quelle che sono già state interessate dall’attività costruttiva.
6.4 – Non soccorre alle ragioni dell’appellante l’affermata inidoneità dell’opera ad introdurre una nuova volumetria.
La disciplina di tutela della zona, nei suoi effetti inibitori, prescinde infatti dall’elevazione o meno sul piano di campagna delle opere e dalla loro consistenza volumetrica. Il che è in linea con il tipo di prescrizione proprio di un piano paesistico; il quale, a differenza di uno strumento urbanistico, non è volto al dimensionamento dei nuovi interventi, quanto alla valutazione ex ante della loro tipologia ed incidenza qualitativa. Il piano paesistico territoriale del resto – avendo una funzione conservativa degli ambiti reputati meritevoli di tutela – non può essere subordinato a scelte di tipo urbanistico, per loro natura orientate allo sviluppo edilizio e infrastrutturale (cfr. Cons. Stato, II, 4 febbraio 1998, n. 3018/97).
Non solo, l’appellante trascura completamente la presenza anche di un vano tecnico il quale non può certo considerarsi irrilevante dal punto di vista volumetrico; invero, alla luce dell’orientamento più volte espresso dalla Sezione, il divieto di incremento dei volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, si riferisce a qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume (cfr. Cons. St. sez. VI, 24 aprile 2017, n. 1907).
6.5 – L’art 11.3 del P.T.P. che consente, per la zona in esame, “interventi volti alla conservazione ed al miglioramento del verde secondo l’applicazione di principi foto fisiologici che rispettino i processi dinamico – evolutivi e la potenzialità della vegetazione della zona” deve dunque essere interpretato in sintonia con le considerazioni innanzi svolte, dovendosi concludere che, a fronte del riferito quadro regolatorio, incisivamente protettivo dei valori naturalistici e tradizionali, la costruzione della piscina (o vasca), che oltretutto altera, per effetto dello scavo, l’andamento naturale del terreno, non può assumere la finalità di “conservazione e miglioramento del verde”.
Ne consegue che non ha pregio il prospettato beneficio alla vegetazione ed all’ambiente circostante, dal momento che l’intervento si colloca al di fuori della disciplina della zona come innanzi delineata.
7 – La corretta ricostruzione del quadro regolamentare applicabile e la constatazione che l’intervento di cui si chiede la sanatoria si pone in insanabile contrasto con essa comporta il rigetto anche del secondo motivo di impugnazione con cui l’appellante denuncia la erroneità della sentenza di primo grado nel punto in cui ha ritenuto irrilevanti le denunciate lesioni delle garanzie procedimentali nel procedimento in questione.
Invero, nel caso di specie, per le ragioni innanzi esposte, l’apporto partecipativo del privato non avrebbe potuto apportare alcun elemento idoneo a mutare l’esito del procedimento.
La giurisprudenza ha infatti precisato che ove le opere risultino diverse da quelle sanabili e indicate nell’art. 167 del Codice dei beni culturali, le competenti autorità non possono che esprimersi nel senso della reiezione dell’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 20 giugno 2012, n. 3578).
In altri termini, nel caso di specie, si è al cospetto di un procedimento di sanatoria, ne consegue che la discrezionalità dell’ente preposto alla tutela del vincolo è comunque circoscritta dal quadro normativo applicabile alle sole opere per le quali non è preclusa in radice la sanatoria.
8 – In definitiva, l’appello non deve trovare accoglimento.
Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, rigetta l’appello e condanna l’appellante alla refusione delle spese di lite in favore del Ministero appellato, che liquida in complessivi Euro2000, oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2019 con l’intervento dei magistrati:
Diego Sabatino – Presidente FF
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Alessandro Maggio – Consigliere
Francesco Mele – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere, Estensore

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