Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 7 giugno 2017, n. 2756

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1493 del 2013, proposto dal signor Fo. Ta., rappresentato e difeso dall’avvocato Gi. Ba., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fr. In. in Roma, via (…);

contro

Il Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei (…);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sede di Roma, Sez. II quater, n. 5290/2012, resa tra le parti, concernente un diniego di erogazione di un premio a seguito del rinvenimento di un affresco;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i beni e le attività culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 febbraio 2017 il Cons. Francesco Mele e uditi per le parti l’avvocato Gi. Ba. e l’avvocato dello Stato Pa. Sa.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la sentenza n. 5290 dell’11 giugno 2012, il TAR per il Lazio (Sezione Seconda Quater) rigettava il ricorso prodotto dal signor Ta. Fo. e dalla s.n. c. di Va. Ca. & C., inteso ad ottenere l’annullamento del provvedimento n. 4663 del 25 marzo 2005, con il quale il Direttore della Direzione Generale per il Patrimonio Storico, Artistico ed Etnoantropologico aveva respinto la richiesta di pagamento del premio per la scoperta fortuita di cose di interesse artistico, nonché la condanna del Ministero al risarcimento dei danni.

La decisione del Tribunale esponeva in fatto quanto segue.

“Con il ricorso in esame, il sig. Fo. Ta. e la società “2001 s.n. c.” di Va. Ca. & C. impugnano il provvedimento indicato in epigrafe con cui viene respinta l’istanza di concessione del premio di rinvenimento di un affresco raffigurante “Madonna in trono con bambino tra i Santi Antonio Abate e Lorenzo” – ascrivibile ad artista di area viterbese ed eseguito all’incirca a metà del 1400 – fortunosamente rinvenuto dai conduttori, durante lavori di ristrutturazione, di un esercizio pubblico (Ristorante “La ta. dei Te.”) sito in via (omissis), un immobile del 1200 di proprietà del ricorrente. L’atto di diniego è motivato con riferimento al parere reso dall’Ufficio Legale nel senso dell’insussistenza dei presupposti per il riconoscimento del premio e, cioè, il rinvenimento della cosa nel sottosuolo e l’acquisizione della stessa alla proprietà statale prescritti dall’art. 49 Legge 1089/39 e art. 89 TU 490/99″.

“Il ricorso è affidato ai seguenti motivi: 1) Illogicità della motivazione. Contraddittorietà con precedenti atti. Eccesso di potere…..2) Difetto ed illogicità della motivazione. Eccesso di potere….3) Illogicità della motivazione. Eccesso di potere. Violazione dell’art. 49 legge 1089/39 e art. 89 TU 490/99. 4) Violazione dell’art. 49 legge 1089/1939 e art. 89 TU 490/99. 5) Illogicità e contraddittorietà della motivazione. Contraddittorietà con precedenti atti. Con le ultime tre censure contesta l’interpretazione dell’art. 49 legge 1089/39 e art. 89 TU 490/99 posta dalla resistente a fondamento dell’atto di diniego impugnato”.

2. Avverso la sentenza del TAR l’interessato ha proposto appello, deducendone l’erroneità e chiedendone la riforma, con il conseguente accoglimento del ricorso di primo grado.

Con articolata prospettazione, egli ha prospettato i seguenti motivi, lamentando che il TAR sarebbe incorso in una errata valutazione:

a) sulla rilevanza della natura e del luogo di rinvenimento dei beni culturali;

b) sulla non avvenuta acquisizione dell’opera alla proprietà statale;

c) sulla violazione del legittimo affidamento e dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990;

4) sulla legittimità del diniego della sussistenza del diritto al pagamento del premio.

Si è costituito in giudizio il Ministero intimato, deducendo l’infondatezza dell’appello e chiedendone il rigetto.

Le parti hanno depositato memorie illustrative.

La causa è stata discussa e trattenuta per la decisione all’udienza del 23 febbraio 2017.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di appello, il signor Ta. Fo. lamenta l’errata valutazione del TAR circa la rilevanza della natura e del luogo di rinvenimento dei beni culturali.

Quanto alla natura del bene, egli deduce che il giudice di primo grado non avrebbe dovuto condividere quanto dedotto dal Ministero, che limita il diritto alla corresponsione del premio al solo rinvenimento di oggetti mobili e tanto in netto contrasto con l’articolo 29 e l’articolo 48 della legge n. 1089/1939, che contempla la scoperta fortuita di cose mobili ed immobili.

L’appellante aggiunge che la legge n. 1089 del 1939 aveva incluso tra i beni culturali gli affreschi e che la stessa aveva previsto, quale unico requisito indispensabile per giustificare il pagamento del premio in favore del proprietario dell’immobile in cui è avvenuto il ritrovamento, il mero carattere “culturale” del bene rinvenuto.

Quanto al luogo del ritrovamento, l’appellante censura la sentenza di prime cure nella parte in cui ha confermato l’insussistenza del primo presupposto ritenuto necessario dal Ministero per il pagamento del premio, consistente nel rinvenimento dell’opera nel sottosuolo.

