Dichiarazione di pubblica utilità e comunicazione del procedimento

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Consiglio di Stato, Sentenza|28 maggio 2021| n. 4111.

Dichiarazione di pubblica utilità e comunicazione del procedimento

Secondo l’art. 11, comma, 1, lett. b), D.P.R. n. 327 del 2001, al proprietario, del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio, va inviato l’avviso dell’avvio del procedimento; tra l’altro, nei casi previsti dall’art. 10, comma 1, che comprende anche le ipotesi in cui, il vincolo derivi da un Accordo di programma, il vincolo preordinato all’esproprio può essere disposto, ove espressamente se ne dia atto, su richiesta dell’interessato ai sensi dell’articolo 14, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, ovvero su iniziativa dell’amministrazione competente all’approvazione del progetto, mediante una conferenza di servizi, un accordo di programma, una intesa ovvero un altro atto, anche di natura territoriale, che in base alla legislazione vigente comporti la variante al piano urbanistico.

Sentenza|28 maggio 2021| n. 4111. Dichiarazione di pubblica utilità e comunicazione del procedimento

Data udienza 8 aprile 2021

Integrale

Tag – parola chiave: Programma di Trasformazione Urbanistica – Attuazione dell’Accordo di Programma – Art. 34, D.Lgs. n. 267/2000 – Compensazione edificatoria – Rilocalizzazione delle volumetrie nelle aree – Conferenza di servizi – Vincolo preordinato all’esproprio – Dichiarazione di pubblica utilità – Comunicazione dell’avvio del procedimento

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6086 del 2019, proposto dai signori En. Ba., ed altri, rappresentati e difesi dall’avvocato Gi. Ma. Mi., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Ni. Sa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Lazio, in persona del Presidente p.t., non costituitasi in giudizio;
nei confronti
del Consorzio Ce. di Ma., rappresentato e difeso dagli avvocati Al. Pa. ed An. Pa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dei difensori, in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sede di Roma, n. 4917 del 2019, resa tra le parti;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio Ce. di Ma. e di Roma Capitale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 aprile 2021 – tenutasi in videoconferenza da remoto ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020 – il consigliere Silvia Martino;
Viste le istanze di passaggio in decisione presentate dagli avvocati Gi. Ma. Mi., Al. Pa. e An. Pa. ai sensi e per gli effetti delle testé citate disposizioni;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

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FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto innanzi al TAR per il Lazio, Sede di Roma, i signori Gi. Ba., Vi. Ba., Ca. Ba., En. Ba. ed Em. Ca. impugnavano:
a) la determina dirigenziale n. rep. 1082 del 6 giugno 2013 del Dipartimento Programmazione ed Attuazione Urbanistica – Direzione Programmazione e Pianificazione del Territorio – U.O. Programmazione e Interventi di Trasformazione Urbana di Roma Capitale, avente ad oggetto “Attuazione dell’Accordo di Programma ex art. 34 d.lgs. n. 267/2000 concernente la compensazione edificatoria del Comprensorio “E1 Tormarancia”, attraverso la rilocalizzazione delle volumetrie nelle aree costituenti il Programma di Trasformazione Urbanistica di “Centralità di Massimima” 1) Approvazione progetto definitivo; 2) Autorizzazione alla stipula della convenzione”;
b) tutti gli atti e i provvedimenti presupposti, conseguenziali e/o comunque connessi, inclusi l’Accordo di Programma sottoscritto ai sensi dell’art. 34 del d.lgs. n. 267/2000 tra la Regione Lazio e Roma Capitale in data 20 dicembre 2012, avente ad oggetto la “Compensazione edificatoria del Comprensorio E1 (omissis) attraverso la rilocalizzazione delle volumetrie nel Programma di Trasformazione Urbanistica di (omissis), Roma Capitale”, la delibera della Giunta Capitolina n. 179 del 2 maggio 2013 e la Convenzione Urbanistica inerente il Programma di Trasformazione Urbanistica denominato “Centralità Urbana e Metropolitana di (omissis)”, stipulata a rogito del Notaio Marco Papi in data 6 giugno 2013.
1.1. Essi premettevano di essere comproprietari di un terreno di circa due ettari ricompreso nel Programma di Trasformazione Urbana denominato “Centralità Urbana e Metropolitana di (omissis)”.
In particolare, una porzione di detto terreno, identificata catastalmente al foglio 411, all. 483, particelle 66/parte, 171/parte, 773/parte, era stata destinata, nell’ambito del Programma di trasformazione urbana (PTU), alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria consistenti nella viabilità interna al perimetro della Centralità .
Essi descrivevano poi, in sintesi, le tappe in cui si era articolato il suddetto Programma.
Con delibera del Consiglio Comunale di Roma, n. 92 del 29 maggio 1997, era stata adottata la Variante Generale al Piano Regolatore denominata “Piano delle Certezze” con cui era stato introdotto, tra l’altro, il principio della “compensazione edificatoria”.
Tale variante era stata successivamente approvata con delibera della Giunta Regionale del Lazio n. 856 del 10 settembre 2004.
Su iniziativa di alcuni proprietari di aree rientranti nel comprensorio E1 “(omissis)” ed in località “(omissis)”, il Comune di Roma aveva dato impulso al Programma di Trasformazione Urbana in questione, avviando la necessaria conferenza di servizi tra le amministrazioni coinvolte.
Tale conferenza di servizi si era conclusa con le determinazioni dirigenziali nn. 531 del 28 luglio 2011 e 467 dell’11 luglio 2012, entrambe del Dipartimento Programma e Attuazione Urbanistica, Direzione Programmazione e Pianificazione del Territorio – U.O. Programmazione degli Interventi di Trasformazione urbana di Roma Capitale.
Nel frattempo, con deliberazione del Consiglio Comunale di Roma, n. 18 del 12 febbraio 2008 era stato approvato il nuovo P.R.G., secondo il quale l’area oggetto del PTU è destinata a “Centralità Urbana e Metropolitana a pianificazione definita”.
1.2. Con atto stipulato in data 20 dicembre 2012, il dimissionario Presidente della Regione Lazio, ed il Sindaco in carica del Comune di Roma, siglavano l’Accordo di Programma avente ad oggetto la “Compensazione edificatoria del comprensorio “E1 (omissis)” attraverso la rilocalizzazione delle volumetrie nel Programma Trasformazione Urbanistica di “(omissis)” in Roma Capitale.

