Consiglio di Stato, Sentenza|13 aprile 2022| n. 2765.
Controversia in ordine al contributo per gli oneri di urbanizzazione.
La controversia, in ordine alla spettanza e alla liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione, riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo a norma dell’art. 16 della L. n. 10 del 1977 e, oggi, dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., ha ad oggetto l’accertamento di un rapporto di credito a prescindere dall’esistenza di atti della pubblica amministrazione e non è soggetta alle regole delle azioni impugnatorie-annullatorie degli atti amministrativi e ai rispettivi termini di decadenza.
Sentenza|13 aprile 2022| n. 2765. Controversia in ordine al contributo per gli oneri di urbanizzazione
Data udienza 3 marzo 2022
Integrale
Tag- parola chiave Interventi edilizi – Costo di costruzione – Oneri di urbanizzazione – Controversie – Giurisdizione esclusiva – Oggetto del contenzioso
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6967 del 2021, proposto da Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato An. Ma., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
la società Va. Au. Ma. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ma. Id. Le., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma Sezione Seconda, n. 2853 del 9 marzo 2021, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della società Va. Au. Ma. s.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 marzo 2022 il consigliere Michele Conforti e viste le conclusioni delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Controversia in ordine al contributo per gli oneri di urbanizzazione
FATTO e DIRITTO
1. Giunge all’esame del Consiglio di Stato l’appello proposto, con atto notificato il 9 luglio 2021, da Roma Capitale, avverso la sentenza del T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, n. 2853 del 9 marzo 2021, notificata in data 27 aprile 2021.
2. La società Va. Au. Ma. s.r.l. (già, società Mu. Ve. It. 2 s.r.l.) è proprietaria dell’area ubicata nel territorio di Roma Capitale, località (omissis), distinta in catasto al Fg. (omissis), mappali (omissis).
2.1. Nell’ambito del programma denominato “Ambiti per i programmi di Recupero Urbano” di cui all’art. 11 della legge n. 493/1993, veniva ammessa la sua iniziativa, volta alla realizzazione di una grande struttura commerciale di vendita, il cui progetto constava anche di opere “a scomputo” per un importo complessivo pari ad euro Euro 9.280.165,10.
2.2. In data 16 aprile 2013, Roma Capitale, con la nota n. 28581, inviava la richiesta di pagamento delle somme dovute a titolo di costo di costruzione “entro 60 gg. dalla ricezione della presente”.
2.2.1. La nota in questione segnalava che, non ottemperando al pagamento, “l’interessato verrà considerato rinunciatario dell’istanza di cui trattasi” e che era possibile avvalersi della rateizzazione delle somme dovute, esponendo le relative modalità e comminando, in caso di mancato pagamento delle rate, nei termini indicati, le sanzioni di cui all’art. 42 d.P.R. n. 380/2001.
2.2.2. In data 22 maggio 2013, con la nota n. 38046, Roma Capitale ha domandato nuovamente il pagamento del costo di costruzione, ribadendo il termine di adempimento di 60 giorni dalla ricezione della missiva, l’ammonimento contenuto nella precedente nota e la facoltà di rateizzazione.
2.3. In data 5 giugno 2013, la società rilasciava a favore di Roma Capitale polizza fideiussoria n. 2013/50/2260815, a garanzia del costo di costruzione, per un importo complessivo di Euro 2.417.061,77.
2.4. Con atto del 7 giugno 2013, Roma Capitale rilasciava il provvedimento unico per la realizzazione e l’attivazione della predetta struttura di vendita.
2.5. L’inizio dei lavori veniva comunicato il 10 dicembre 2015, mentre, in data 20 marzo 2018, venivano conclusi i lavori di realizzazione del centro commerciale e venivano completate anche le opere pubbliche previste dalla Convenzione Urbanistica, con invio, in data 21 marzo 2018, di tutti i collaudi amministrativi e tecnici.