L’appellante osserva che il legislatore del 1939 ha riconosciuto il pagamento del premio nei confronti del proprietario dell’immobile in cui è avvenuta la scoperta, senza distinzione alcuna con riguardo al luogo del ritrovamento.

Secondo tale prospettiva, solo il Codice dei Beni Culturali n. 42 del 2004 ha apportato una modifica alla normativa previgente, prevedendo per la prima volta che l’appartenenza statale e il diritto al pagamento del premio dovesse riconoscersi per i soli beni rinvenuti nel sottosuolo o nei fondali marini: ne conseguirebbe che, fino alla entrata in vigore del Codice, il premio doveva essere liquidato per il solo carattere “culturale” dell’opera rinvenuta.

L’appellante deduce, infatti, che, secondo le previsioni della legge n. 1089 del 1939, irrilevante sarebbe il luogo di rinvenimento delle opere, in quanto preminente sarebbe il “fatto” della scoperta, a fronte del quale, qualora il bene ritrovato rivesta carattere storico-artistico e culturale, si determinerebbe l’appartenenza al patrimonio dello Stato.

Risulterebbe, dunque, superfluo il riferimento all’articolo 822 o all’articolo 826, secondo comma, c.c., non essendo presente nella legge speciale che disciplina la materia (vale a dire la legge n. 1089 del 1939) una previsione che limiti l’appartenenza statale dei soli beni rinvenuti nel sottosuolo.

Con il secondo motivo di appello, l’appellante lamenta l’errata valutazione da parte del TAR circa la non avvenuta acquisizione dell’opera alla proprietà statale e circa la mancanza dell’altro presupposto richiesto per il riconoscimento del premio, ossia l’acquisizione della cosa al patrimonio statale.

Egli evidenzia che né la legge n. 1089 del 1939 (vigente al momento della scoperta) né il successivo D.Lgs. 490/1999 hanno richiesto che il bene appartenesse in principio allo Stato, affermando che l’appartenenza a questo dei beni rinvenuti dovesse discendere ipso facto dalla loro natura di beni di interesse storico o artistico, in quanto compresi nell’art. 1 della legge n. 1089 del 1939 o negli articoli 2 e 3 del successivo t.u. n. 490 del 1999.

Irrilevante sarebbe il richiamo contenuto in sentenza a quanto disposto negli articoli 44, 46, 47 e 49 della legge n. 1089 del 1939, evidenziando che il maggiore errore commesso dal Tribunale sarebbe stato quello di limitare alle sole cose rinvenute nel sottosuolo il principio della proprietà pubblica e non invece a tutte le cose aventi interesse culturale, ivi comprese anche quelle scoperte fortuitamente anche in immobili di proprietà privata.

L’appellante contesta ancora l’ulteriore collegamento operato in sentenza con l’articolo 88 del T.U. n. 490/99, deducendo come erronea l’affermazione che all’interno di tale disposizione dovrebbe rinvenirsi un “collegamento tra l’acquisizione a titolo originario del bene al patrimonio statale e il diritto al compenso per il soggetto che abbia procurato tale arricchimento”.

L’interessato deduce, pertanto, che, a prescindere da qualsiasi collegamento con i beni elencati al secondo comma dell’art. 826 c.c. o anche all’articolo 822 c.c., unico elemento fondante il diritto al riconoscimento del premio sarebbe la rilevanza artistica e culturale del bene rinvenuto.

2. Ritiene la Sezione che i due motivi di appello possono essere esaminati congiuntamente.

3. Quanto alla doglianza relativa a quanto rilevato dal Tribunale Amministrativo, sulla necessità che vi sia il rinvenimento di oggetti mobili per la spettanza del premio, va osservato che effettivamente l’affermazione dell’amministrazione risulta in contrasto con il dettato normativo.

Invero, l’articolo 48 della legge n. 1089 del 1939 ha disposto che “Chiunque scopra fortuitamente cose mobili o immobili di cui all’articolo 1 deve farne immediata denuncia all’autorità”, mentre il successivo articolo 49 ha previsto: “Le cose scoperte fortuitamente appartengono allo Stato. Allo scopritore è corrisposto dal ministro, in denaro o mediante rilascio di una parte delle cose, un premio…Eguale premio spetta al proprietario della cosa in cui avvenne la scoperta”.

Il corretto coordinamento tra le due norme ed, in particolare, la circostanza che l’articolo 49, disciplinante la corresponsione del premio, si sia riferito alle cose scoperte fortuitamente, fattispecie regolata dal precedente articolo 48, il quale si riferisce espressamente a “cose mobili e immobili” inducono a ritenere che il premio sia previsto non solo per la scoperta di cose mobili, ma anche di cose immobili (per il fatto che il bene scoperto sia acquisito ex lege al patrimonio statale, come di seguito si preciserà).