 

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1.3. Come espressamente previsto dall’art. 6 del predetto Accordo di Programma, “Le aree a destinazione pubblica previste dal Programma Urbanistico saranno oggetto di cessione gratuita nei confronti dell’Amministrazione Capitolina. Il perfezionamento del presente Accordo di Programma comporta l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, ai sensi dell’art. 10 del D.P.R. 327/2001, sulla totalità delle aree interne al perimetro dell’intervento destinate ai servizi e spazi pubblici, nonché a viabilità di cu agli elaborati E e C3. E’ fatta salva l’applicabilità, limitatamente agli interventi pubblici previsti nelle aree esterne al perimetro di intervento, delle procedure di cui al D.P.R. n. 327/2001.
L’approvazione del presente Accordo di Programma, ai sensi dell’art. 12 del D.P.R. n. 327/2001, determina la dichiarazione di pubblica utilità delle opere ed interventi previsti nelle aree interne al perimetro del Programma Urbanistico.”
1.4. L’approvazione dell’Accordo di Programma è stata espressa con ordinanza del Sindaco di Roma Capitale n. 2 del 7 gennaio 2013, pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Lazio n. 9 del 9 gennaio 2013.
E’ quindi da tale momento che, secondo i ricorrenti, deve ritenersi apposto il vincolo preordinato all’esproprio sui terreni di loro proprietà .
1.5. Essi evidenziavano poi che solo con lettera del 5 marzo 2013, e quindi solo successivamente all’apposizione del vincolo, il Consorzio per la Ce. di Ma. li aveva informati dell’avvenuta pubblicazione dell’Accordo di Programma unitamente all’indicazione dei diritti edificatori attribuiti dall’Accordo, delle particelle da destinare a viabilità pubblica e della richiesta di adesione al Consorzio,
In tal comunicazione, però, non vi era alcun riferimento agli atti progettuali, né alcun utile esito avevano avuto i contatti con lo studio di progettazione cui si faceva riferimento nella diffida.
1.6. Anche Roma Capitale non era stata di aiuto, in quanto aveva fornito indicazioni puntuali solo in ordine all’approvazione, peraltro pur essa già avvenuta, del progetto relativo alla viabilità esterna.
Per tale viabilità, il progetto era stato approvato con delibera della Giunta Capitolina n. 179 del 2 maggio 2013, pubblicata sull’Albo pretorio on line di Roma Capitale dal 29 maggio 2013 al 12 giugno 2013.
I ricorrenti, al riguardavano, facevano notare che i proprietari dei terreni esterni alla Centralità erano stati posti in grado di formulare osservazioni al progetto, ottenendo in alcuni casi modifiche atte a risolvere le problematiche segnalate.
Il terreno dei ricorrenti, invece – pur essendo posto al confine con la via (omissis), tanto da risultare rappresentato nelle tavole progettuali allegate a questa delibera – non risultava menzionato nel piano particellare di esproprio (elaborato MAX D ST_OA 05).
Poiché il progetto riguardava le opere esterne, ai ricorrenti non era stato comunicato nulla.
1.7. Alla nota del 5 marzo 2013 del Consorzio aveva fatto seguito una ulteriore nota del 29 maggio, nella quale veniva spiegato che – in mancanza di adesione al Consorzio – si sarebbe proceduto all’esproprio delle aree.
Solo in occasione dell’ultimo accesso agli atti i ricorrenti avevano appreso che il progetto definitivo delle opere di urbanizzazione interne al perimetro era stato approvato con la d.d. n. 1082 del 6 giugno 2013. Nello stesso giorno era stata altresì sottoscritta la Convenzione urbanistica.

 

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Il tutto era pero avvenuto senza consentire ai ricorrenti di partecipare al procedimento di approvazione del progetto definitivo.
1.8. All’esito di un – peraltro solo parziale – accesso agli atti, i ricorrenti avevano comunque potuto apprezzare il considerevole impatto dell’opera progettata sui loro terreni.
Il progetto prevede infatti la realizzazione di una strada composta da:
– una complanare della via (omissis), rialzata rispetto all’attuale quota;
– una strada perimetrale della Centralità, composta da due corsie, con al centro la corsia della complanare della via (omissis);
– il tutto realizzato all’interno della proprietà e previo abbattimento di un numero consistente di pini secolari e di olivi attualmente esistenti.
1.9. Nello specifico, in primo grado, essi deducevano le seguenti censure:
1. Sulla mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, in relazione all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327.
I ricorrenti erano stati edotti dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio solo con la nota inviata dal Consorzio del 5 marzo 2013. Si trattava quindi di una comunicazione successiva inidonea a configurare una valida comunicazione di avvio del procedimento;
2. Sulla mancata partecipazione in ordine alla approvazione del progetto per le opere di urbanizzazione – Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost- Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della l. n. 241/90 – Violazione e falsa applicazione degli artt. 16 e 17 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 – Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 7, 8 e 9 del Regolamento di partecipazione dei cittadini alla trasformazione urbana, approvato con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 57 del 2 marzo 2006.
In base alla scansione procedimentale prevista dall’art. 8 d.P.R. n. 327 del 2001, la fase successiva è quella della dichiarazione di pubblica utilità, che si intende disposta con l’approvazione del progetto definitivo dell’opera (art. 12).
Nel caso in esame, i ricorrenti, rispetto alle opere progettate per realizzare la viabilità interna, approvata con la delibera n. 1082 del 2013, non avevano ricevuto alcun avviso di avvio del procedimento, poiché le uniche due comunicazioni del Consorzio si erano incentrate sulla richiesta di adesione all’iniziativa, ma nulla era stato comunicato quanto al progetto definitivo, né comunque sono state fornite le indicazioni previste dall’art. 16, comma 4 del Testo Unico.
Gli uffici, pur contattati dagli interessati, non avevano saputo fornire alcuna indicazione utile;
3. Nel merito del progetto definitivo di viabilità – Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 del d.P.R. n. 327 del 2001 – Violazione e falsa applicazione della normativa in tema di limiti acustici (d.P.R. 30 marzo 2004, n. 142) – Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed, in particolare per travisamento dei fatti e sviamento di potere.
Secondo i ricorrenti, il tracciato scelto dal Consorzio sarebbe quello che maggiormente sacrifica gli interessi pubblici connessi all’ambiente e alla conservazione dei “beni identitari dell’architettura rurale”, per usare l’espressione con cui la Carta dell’Agro romano identifica gli immobili di proprietà dei ricorrenti. In alternativa, si sarebbe potuto, ad esempio, traslare parzialmente il tracciato, ridisegnando una curva più corretta rispetto all’attuale. Altra ipotesi trascurata è quella di far passare la strada perimetrale al di sotto e non al di sopra della proprietà . In tal caso non occorrerebbe traslare il tratto dell'(omissis) e si otterrebbe egualmente il risultato di non eliminare l’unica testimonianza della cultura rurale e paesaggistica del passato;
Ulteriori rilievi venivano svolti, poi, in merito alla relazione sullo studio di impatto acustico;
4. Sulla disparità di trattamento rispetto ai proprietari delle aree esterne. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. – Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed, in particolare, per irragionevolezza manifesta, disparità di trattamento.
L’amministrazione capitolina aveva consentito la partecipazione al procedimento ai proprietari incisi dalle opera di viabilità esterna, con evidente disparità di trattamento rispetto ai ricorrenti, ai quali era stata in radice preclusa la possibilità di ottenere modifiche progettuali;
5. Sulla firma dell’Accordo di Programma da parte del Presidente dimissionario della Regione Lazio. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/90. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 45 dello Statuto della Regione Lazio. Violazione e /o falsa applicazione dell’art. 5 della l. r. del Lazio n. 2 del 2005. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche.
L’Accordo era stato sottoscritto da una Presidente dimissionario. Esso inoltre, esulerebbe dai poteri di ordinaria amministrazione previsti, nel periodo di prorogatio, dall’art. 45, comma 6, dello Statuto della Regione.