2.6. Nelle more dello svolgimento dei lavori, in data 13 settembre 2016, l’Amministrazione, con la nota n. 54988, constatato il mancato pagamento dei “versamenti relativi al contributo per il Costo di costruzione per la realizzazione dell’intervento”, chiedeva alla società Va. Au. Ma. s.r.l. di “provvedere al pagamento” del costo di costruzione “entro e non oltre giorni 10 (dieci) dal ricevimento della presente”, che la società CD. Ho. s.p.a. (in qualità di proprietario al 100% di CD. Co. s.p.a., Soggetto Attuatore) corrispondeva il 26 settembre 2016, inviando al DPAU la relativa comunicazione con annessa distinta.
2.7. Il 27 settembre 2016 ed il 5 dicembre 2016, la società chiedeva lo svincolo della polizza a garanzia del costo di costruzione regolarmente corrisposto.
2.8. In data 27 settembre 2018, la società riceveva una nota con la quale veniva richiesto il pagamento di interessi e sanzioni per il presunto pagamento tardivo, secondo l’Amministrazione, dei costi di costruzione, per un importo totale di Euro 622.876,73.
2.9. Il 15 novembre 2018, la ricorrente procedeva al pagamento di quanto richiesto per non aggravare, con ulteriori interessi, la propria posizione, dando atto di ciò nella nota di trasmissione del pagamento, nella quale si riservava di agire per la ripetizione di quanto versato.
Controversia in ordine al contributo per gli oneri di urbanizzazione
3. Successivamente, la società adiva il competente T.a.r., domandando:
a) l’annullamento della richiesta di pagamento;
b) la condanna di Roma Capitale alla restituzione di quanto pagato a titolo di interessi e sanzioni per l’omesso tempestivo versamento del costo di costruzione, oltre interessi;
c) la condanna di Roma Capitale allo svincolo della polizza fideiussoria e al pagamento dei canoni degli anni 2017 e 2018, che la società ritiene di aver ingiustamente pagato alla compagnia di assicurazione, a causa del mancato tempestivo svincolo della polizza.
3.1. Si è costituita in giudizio Roma Capitale, resistendo al ricorso di controparte.
4. Con la sentenza n. 2853/2021, il T.a.r. per il Lazio, sede di Roma, ha accolto la domanda di annullamento proposta dalla società, la sua domanda alla restituzione delle somme medio tempore versate e la sua domanda di condanna allo svincolo della polizza fideiussoria prestata, condannando Roma Capitale al pagamento delle spese di lite e disponendo la trasmissione della sentenza alla competente Procura regionale della Corte dei conti.
4.1. Segnatamente, il Tribunale amministrativo regionale ha accolto la domanda di annullamento della nota di Roma Capitale, inviata via pec in data 27 settembre 2018, con la quale è stata trasmessa la richiesta di versamento degli interessi e delle sanzioni sull’importo del costo di costruzione, rilevando che, trattandosi di una controversia in materia di diritti soggettivi attratti alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativa e, dunque, “in ragione della natura paritetica del rapporto”, l’onere della prova resta interamente soggetto alla disponibilità delle parti, con la conseguenza che il suo mancato o inadeguato assolvimento non può essere integrato dal giudice, avvalendosi dei poteri istruttori di cui all’art. 63 c.p.a..
4.1.1. Conseguentemente, poiché Roma Capitale non avrebbe provato di aver predisposto una disciplina sui termini di pagamento, diversa da quella prevista dall’art. 16 d.P.R. n. 380/2001, la richiesta di pagamento degli interessi sulle somme dovute a titolo di costo di costruzione risulterebbe illegittima e andrebbe annullata, con contestuale condanna dell’amministrazione alla restituzione delle somme incamerate e delle sanzioni, maggiorate degli interessi legali.
4.2. In accoglimento dell’ulteriore domanda formulata dalla società ricorrente, il T.a.r. ha poi ordinato a Roma Capitale di rimborsare i premi versati nel 2017 e 2018, e fino al soddisfo, maggiorati con gli accessori di legge.
