Corte di Cassazione, sezione seconda civile, sentenza 20 febbraio 2018, n. 4059. La convalida con efficacia «ex tunc»» degli atti amministrativi viziati da incompetenza

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Si e’ gia’ evidenziato come la Corte di appello di Bologna abbia ritenuto, sul presupposto pacifico che la prima ordinanza-ingiunzione nei confronti del (OMISSIS) fosse stata emanata dal Sindaco del Comune di Scandiano (quale autorita’ amministrativa incompetente), che la sopravvenuta convalida dello stesso provvedimento sanzionatorio (identico sul piano soggettivo ed oggettivo) ad opera del dirigente comunale legittimato (e, quindi, giuridicamente competente ad emetterlo), adottata con ordinanza n. 15 prot. n. 756 del 12 gennaio 2006 (regolarmente notificata e prodotta anche in giudizio), non poteva sortire alcuna efficacia conservativa ai sensi della L. n. 241 del 1990, articolo 21 nonies, comma 2, anche perche’ il pregresso vizio di incompetenza che inficiava il primo provvedimento sanzionatario non poteva avere una mera rilevanza formale ne’ avrebbe potuto qualificarsi come un provvedimento a contenuto vincolato (se non altro per l’ampio margine di discrezionalita’ connesso alla scelta della sanzione).
Il ragionamento logico-giuridico ed il conseguente principio applicato desumibili dalla impugnata sentenza non sono conformi a diritto ed incorrono nelle violazioni dedotte con la prima censura da parte del Comune ricorrente.
Rileva, infatti, il collegio che – in consonanza con la condivisibile giurisprudenza di questa Corte (v. Cass. n. 2593/1988; Cass. n. 20409/2006 e Cass. n. 21190/2006) – la L. n. 249 del 1968, articolo 6 che consente la convalida degli atti amministrativi viziati da incompetenza, e’ applicabile, in mancanza di un’espressa limitazione al giudizio amministrativo, anche nel caso in cui il provvedimento viziato da incompetenza abbia costituito oggetto di impugnativa davanti al giudice ordinario con la sola esclusione dell’ipotesi in cui sia eventualmente intervenuta una sentenza passata in giudicato (evenienza – questa – non ritualmente comprovata nel caso di specie), non risultando limitato in alcun modo il diritto di difesa del destinatario del provvedimento (nel caso di specie, sanzione amministrativa), in quanto la convalida modifica solo l’imputazione soggettiva dell’atto, restando invariati i profili conoscitivi, valutativi e volitivi (cfr., piu’ recentemente, Cass. n. 14221/2014). Tale principio e’ da confermarsi – come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa (v., ad es., Cons. Stato sez. 5 n. 4650/2015) anche alla luce dell’intervenuta entrata in vigore della L. 7 agosto 1990, n. 241, articolo 21 nonies, comma 2, (di cui il citato L. n. 249 del 1968, articolo 6 costituisce una specificazione; cfr. Cons. Stato sez. 6 n. 122/2009). Del resto, la convalida (o, piu’ precisamente, la ratifica, vertendosi in tema di vizio di incompetenza: v. Cons. Stato sez. 5 n. 3340/2015) consiste in una manifestazione di volonta’ della Pubblica Amministrazione rivolta ad eliminare il vizio dell’atto (originariamente) invalido e, qualora, il relativo potere sia esercitato da parte dell’organo competente per ovviare al precedente vizio di incompetenza, i relativi effetti sananti si producono con efficacia retroattiva (cfr. Cons. Stato sez. 4 n. 5538/2011, n. 3039/2014 e n. 3121/2010). Va, inoltre, precisato che, con riferimento all’obbligo di motivazione in sede di ratifica di un provvedimento amministrativo, costituiscono requisiti necessari, ma anche sufficienti, l’esternazione delle ragioni di interesse pubblico e la volonta’ dell’organo titolare della relativa potesta’ di assumere e far proprio l’atto gia’ viziato da incompetenza.
6. In definitiva, sulla scorta delle argomentazioni complessivamente esposte, va accolto il primo motivo del ricorso, cui consegue l’assorbimento del secondo (attinente all’ulteriore violazione e falsa applicazione della citata L. n. 241 del 1990, articolo 21 octies, comma 2).
Pertanto l’impugnata sentenza deve essere cassata con rinvio ad altra Sezione della Corte di appello di Bologna, la quale, nel decidere sulla controversia, si conformera’ al seguente principio di diritto: “la L. n. 249 del 1968, articolo 6 e la L. n. 241 del 1990, articolo 21 nonies, comma 2, che consentono la ratifica (o convalida) con efficacia “ex tunc” degli atti amministrativi viziati “i da incompetenza, sono legittimamente applicabili anche nel caso in cui il provvedimento (come, nella specie, di tipo sanzionatorio) viziato da incompetenza abbia costituito oggetto di impugnativa davanti al giudice ordinario (con la sola esclusione dell’ipotesi in cui sia eventualmente intervenuta una sentenza passata in giudicato), non risultando limitato in alcun modo il diritto di difesa del destinatario del provvedimento, in quanto la ratifica da parte dell’autorita’ amministrativa competente modifica solo l’imputazione soggettiva dell’atto, restando invariati i profili conoscitivi, valutativi e volitivi del provvedimento stesso”.
Il giudice di rinvio provvedera’ a regolare anche le spese del presente giudizio di legittimita’.
P.Q.M.
La Corte accoglie il primo motivo del ricorso e dichiara assorbito il secondo; cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del giudizio di legittimita’, ad altra Sezione della Corte di appello di Bologna.