 

Dichiarazione di pubblica utilità e comunicazione del procedimento

1.10. Con tre atti di motivi aggiunti, i ricorrenti impugnavano altresì, deducendo il vizio di illegittimità derivata, la nota del 17 dicembre 2014, con cui il Consorzio Ce. di Ma. li aveva invitati all’adesione, la nota del 17 ottobre 2017 del Consorzio di determinazione dell’indennità provvisoria di esproprio ed, infine, il decreto di esproprio n. 1 del 25 gennaio 2018 emesso da Roma Capitale.
1.11. Relativamente a tale ultimo decreto, gli interessati deducevano altresì, quale vizio proprio:
Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 42 e 97 Cost. – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 13 del D.P.R. n. 327/01 – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 34, 124 e 134 del d.lgs. n. 267/2000 – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1 del Protocollo Addizionale alla CEDU -Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per travisamento dei fatti, sviamento di potere ed irragionevolezza manifesta.
Il decreto di esproprio sarebbe stato illegittimo anche per vizi propri ed autonomi.
In particolare, l’atto conclusivo della procedura ablatoria sarebbe stato tardivo rispetto al termine di cinque anni decorrenti “dalla data in cui diventa efficace l’atto che dichiara la pubblica utilità ” (art. 13, comma 4 del Testo unico espropri). Tale effetto sarebbe ricollegabile all’approvazione dell’Accordo di programma (7 gennaio 2018), che segna il momento a partire dal quale l’accordo – perfezionato a seguito della sottoscrizione – diviene anche concretamente efficace per le parti che lo hanno sottoscritto.
Contrariamente a quanto indicato nel decreto di esproprio impugnato, la pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione non sarebbe il momento a partire dal quale l’Accordo di programma inizia a produrre effetti giuridici – e dal quale quindi decorre il termine quinquennale previsto dall’art. 13, co. 4 del TU Espropri – poiché tale incombente svolgerebbe unicamente una funzione di pubblicità notizia, utile a far decorrere il termine per proporre impugnativa ma in alcun modo rilevante ai fini dell’efficacia.
2. Nella resistenza di Roma Capitale e del Consorzio Ce. di Ma., il TAR dichiarava in parte inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti e li rigettava per il resto.
2.1. In particolare il TAR riteneva che:
– il vincolo preordinato all’esproprio fosse conforme al PRG; inoltre l’Accordo che lo contempla era stato approvato nel termine quinquennale di efficacia del vincolo. I ricorrenti avrebbero dovuto presentare le loro osservazioni rispetto al PRG, così come del resto ricavabile dall’art. 11, comma 5, del d.P.R. n. 327 /2001;
– le censure dedotte avverso la determinazione dirigenziale n. 1082 del 6 giugno 2013 erano state erroneamente indirizzate, in quanto avrebbero dovuto essere rivolte avverso le determine n. 531 del 28 luglio 2011 e 467 dell’11 luglio 2012, entrambe fatte proprie dall’Accordo;
– la piena conoscenza da parte dei ricorrenti dell’Accordo di Programma e delle citate determinazioni era da ricollegarsi alla nota del Consorzio del 5 marzo 2013, recante l’invito loro rivolto quali proprietari di aree interne al perimetro della Centralità, ad aderire al Consorzio stesso.
La consapevolezza della portata degli atti progettuali avrebbe potuto essere desunta dal contenuto di una mail del 2 maggio 2013 inviata dai ricorrenti al Presidente del Consorzio in relazione al “devastante impatto ambientale” sui terreni di loro proprietà derivante dall’attuazione del progetto di viabilità inerente la Ce. di Ma.;
– relativamente alla garanzie procedimentali, la situazione dei proprietari delle aree esterne alla Centralità non sarebbe assimilabile a quella dei proprietari delle aree interne; mentre i primi non possono partecipare all’attuazione della Centralità se non attraverso le modalità partecipative ordinarie previste per l’approvazione delle opere pubbliche, i secondi, invece, come i ricorrenti (titolari di terreni di estensione minoritaria rispetto alla complessiva area della Centralità ) possono farsi promotori ed attuatori dell’intervento urbanistico con tutte le conseguenze ed i vantaggi che ciò comporta, dovendo essere necessariamente coinvolti nella realizzazione dell’intervento con tutte le aree di proprietà, che saranno fonte di diritti edificatori che verranno poi distribuiti nei vari comparti del Programma;
– poiché l’Accordo di Programma risulta conforme al PRG ed attuativo di iniziative urbanistiche adottate già in precedenza da Roma Capitale in accordo con la Regione Lazio, esso rientrava certamente tra le prerogative del Presidente della Regione, ancorché dimissionaria;
– i primi due motivi aggiunti erano inammissibili perché riguardanti atti endoprocedimentali;
– il decreto di esproprio era stato adottato entro il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, decorrente dalla pubblicazione dell’Accordo di programma, ex art. 34, comma 4, del Testo unico sugli enti locali; in ogni caso l’art. 13 comma 7 del d.P.R. n. 327/2001, fa salva l’esecuzione dei piani territoriali ed urbanistici, anche di settore o attuativi entro termini maggiori di quello previsto dal comma 4, pari a quello di efficacia del Piano.