5. Roma Capitale ha proposto appello avverso la sentenza di primo grado.
5.1. Con il primo motivo di appello, Roma Capitale censura il capo della sentenza di primo grado che ha reputato non provata l’indicazione delle diverse modalità di pagamento del costo di costruzione, rispetto a quanto previsto dall’art. 16, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001. L’appellante deduce, in proposito, di aver indicato le modalità e le garanzie richieste nella Deliberazione del Consiglio Comunale n. 113/200, il cui contenuto prescrittivo è stato espressamente richiamato negli atti inviati alla società e, in particolare, nella nota prot. QH/28581 del 16 aprile 2013.
Con riferimento a quest’ultima nota, Roma Capitale censura la statuizione del T.a.r. secondo cui essa non avrebbe valenza provvedimentale e, al contempo, contesta che il pagamento del contributo di costruzione debba necessariamente essere richiesto mediante un provvedimento.
5.2. Con il secondo motivo di appello, si censura la statuizione del T.a.r., secondo cui sarebbe mancata una richiesta di rateizzazione da parte della società appellata delle somme dovute a titolo di costo di costruzione.
Si deduce che il termine diverso da quello previsto dall’art. 16, comma 3, d.P.R. n. 380/2001 è stato previsto nella nota del SUAP prot. n. QH/38046 del 22 maggio 2013, che ha domandato il pagamento della somma spettante al Comune entro 60 giorni dalla ricezione della nota oppure mediante una sua rateizzazione previa prestazione di una polizza fideiussoria. La nota in questione farebbe riferimento a tali modalità di pagamento e ai relativi termini, sottolineandone la perentorietà, mediante l’avvertimento che, in caso di mancato pagamento delle somme, l’istanza presentata si intende rinunciata.
Secondo il Comune, ricevuta la suddetta richiesta, la società avrebbe espresso la volontà di rateizzare l’importo mediante un comportamento concludente, in quanto non avrebbe proceduto al pagamento immediato delle somme, avrebbe ricevuto il titolo ed esercitato le relative facoltà edificatorie, e avrebbe depositato la polizza fideiussoria a garanzia del pagamento rateizzato.
Controversia in ordine al contributo per gli oneri di urbanizzazione
5.3. Con il terzo motivo di appello, si grava il punto della sentenza nel quale si statuisce il mancato assolvimento dell’onere probatorio da parte di Roma Capitale, per la mancata produzione in giudizio dell’atto disciplinante le modalità di corresponsione del contributo comunale.
In proposito, si rappresenta che la delibera n. 113/2011 ha natura di regolamento e, dunque, in quanto atto normativo, esso è o avrebbe dovuto essere conosciuto dalla generalità dei consociati.
Secondo l’amministrazione, la mancata allegazione di questa deliberazione non avrebbe potuto costituire un valido motivo per il Giudice di primo grado, per non approfondire la riconducibilità dell’attività amministrativa ad una fonte regolamentare.
5.4. Con il quarto motivo, si grava, infine, il capo della sentenza che ha accolto la domanda della società, sul presupposto che dalla riforma della sentenza di primo grado, scaturente dai precedenti motivi di gravame, consegua anche la riforma di tale statuizione, in quanto conseguenziale.
5.5. Si è costituita in giudizio la società appellata, la quale ha resistito al gravame, domandandone il rigetto.
6. All’udienza del 3 marzo 2022, la causa è stata trattenuta per la decisione.
6.1. I motivi di appello formulati si prestano ad essere esaminati congiuntamente per la loro stretta connessione logica e giuridica.
6.2. Si premette che la pretesa di Roma Capitale di ottenere il pagamento delle somme dovute come “costo di costruzione” (quale componente, unitamente agli oneri di urbanizzazione, del contributo di costruzione) si inscrive nell’ambito di un rapporto giuridico qualificabile come “paritetico”.