 

Dichiarazione di pubblica utilità e comunicazione del procedimento

3. La sentenza è stata appellata dai signori Ca. Ba. ed altri, rimasti soccombenti.
1. Sulla tardività del ricorso.
La nota del 5 marzo 2013 con cui il Consorzio aveva comunicato l’avvenuta stipula dell’Accordo di Programma, era intervenuta a cose ormai fatte e quindi non poteva svolgere la funzione di comunicazione di avvio del procedimento ex artt. 11, 16 e 17 del d.P.R. 327/2001.
In ogni caso essa non aveva messo gli odierni appellanti nella condizione di percepire il reale impatto del progetto rispetto al terreno di loro proprietà ed il concreto contenuto degli atti progettuali, essendo stati omessi gli specifici obblighi di comunicazione vigenti in materia;
II. Sul primo motivo di ricorso.
Gli appellanti hanno ribadito di essere rimasti all’oscuro di tutti i passaggi essenziali in cui si articola l’iter amministrativo, dal momento che la comunicazione è avvenuta alcuni mesi dopo l’intervenuta dichiarazione di pubblica utilità, e, come detto, non sarebbe stata neanche in grado di mettere i destinatari a conoscenza del progetto dell’opera che avrebbe motivato l’esproprio del loro diritto di proprietà .
La necessità di un preventivo coinvolgimento degli odierni appellanti è prevista anche dalle NTA del PRG di Roma Capitale (cfr. gli articoli 65, comma 2, 15, comma 15 e 13 comma 15).
Il Consorzio avrebbe quindi dovuto procedere, “previa diffida dei proponenti non aderenti”, a promuovere la procedura espropriativa, avuto riguardo alle previsioni contenute, in particolare, nell’art. 10, comma 1, del d.P.R. n. 327 del 2001.
Non sarebbe poi corretto affermare che l’opera sia stata prevista direttamente dallo strumento urbanistico generale, poiché il progetto della viabilità è stato approvato solo nel 2013, a valle della definitiva chiusura dell’iter amministrativo di approvazione del Programma di Trasformazione urbana.

 

Dichiarazione di pubblica utilità e comunicazione del procedimento

La sentenza confonde evidentemente i due distinti piani della programmazione urbanistica da un lato (dove può validamente formularsi un giudizio di conformità allo strumento urbanistico generale), e dell’esercizio del potere ablatorio dall’altro (dove il metro di paragone per valutare la conformità del vincolo è costituito dal progetto approvato dall’Amministrazione comunale, non dal PRG, quanto meno non direttamente).
Quanto, poi, all’affermazione del TAR, secondo cui “I ricorrenti avrebbero dovuto presentare le loro osservazioni riguardo al PRG ed all’individuazione, in quella sede, del perimetro della Centralità, chiedendo che il loro terreno ne fosse eventualmente espunto”, essi hanno obiettato che in sede di approvazione del nuovo PRG (anno 2008) il progetto della viabilità esterna – che rappresenta il motivo dell’esproprio – non era stato ancora ideato né localizzato, e quindi non poteva neanche in astratto porsi un problema di lesione del diritto di proprietà .
La delimitazione del solo perimetro della futura Centralità, infatti, nulla diceva in ordine alle concrete modalità con cui il Consorzio avrebbe in seguito realizzato l’arteria viaria che oggi si vuol far passare sul terreno di proprietà degli appellanti.
Lo strumento urbanistico, piuttosto, si è limitato a mutare la destinazione del terreno dove l’Amministrazione aveva programmato di avviare un programma di trasformazione mediante Accordo di programma, rendendolo idoneo alla edificazione, dal momento che prima non lo era;
II. Sul secondo motivo di ricorso
Il TAR, in ogni caso, ha omesso di esaminare il vizio relativo alla violazione degli artt. 16 e 17 del d.P.R. n. 327 del 2001.
Quanto poi al rilievo secondo cui gli odierni appellanti avrebbero avuto l’onere di impugnare le determinazioni dirigenziali nn. 531 del 28 luglio 2011 e 467 dell’11 luglio 2012, essi hanno fatto osservare che tali determine non approvano il progetto, bensì costituiscono i provvedimenti conclusivi della conferenza di servizi indetta per l’approvazione del Programma Urbanistico avviato dal promotore privato.
L’approvazione dei progetti definitivi della viabilità si è avuta con la Delibera di Giunta n. 179 del 2012 e con la Determinazione dirigenziale n. 1802 del 6 giungo 2013, entrambe impugnate con il ricorso introduttivo.
Anche in questo caso il TAR avrebbe sovrapposto il profilo prettamente urbanistico, consistito nell’attuazione della previsione generale del PRG attraverso lo strumento dell’Accordo di Programma, e quello invece più concretamente connesso al procedimento ablatorio, rispetto al quale l’approvazione del progetto della viabilità rappresenta il necessario punto di partenza, se non altro per individuare le aree che dovranno essere espropriate;
IV. Sul terzo motivo di ricorso.
Quanto al rilievo del TAR secondo cui il progetto sarebbe suscettibile di teorico miglioramento attraverso una futura “mitigazione del rumore ambientale”, ciò significa che all’epoca del ricorso tale mitigazione non esisteva e, dunque, la censura dei ricorrenti aveva colto nel segno.
Il primo giudice non ha considerato la circostanza che l’immobile dei ricorrenti risulta oggi protetto dall’inquinamento acustico derivante dalla via (omissis) da una fitta coltre di alberi (pini ed ulivi), che però nel progetto approvato dall’Amministrazione dovrebbe essere abbattuta;
5. Sul quarto motivo di ricorso.

 

Dichiarazione di pubblica utilità e comunicazione del procedimento

I ricorrenti non sono stati neanche messi nella condizione di dialogare con l’Amministrazione, giacché la prima comunicazione che hanno ricevuto al riguardo è stata successiva all’apposizione del vincolo ed alla dichiarazione di pubblica utilità .
Né, tanto meno, gli stessi hanno preso parte al procedimento di approvazione del progetto sulla viabilità . Il riferimento alla possibilità di condividere le scelte progettuali con l’Amministrazione sarebbe pertanto solo teorico;
6. Sul quinto motivo di ricorso.
La sentenza appellata riduce la sottoscrizione del Presidente della Regione Lazio ad una vuota formalità, attuativa di scelte già predeterminate altrove.
L’Accordo di Programma, peraltro, nulla dice in ordine alle ragioni che avrebbero giustificato l’intervento del Presidente dimissionario, ponendo quindi un problema di difetto della motivazione;
6. Sul vizio autonomo del decreto di esproprio.
L’appellante ha riproposto le tesi già svolte in primo grado circa l’efficacia dell’Accordo di programma a partire dalla sua approvazione (se non già dalla sottoscrizione), laddove invece la rilevanza della pubblicazione potrebbe sostenersi solo in ordine alla sua funzione di programmazione urbanistica, ma non rispetto alla sua funzione ablatoria
Relativamente all’affermazione secondo cui il termine per l’adozione del decreto di esproprio nel caso di specie non sarebbe quello ordinario di 5 anni, ma andrebbe esteso sino a tutta la durata del Programma Urbanistico (quindi 10 anni), in forza di quanto asseritamente previsto dall’art. 13, comma 7, del Testo Unico espropri, i ricorrenti hanno fatto notare che l’art. 58, comma 1, n. 62 del TUE ha abrogato “gli articoli 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, limitatamente alle norme riguardanti l’espropriazione”.
Pertanto, a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 327 del 2001, è stata espressamente abrogata la previsione (prima inserita nell’art. 16 l. n. 1150/42) che consentiva di estendere i termini per il completamento degli espropri nei piani attuativi sino a dieci anni. La disposizione in esame si giustificherebbe, pertanto, solo con riguardo a quei piani, in cui la durata è legislativamente superiore a 5 anni (p.e.e.p. e p.i.p.), mentre per tutti gli altri la durata è fissata dal comma 4 dell’art. 13 del Testo unico esproprio in cinque anni.
3. Si sono costituiti, per resistere, Roma Capitale (in data 23 luglio 2019) e il Consorzio appellato (il 10 settembre 2019).
4. Roma Capitale ha articolato le proprie deduzioni difensive con memoria del 6 febbraio 2020, mentre il Consorzio ha depositato la propria memoria in data 11 febbraio 2020.
5. Con ordinanza n. 787 del 17 febbraio 2020, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare.
6. Le parti hanno quindi presentato memorie (conclusionali e di replica), in vista dell’udienza del 22 ottobre 2020.
7. Con ordinanza collegiale n. 7405 del 25 novembre 2020 sono stati disposti incombenti istruttori nei confronti di Roma Capitale, successivamente eseguiti.
8. Gli appellanti e il Consorzio di (omissis) hanno depositato ulteriori memorie.
9. L’appello, infine, è stato assunto in decisione alla pubblica udienza dell’8 aprile 2021.
10. In via preliminare, va dichiarata l’inammissibilità del deposito documentale effettuato dal Consorzio appellato in data 17 marzo 2021, in quanto effettuato in violazione del c.d. divieto dei “nova” in appello, di cui all’art. 104, comma 2, c.p.a.

 

Dichiarazione di pubblica utilità e comunicazione del procedimento

11. Giova poi sintetizzare, in primo luogo, la natura e il contenuto degli atti impugnati.
11.1. L’Accordo di programma siglato tra il Presidente della Regione Lazio e il Sindaco di Roma Capitale, concernente “la Compensazione edificatoria dell’ex comprensorio E1 (omissis) attraverso la rilocalizzazione delle volumetrie nelle aree di (omissis)”, ha la sua genesi nella deliberazione n. 53 del 28 marzo 2003, con cui il Consiglio Comunale capitolino ha:
– “formulato gli Indirizzi al Sindaco per la sottoscrizione dell’Accordo di Programma, ex art. 34
T.U.EE.LL., avente ad oggetto l’approvazione del Programma di Trasformazione Urbanistica denominato: Compensazione edificatoria del Comprensorio E1 “(omissis)”, attraverso la
rilocalizzazione delle volumetrie nelle aree di “(omissis)”, esprimendo parere favorevole sulle relative varianti di P.R.G.;
– modificato la destinazione urbanistica delle aree del Comprensorio E1 “(omissis)” da sottozona E1 (Espansione con piani comprensoriali unitari) a zona “in corso di convenzione”;
– modificato la destinazione urbanistica delle aree in località (omissis) da “sottozona G3” (case unifamiliari con giardino) a “zona in corso di convenzione” e da “sottozona H2” (Agro Romano vincolato) a “zona in corso di convenzione”.
La proposta urbanistica di trasformazione del comprensorio risale peraltro all’iniziativa di alcune società, ognuna per la propria quota, proprietarie di aree e relativi diritti edificatori nelle località n questione.
L’iter istruttorio di tale proposta è stato molto complesso e si è snodato nell’arco di diversi anni, attraverso le conferenze di servizi del 13 dicembre 2005, 21 maggio 2007, 20 novembre 2007 e 20 dicembre 2010, sino a culminare nella determinazione dirigenziale n. 531 del 28 luglio 2011, integrata con determinazione dirigenziale n. 467 dell’11 luglio 2012, che ha dichiarato la conclusione favorevole della Conferenza dei Servizi.
Per quanto qui interessa risulta, dalla stessa delibera di approvazione dell’AdP:
– che con deliberazione di Consiglio Comunale n. 18 del 12 febbraio 2008 è stato approvato il
Nuovo P.R.G. che destina l’area dell’intervento a “Centralità Urbana e Metropolitana a
Pianificazione definita”, come da art. 65, comma 4, delle N.T.A. del P.R.G del Comune di Roma;
– che in data 17 settembre 2012 i proponenti, in qualità di proprietari delle aree interessate dal Programma di trasformazione Urbanistica in esame, si sono impegnati formalmente a cedere sia le aree costituenti parte del comprensorio (omissis) a cui afferiscono le volumetrie in compensazione, sia le aree pubbliche dell’intervento urbanistico “Ce. di Ma.” libere da pesi, vincoli e trascrizioni pregiudizievoli ed a realizzare le previste opere aggiuntive oltre le relative opere di urbanizzazione, nonché a stipulare l’apposita conseguente convenzione urbanistica, salva ed impregiudicata la procedura di cui all’art. 23 della L.R. n. 35/78.
Nella delibera viene precisato altresì che “Roma Capitale – Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica – Direzione Programmazione e Pianificazione del Territorio – U.O. Programmazione degli Interventi di Trasformazione Urbana con nota prot. n. QF 18991 del 21 settembre 2012 ha comunicato che il Programma Urbanistico in oggetto risulta assimilabile ad un Piano Attuativo ed è conforme al P.R.G vigente” (pag. 7) e che “che ai sensi dei commi 3 e 4 dell’art. 65 delle N.T.A. del P.R.G. del Comune di Roma, approvato con Deliberazione C.C. n. 18 del 12 febbraio 2008, per le “Centralità a pianificazione definita”, ai fini attuativi si applica la disciplina definita dai relativi strumenti urbanistici esecutivi, una volta approvati”.