6.2.1. Per l’Adunanza plenaria di questo Consiglio – che si è pronunciata in una controversia avente ad oggetto l’altra componente del “contributo di costruzione”, ossia gli “oneri di urbanizzazione”, ma ha enunciato principi che sono pienamente estensibili anche al “costo di costruzione”, in quanto esso compartecipa della medesima natura giuridica (Cons. Stato, Ad. pl., 30 agosto 2018, n. 12) – si tratta di un rapporto “debito-credito”, fra privato e amministrazione, disciplinato da norme di diritto pubblico e non scandito da atti autoritativi:
a) la cui imposizione e liquidazione, non ha natura autoritativa né costituisce esplicazione di una potestà pubblicistica, ma si risolve in un mero atto ricognitivo e contabile, in applicazione di rigidi e prestabiliti parametri regolamentari e tabellari (§ 7.3);
b) la cui determinazione si correla ad una precisa disciplina regolamentare, con la conseguenza che, per costante orientamento giurisprudenziale, i provvedimenti applicativi della stessa non richiedono alcuna puntuale motivazione, allorché le scelte operate dalla pubblica amministrazione si conformino ai criterî stessi di cui alle tabelle parametriche (§ 7.5);
c) la cui controversia, in ordine alla spettanza e alla liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione, riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo a norma dell’art. 16 della L. n. 10 del 1977 e, oggi, dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., ha ad oggetto l’accertamento di un rapporto di credito a prescindere dall’esistenza di atti della pubblica amministrazione e non è soggetta alle regole delle azioni impugnatorie-annullatorie degli atti amministrativi e ai rispettivi termini di decadenza (§ 7.8).
6.3. L’art. 16, comma 3, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 prevede, poi, che “La quota di contributo relativa al costo di costruzione, determinata all’atto del rilascio, è corrisposta in corso d’opera, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, non oltre sessanta giorni dalla ultimazione della costruzione”.
6.4. La norma in questione demanda al Comune (in questo caso a Roma Capitale, nel cui peculiare statuto giuridico sono ricomprese le funzioni tipiche dell’ente locale) di stabilire le “modalità ” con le quali debba essere corrisposto, “in corso d’opera”, la quota di contributo relativa al costo di costruzione.
6.5. Con la nota prot. 28581 del 16 aprile 2013 (ribadita, dopo poco tempo, dalla successiva nota prot. n. 38046 del 22 maggio 2013), Roma Capitale ha domandato il pagamento dell’intero ammontare del costo di costruzione entro 60 giorni dalla ricezione della richiesta formulata con la predetta nota, attribuendo, quale alternativa a tale modalità di pagamento, la facoltà di rateizzazione dell’importo dovuto, secondo le modalità chiarite nella medesima nota (e che ricalcano quelle del regolamento approvato con la deliberazione dell’allora Consiglio comunale del Comune di Roma n. 113 del 25 ottobre 2001).
6.6. La richiesta in questione ha previsto che “Dell’avvenuto versamento dovrà essere esibita quietanza presso questo Sportello entro 60 gg. dalla ricezione della presente; non ottemperando a quanto sopra, l’interessato verrà considerato rinunciatario dell’istanza di cui trattasi”.
Controversia in ordine al contributo per gli oneri di urbanizzazione
6.7. Risulta errata, in proposito, la statuizione del T.a.r. secondo cui la nota prot. 28581 del 16 aprile 2013 “non ha alcuna valenza provvedimentale e non è come tale in grado di derogare alla disposizione di cui all’art. 16, comma 3, cit.”.
6.7.1. Una simile statuizione non è infatti coerente con la qualificazione del rapporto fornita dal medesimo T.a.r.: trattandosi di un rapporto paritetico, cioè di un rapporto fra privato e amministrazione disciplinato da norme di diritto pubblico e non scandito da atti autoritativi (Cons. Stato, Ad. pl., 30 agosto 2018, n. 12), non v’è ragione per sostenere che le modalità di corresponsione delle somme dovrebbero essere necessariamente stabilite attraverso un provvedimento autoritativo.
6.8. Risulta infondata, inoltre, la prospettazione di parte appellata secondo cui l’obbligo di pagare il suddetto contributo maturerebbe soltanto ad edificazione avvenuta, in quanto, nella disposizione divisata, non v’è alcun elemento che corrobora la prospettazione di parte e il riferimento alla “ultimazione della costruzione”, contenuto nell’art. 16 d.P.R. n. 380/2001, si pone quale momento cui ancorare il decorso del termine di 60 giorni, entro cui l’adempimento del debito deve necessariamente essere effettuato da parte del titolare del permesso di costruire e non quale termine a partire dal quale il creditore può pretendere l’adempimento.