 

Dichiarazione di pubblica utilità e comunicazione del procedimento

Secondo l’art. 6 dell’Accordo “Le aree a destinazione pubblica previste dal Programma Urbanistico saranno oggetto di cessione gratuita nei confronti dell’Amministrazione Capitolina. Il perfezionamento del presente Accordo di Programma comporta l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, ai sensi dell’art. 10 del D.P.R. 327/2001, sulla totalità delle aree interne al perimetro dell’intervento destinate ai servizi e spazi pubblici, nonché a viabilità di cu agli elaborati E e C3. E’ fatta salva l’applicabilità, limitatamente agli interventi pubblici previsti nelle aree esterne al perimetro di intervento, delle procedure di cui al D.P.R. n. 327/2001.
L’approvazione del presente Accordo di Programma, ai sensi dell’art. 12 del D.P.R. n. 327/2001, determina la dichiarazione di pubblica utilità delle opere ed interventi previsti nelle aree interne al perimetro del Programma Urbanistico”.
11.2. La delibera n. 1082 del 6 giugno 2013 ha invece proceduto ad approvare i progetti definitivi delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, e tra questi, i “progetti definitivi della rete stradale e fognatizia” (pag. 20 e ss), nonché ad autorizzare la stipula della Convenzione urbanistica tra il Consorzio Ce. di Ma. e l’Amministrazione capitolina.
Nella delibera viene anche dato atto del fatto (pag. 19) che il Programma urbanistico “comprende anche aree esterne al perimetro di intervento interessate dall’adeguamento viario al fine di garantire l’elevata accessibilità della Centralità ” e che, per quanto riguarda tale viabilità esterna (pag. 43), è “già intervenuta la formale approvazione da parte della stessa Amministrazione capitolina dei progetti definitivi oggetto della deliberazione della Giunta Capitolina n. 179 del 2 maggio 2013”.
11.3. Ciò posto, nell’ordine logico delle questioni viene in rilievo quella relativa alla tardività dell’impugnativa articolata in primo grado, eccepita sia dal Consorzio appellato che da Roma Capitale, con specifico riferimento all’impugnazione dell’Accordo di programma sottoscritto in data 20 dicembre 2012.
Al riguardo, giova ricordare che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale – rilevante sia in merito all’approvazione dei piani attuativi (con valore di dichiarazione di pubblica utilità ) sia con riferimento all’approvazione dei progetti di singole opere pubbliche – non risulta idonea a integrare la presunzione di piena consapevolezza della lesività di tali atti la semplice comunicazione della loro esistenza, “occorrendo invece che gli atti del procedimento espropriativo per cui è fatta la comunicazione siano allegati a quest’ultima, a fini di notifica, ovvero la stessa comunicazione ne riporti, quanto meno in sintesi, il contenuto più rilevante, così che possa ritenersi verificata la condizione della piena conoscenza degli atti del procedimento” (Cons. Stato, sez. IV, 22 settembre 2010, n. 7035).

 

Dichiarazione di pubblica utilità e comunicazione del procedimento

Tale giurisprudenza si basa oggi sull’art. 17, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001, il quale ha previsto che al proprietario interessato dall’atto sia data notizia, mediante raccomandata con avviso di ricevimento o altra forma di comunicazione equipollente, della data in cui è divenuto efficace l’atto che ha approvato il progetto definitivo dell’opera pubblica e della facoltà di prendere visione della relativa documentazione, restando quindi irrilevante la conoscenza “aliunde”, eventualmente, acquisita dell’atto di adozione del piano (Cons. Stato, sez. VI, 18 gennaio 2007, n. 86).
11.4. Ciò posto, nel caso di specie, non è in discussione, rispetto alla notifica del ricorso di primo grado (avvenuta in data 31 luglio 2013), la tempestività dell’impugnativa della delibera n. 1083 del 6 giugno 2013, con la quale sono stati approvati gli elaborati del progetto definitivo della rete viaria interna al comprensorio di (omissis).
Per quanto invece concerne l’Accordo di programma (con i relativi elaborati), nessuna delle comunicazioni invocate dagli appellati risulta idonea a comprovare con ragionevole certezza che tutti gli appellanti ne abbiano acquisito la “piena conoscenza” in una data anteriore ai sessanta giorni dalla notifica del ricorso introduttivo.
11.5. Tale valenza non può riconoscersi, in primo luogo, alla nota del 5 marzo 2013, poiché con essa – in disparte il fatto che si tratta di una comunicazione successiva all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio – il Consorzio si è limitato ad informare gli odierni ricorrenti dell’avvenuta pubblicazione dell’Accordo di Programma unitamente all’indicazione dei diritti edificatori attribuiti dall’Accordo, delle particelle da destinare a viabilità pubblica e della richiesta di adesione al Consorzio.
Non ha poi trovato smentita la circostanza, addotta dagli appellanti, che lo studio di progettazione indicato in tale comunicazione non abbia fornito tempestivamente gli atti richiesti.
Vero è che, con una mail del 2 maggio 2013 trasmessa al Presidente del Consorzio, alcuni degli odierni appellanti comunicavano che (solo) a seguito di un incontro con alcuni funzionari del Dipartimento di urbanistica del Comune di Roma, essi avevano avuto modo di visionare “alcune carte del progetto” e di constatarne “il devastante impatto” sui terreni di loro proprietà .
Tuttavia, in mancanza di adempimenti formali da parte del soggetto attuatore del procedimento espropriativo, non è possibile stabilire di quali atti essi abbiano avuto effettiva conoscenza e se tale conoscenza sia ravvisabile in capo a tutti gli interessati.
Anche la comunicazione effettuata in data 29 maggio 2013 (recante l’invito/diffida ad aderire al Consorzio) non reca alcuna specifica indicazione in ordine alle modalità attraverso le quali i ricorrenti avrebbero potuto prendere cognizione degli atti progettuali.
A ciò si aggiunga che alcuni degli odierni appellanti si sono tempestivamente attivati con istanze di accesso a partire dai primi di maggio del 2013, ma Roma Capitale non ha potuto documentare quando, esattamente, tali istanze siano state compiutamente esitate.
In definitiva, l’eccezione di tardività deve essere rigettata.
11.6. Vanno respinti anche i rilievi di inammissibilità dedotti in relazione al fatto che non sarebbero state espressamente impugnate le determine dirigenziali che hanno dato atto della conclusione della conferenza di servizi preliminare all’approvazione dell’Accordo di programma.
Si tratta di meri atti endoprocedimentali, preparatori dell’Accordo (cfr., l’art 34, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000, secondo cui “Per verificare la possibilità di concordare l’accordo di programma, il presidente della regione o il presidente della provincia o il sindaco convoca una conferenza tra i rappresentanti di tutte le amministrazioni interessate”).
Quanto poi all’osservazione del TAR, secondo cui le censure relativa alla mancanza delle garanzie partecipative sarebbero state riferite dai ricorrenti solo all’approvazione del progetto definitivo alla viabilità interna al Consorzio, e non già specificamente all’Accordo di programma, l’esame del ricorso di primo grado, in precedenza sintetizzato, consente in realtà di apprezzare che, quantomeno il primo motivo, era riferito specificamente a tale Accordo ed aveva riguardo alla sua valenza di vincolo preordinato all’esproprio.
12. Nel merito, nell’ordine logico delle questioni, viene in rilievo quella più radicale dedotta dai ricorrenti, relativa all’incompetenza del Presidente della Regione Lazio, la quale, al momento della sottoscrizione dell’Accordo di Programma il 20 dicembre 2012, avendo rassegnato le proprie dimissioni in data 27 settembre 2012, non avrebbe potuto (in regime di “prorogatio”), compiere atti eccedenti l’ordinaria amministrazione.

 

Dichiarazione di pubblica utilità e comunicazione del procedimento

12.1. Premesso che, anche nella giurisprudenza della Corte Costituzionale non è dato rinvenire una netta individuazione degli atti rientranti nel concetto di ordinaria amministrazione (salvo che per quanto concerne gli atti necessari ed urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili). deve convenirsi con il TAR che il fatto che l’Accordo di programma sia attuativo, e non già modificativo del P.R.G., consente di ritenere che la sottoscrizione da parte del Presidente della Regione abbia solo formalizzato un “consenso”, in ordine all’attuazione degli interventi programmati, che era stato già manifestato in precedenza nonché confermato dalla positiva conclusione della conferenza di servizi preliminare, e quindi in epoca ampiamente precedente alla dimissioni rese dal Presidente della Regione.
13. Sono invece fondati il primo e il secondo motivo del ricorso di primo grado, incentrati sulla mancanza delle garanzie procedimentali.
Al riguardo, si osserva quanto segue.
13.1. Si è già riportato in precedenza il testo dell’art. 6 dell’Accordo di Programma, dal quale si evince che tale atto ha assommato in sé le due fasi dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e della dichiarazione di pubblica utilità .
Secondo l’art. 11, comma, 1, lett. b), del d.P.R. n. 327 del 2001, “Al proprietario, del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio, va inviato l’avviso dell’avvio del procedimento”, tra l’altro, “nei casi previsti dall’art. 10, comma 1”, che comprende anche le ipotesi in cui, come nella fattispecie, il vincolo derivi da un Accordo di programma (“Se la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità non è prevista dal piano urbanistico generale, il vincolo preordinato all’esproprio può essere disposto, ove espressamente se ne dia atto, su richiesta dell’interessato ai sensi dell’articolo 14, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, ovvero su iniziativa dell’amministrazione competente all’approvazione del progetto, mediante una conferenza di servizi, un accordo di programma, una intesa ovvero un altro atto, anche di natura territoriale, che in base alla legislazione vigente comporti la variante al piano urbanistico”).
Non vale ad escludere la necessità di tale comunicazione la disposizione contenuta nell’art. 11, comma 5, secondo cui “restano in vigore le disposizioni vigenti che regolano le modalità di partecipazione del proprietario dell’area e di altri interessati nelle fasi di adozione e di approvazione degli strumenti urbanistici”, in quanto essa fa espressamente “salvo quanto previsto dal comma 2”.
La giurisprudenza amministrativa ha peraltro da tempo affermato che, dal punto di vista delle garanzie procedimentali, occorre distinguere il piano urbanistico da quello espropriativo, poiché “il concreto progetto delle opere e la loro localizzazione di dettaglio costituiscono aspetti che vanno esaminati dall’Amministrazione nel contraddittorio con l’interessato, che può prospettare elementi di valutazione non marginali, ai fini della proporzionalità e del buon andamento della azione amministrativa” (così le decisione dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, n. 14 del 1999 e n. 8 del 2002).
Tali garanzie, nella fattispecie, sono state peraltro puntualmente osservate da Roma Capitale relativamente al procedimento espropriativo concernente la viabilità esterna di connessione alla Ce. di Ma..

 

Dichiarazione di pubblica utilità e comunicazione del procedimento

Tuttavia, tale partecipazione avrebbe dovuto essere assicurata dal Consorzio, relativamente alle opere di urbanizzazione interne alla Centralità, anche ai proprietari non aderenti, vuoi preliminarmente all’approvazione dell’Accordo di programma (che ha valore di Piano attuativo del PRG), vuoi, quantomeno, prima dell’approvazione del progetto definitivo delle opere viarie.
Va infatti considerato che i ricorrenti- pur avendo partecipato al procedimento di formazione della variante generale, approvata nel 2008 – sono tuttavia rimasti estranei alla fase di approvazione del Progetto di trasformazione urbanistica della Ce. di Ma. (salvo una primissima fase, evocata dal Consorzio nelle proprie memorie conclusionali).
Il vincolo preordinato all’esproprio non risale poi alla suddetta variante generale bensì all’Accordo di programma stesso che, come già riportato, ha comportato “l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, ai sensi dell’art. 10 del D.P.R. 327/2001, sulla totalità delle aree interne al perimetro dell’intervento destinate ai servizi e spazi pubblici, nonché a viabilità di cu agli elaborati E e C3”.
Dal punto di vista urbanistico, la variante approvata nel 2008 si è infatti limitata a modificare la destinazione urbanistica delle aree in località (omissis) da “sottozona G3” (case unifamiliari con giardino) a “zona in corso di convenzione” e da “sottozona H2” (Agro Romano vincolato) a “zona in corso di convenzione”.
13.2. Le Centralità Urbane e metropolitane sono disciplinate dall’art. 65 delle NTA del PRG di Roma Capitale, approvate nel 2008.
Secondo il comma 2 di tale disposizione “Le Centralità metropolitane e urbane sono individuate da un perimetro riportato nell’elaborato 3″Sistemi e Regole”, rapp. 1:10.000; tale perimetro contiene tutti gli immobili la cui trasformazione, riuso o riqualificazione concorre a definire il ruolo di centralità ; la zonizzazione interna a tali perimetri ha valore indicativo e di indirizzo per la formazione dello strumento attuativo. Le Centralità si attuano mediante Progetto urbano esteso all’intero perimetro; ai sensi dell’art. 15, comma 5, il Progetto urbano interviene anche all’esterno del perimetro ai fini della connessione con il sistema della mobilità e dell’integrazione con il contesto locale”.