6.9. Allo stesso modo, la pretesa di Roma Capitale di ottenere il pagamento del titolo già a partire dal momento del suo rilascio risulta coerente con gli atti amministrativi che disciplinano questa tipologia di rapporto e che l’ente ha versato in atti (si cfr., in proposito, non soltanto le due note del 16 aprile 2013 e del 22 maggio 2013, ma anche la circolare esplicativa del 27 giugno 2013, prot. n. 67246 e il regolamento n. 113/2001, di cui questo Collegio deve tenere conto in ossequio al principio jura novit curia e nel quale si legge che “il rilascio della concessione è subordinato alla presentazione di apposita garanzia costituita da fideiussione bancaria ovvero da polizza cauzionale”).
6.10. Risulta, dunque, fondata la tesi dell’amministrazione che attribuisce alla prestazione della polizza fideiussoria, prima del rilascio del titolo da parte di Roma Capitale, la valenza di comportamento concludente rispetto all’opzione di rateizzare il pagamento della somma dovuta a titolo di costo di costruzione.
6.10.1. A tale riguardo, nella polizza fideiussoria versata in atti (e rilasciata all’allora società Mu. Ve. It. 2 s.r.l.),:
a) si legge che la società ha già prestato una polizza fideiussoria per garantire la realizzazione delle opere di urbanizzazione e, dunque, quella stipulata non garantisce questa voce di credito (relativa agli “oneri di urbanizzazione”) di Roma Capitale;
b) viene richiamato il sollecito di pagamento inviato con la nota 38046 del 22 maggio 2013 di Roma Capitale;
c) si afferma che “con riferimento all’istanza n. 38046 del 22 maggio 2013 viene precisato, dal Comune Garantito, l’ammontare del costo di costruzione (in seguito denominato Costo di Costruzione) ed il relativo piano di rateizzazione”, evincendosi, dunque, la sussistenza di un “piano di rateizzazione” delle somme dovute a titolo di costo di costruzione.
6.10.2. Risulta, inoltre, indicativo, sul piano temporale, che Roma Capitale abbia rilasciato il titolo domandato subito dopo la stipulazione della polizza fideiussoria (la polizza reca quale periodo di efficacia le date del 5 giugno 2013-5 giugno 2014, mentre il provvedimento unico è stato rilasciato in data 7 giugno 2013).
6.11. In considerazione di quanto sinora osservato risulta allora legittimo il mancato svincolo della polizza fideiussoria da parte di Roma Capitale, risultando dovute le somme a titolo di sanzioni ed interessi da parte della società .
7. Nessuna incidenza presenta poi la circostanza che la società ha fruito della proroga dei termini per iniziare i lavori, di cui al d.l. n. 69/2013, convertito nella legge n. 98/2013, in quanto questa normativa produce soltanto l’effetto di procrastinare la scadenza dell’autorizzazione rilasciata.
Controversia in ordine al contributo per gli oneri di urbanizzazione
8. Parimenti, la circostanza che le somme versate possano essere ripetute, ove i lavori non vengano compiuti, lungi dal provare che prima del compimento degli stessi sia inibito l’esercizio della facoltà di pretesa, comprova l’esatto contrario, ossia che il pagamento potrà avvenire anche antecedentemente, salva ovviamente la ripetizione di ciò che divenga indebito, per il mancato esercizio, parziale o totale, del jus aedificandi abilitato dal permesso di costruire.
9. In conclusione, per i motivi suesposti, l’appello va accolto.
10. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello n. r.g. 6967/2021, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, respinge il ricorso introduttivo del giudizio.
Condanna la società Va. Au. Ma. s.r.l. alla rifusione, in favore di Roma Capitale, delle spese del giudizio che liquida in euro 2000,00 (duemila/00), per il primo grado, e 4.000,00 (quattromila/00), per il secondo grado, oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2022 con l’intervento dei magistrati:
Francesca Quadri – Presidente
Nicola D’Angelo – Consigliere
Giuseppe Rotondo – Consigliere
Michele Conforti – Consigliere, Estensore
Emanuela Loria – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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