 

Dichiarazione di pubblica utilità e comunicazione del procedimento

Il comma 4 stabilisce poi che “Alle Centralità a pianificazione definita appartengono:
(omissis). Ai fini attuativi si applica la disciplina definita dai relativi strumenti urbanistici esecutivi, una volta approvati. Eventuali variazioni dei perimetri determinate in sede di definitiva approvazione, si intenderanno automaticamente recepite nel presente PRG”.
Secondo l’art. 15, comma 12, “Qualora il Progetto urbano richieda la partecipazione coordinata di più soggetti pubblici, il Sindaco può promuovere per la sua approvazione e attuazione, anche per parti, la conclusione di uno o più Accordi di Programma, ai sensi dell’art. 34 del D.LGT n. 267/2000.”
Ciò è appunto quanto avvenuto nella fattispecie con l’approvazione dell’Accordo oggetto dell’odierna impugnativa.
In sostanza, la variante urbanistica ha attribuito al comprensorio in esame la destinazione a “Centralità “, individuandone il perimetro e stabilendo gli “indirizzi” per l’approvazione del Piano attuativo.
Essa non era tuttavia idonea a consentire, già illo tempore, l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, che è scaturito solo dalla definizione del Progetto di trasformazione urbana esaminato in sede di conferenza di servizi.
Quanto poi alla circostanza che l’Accordo di programma, all’art. 6, abbia fatto espressamente “salve” le procedure di cui al d.P.R. n. 327 del 2001 per le sole aree esterne al perimetro della centralità, essa non è sufficiente ad escludere la necessità dell’osservanza delle medesime garanzie, da parte del Consorzio, nei confronti dei proprietari dissenzienti delle aree interne, proprio perché questi ultimi non sono stati né promotori né comunque partecipi dell’Accordo di programma.
In tal senso, si è già ricordato che le NTA del PRG di Roma Capitale stabiliscono, all’art. 65, comma 2, che le “Centralità ” si attuano mediante Progetto Urbano.
La definizione di “Progetto Urbano”, a sua volta, è contenuta all’art. 15 della NTA.
In particolare, secondo l’art. 15, comma 15, “Ai fini dell’attuazione del Progetto urbano, nelle parti ad intervento indiretto, il Comune procede ai sensi dell’art. 13, comma 15, se di iniziativa privata, e ai sensi dell’art. 13, comma 16, se di iniziativa pubblica […]”.
L’art. 13 riguarda le “Norme generali per gli interventi indiretti” e, al comma 15, prevede espressamente che il Consorzio “Previa diffida dei proprietari non aderenti […] acquisisce la disponibilità di tutte le aree promuovendo la procedura espropriativa a proprio favore degli immobili dei proprietari non aderenti, e provvede all’attuazione dello strumento urbanistico esecutivo”.

 

Dichiarazione di pubblica utilità e comunicazione del procedimento

Nello stesso senso depone il testo della Convenzione urbanistica approvata nel giugno 2013 secondo cui (par. 40) “per le aree di cui al paragrafo 39) “AMBITO (omissis)”, punto a) nella titolarità di soggetti non aderenti alla presente convenzione nonché relativamente a quelle di cui al punto b), non di proprietà delle parti private proponenti e anch’esse non aderenti alla presente convenzione, verranno attivate dal “soggetto attuatore” le procedure espropriative regolamentate dal Testo Unico sulle Espropriazioni”.
Nel caso di specie è invece pacifico che agli odierni appellanti non sia stato dato né l’avviso previsto dall’art. 11, comma 2, lett. b) del d.P.R. n. 327/2001, né comunque sia stato dato loro il modo di interloquire, in concreto, sul tracciato dell’opera viaria.
Tale mancanza rende illegittimi, nella parte di interesse dei ricorrenti, sia l’Accordo di programma che l’approvazione del progetto definitivo di cui alla delibera n. 1082 del 6 giugno 2013.
13.3. La fondatezza delle censure relative alla mancanza delle garanzie procedimentali consente di assorbire l’esame di quelle relative al merito del progetto viario.
E’ opportuno precisare che non può trovare applicazione, così come adombrato da Roma Capitale, l’art. 21 – octies, comma 2, della l. n. 241 del 1990.
Dinanzi a provvedimenti latamente discrezionali, quali sono quelli localizzativi di un vincolo preordinato all’esproprio, non può infatti pretendersi lo svolgimento di una dialettica processuale sostitutiva di quella procedimentale negata (cfr., in tal senso, Cons. Stato, sez. IV, 11 giugno 2015, n. 6873).
13.4. L’annullamento degli atti impugnati con il ricorso principale determina anche l’illegittimità, in via derivata, del decreto di esproprio, impugnato con i terzi motivi aggiunti.
13.5. Gli appellanti risultano invece carenti di interesse rispetto all’impugnativa della delibera n. 179 del 2 maggio 2013, relativa al progetto della rete viaria esterna alla Centralità .
E’ peraltro evidente che essi hanno richiamato tale delibera solo quale elemento comparativo al fine di dimostrare la disparità di trattamento da loro subita in quanto proprietari di aree interne.
14. In definitiva, per quanto testé argomentato, l’appello va accolto.

 

Dichiarazione di pubblica utilità e comunicazione del procedimento

Per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, debbono essere accolti il ricorso introduttivo e i terzi motivi aggiunti instaurati in primo grado, con il conseguente annullamento, nei limiti dell’interesse dei ricorrenti, dei seguenti atti;
– determina dirigenziale n. rep. 1082 del 6 giugno 2013
– Accordo di Programma sottoscritto, ai sensi dell’art. 34 del D.Lgs. n. 267 del 2000, tra la Regione Lazio e Roma Capitale in data 20 dicembre 2012;
– Convenzione urbanistica stipulata in data 6 giugno 2013;
– decreto di esproprio n. 1 del 25 gennaio 2018
15. La complessità della fattispecie suggerisce infine di compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, n. 6086 del 2019, di cui in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata:
1) accoglie il ricorso introduttivo e i terzi motivi aggiunti articolati in primo grado;
2) annulla, per quanto di ragione, e nei soli limiti dell’interesse dei ricorrenti, i seguenti atti:
– determina dirigenziale n. rep. 1082 del 6 giugno 2013
– Accordo di Programma sottoscritto, ai sensi dell’art. 34 del D.Lgs. n. 267 del 2000, tra la Regione Lazio e Roma Capitale in data 20 dicembre 2012;
– Convenzione urbanistica stipulata in data 6 giugno 2013;
– decreto di esproprio n. 1 del 25 gennaio 2018.
Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2021 – tenutasi in videoconferenza da remoto – con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere, Estensore
Michele Conforti – Consigliere

 

 

Dichiarazione di pubblica utilità e comunicazione del procedimento

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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