E’, dunque, erronea la determinazione ministeriale nella parte in cui riporta il parere del Comitato di Settore, nella parte in cui esso afferma “che la determinazione del valore sia legata unicamente al rinvenimento di beni mobili”, atteso che il premio è previsto anche per il rinvenimento di beni immobili, in presenza dei relativi presupposti.

4. Va, peraltro, evidenziato che la suddetta illegittimità non conduce all’accoglimento dell’appello, atteso che il provvedimento si fonda su di una pluralità di ragioni, tra loro autonome, onde trova applicazione il consolidato orientamento giurisprudenziale in base al quale è sufficiente, ai fini della validità dello stesso, la sussistenza anche di una sola ragione giustificativa.

D’altra parte, tanto è quanto ha inteso affermare la sentenza impugnata, laddove ha chiarito che “Non appare condivisibile neppure il secondo motivo di censura, ove si lamenta il richiamo nel provvedimento impugnato alle posizioni espresse dal Comitato di settore – atteso che l’eventuale enunciazione nelle premesse di un atto di considerazioni ininfluenti – quali sono ritenute dal ricorrente le suddette – non ha alcun effetto viziante l’atto impugnato, che si regge su presupposti autonomi e costituenti adeguata motivazione quali sono le ragioni giuridiche espresse dall’ufficio legislativo nel secondo parere”.

5. Ciò posto, la disamina dell’appello impone un inquadramento generale del contesto normativo della legge n. 1089 del 1939 (applicabile alla fattispecie in esame) in cui le disposizioni relative alla scoperta fortuita di cose sono inserite.

Gli articoli 48 e 49 risultano inseriti nel Capo V, relativo alla “Disciplina dei ritrovamenti e delle scoperte”.

L’articolo 43 ha previsto che “Il ministro per l’educazione nazionale ha facoltà di eseguire ricerche archeologiche, o in genere, opere per il ritrovamento di cose di cui all’articolo 1, in qualunque parte del territorio del regno. A tale scopo può, con suo decreto, ordinare l’occupazione degli immobili ove devono eseguirsi i lavori”.

L’articolo 44 ha previsto che “Le cose ritrovate appartengono allo Stato” e che “Al proprietario dell’immobile sarà corrisposto dal ministro, in denaro o mediante rilascio di una parte delle cose ritrovate, un premio”.

L’articolo 45 si è riferito ai casi in cui “l’esecuzione di ricerche archeologiche, o in genere, opere per il ritrovamento di cose di cui all’articolo 1” sia oggetto di concessione da parte del ministro a enti o a privati, autorizzando “l’occupazione degli immobili ove debbono eseguirsi i lavori”. L’articolo 46 ha disposto che, “Nel caso di cui all’articolo precedente, le cose ritrovate appartengono allo Stato” e che sia corrisposto al proprietario dell’immobile e al concessionario un premio.

Il successivo articolo 47 ha previsto che “Chiunque intenda eseguire su immobile proprio ricerche archeologiche, o in genere, opere per il ritrovamento delle cose di cui all’art. 1 deve essere autorizzato dal ministro per l’educazione nazionale…..Le cose ritrovate appartengono allo Stato. Al proprietario è corrisposto dal ministro, in denaro o mediante rilascio di una parte delle cose ritrovate un premio”.

L’articolo 48, già citato, ha disposto che “Chiunque scopra fortuitamente cose mobili o immobili di cui all’art. 1 deve farne immediata denuncia all’autorità competente e provvedere alla temporanea conservazione di esse”.

L’articolo 49 ha previsto che “Le cose scoperte fortuitamente appartengono allo Stato. Allo scopritore è corrisposto dal ministro, in denaro o mediante rilascio di una parte delle cose scoperte, un premio…. Eguale premio spetta al proprietario della cosa in cui avvenne la scoperta”.

6. Dalla lettura delle disposizioni sopra riportate, emerge chiaramente che le cose ritrovate o scoperte fortuitamente, per appartenere allo Stato, devono essere cose distinte rispetto al bene in cui il rinvenimento viene effettuato.

Le stesse devono avere una identità propria ed una autonoma configurazione rispetto all’immobile o alla cosa in cui il rinvenimento o la scoperta sono avvenute.

Conferma di tanto è nella lettera delle richiamate disposizioni, le quali hanno operato una netta distinzione tra le cose oggetto di ritrovamento e gli immobili in cui il ritrovamento è effettuato.

Dunque, l’elemento essenziale per l’operatività della proprietà in capo allo Stato è l’inesistenza attuale, in relazione alle richiamate caratteristiche, di un diritto di proprietà in capo ad altri soggetti.

7. Orbene, tali caratteri mancano nel bene oggetto del ritrovamento fortuito per cui è causa.

7.1. Trattasi, infatti, di un affresco (‘non staccabilé, pena la sua perdita, per incontestata determinazione della competente Soprintendenza) situato su un muro interno del fabbricato all’epoca di proprietà dell’appellante, raffigurante la “Madonna in trono con bambino tra i Santi Antonio Abate e Lorenzo”, scoperto a seguito di lavori di ristrutturazione eseguiti dai conduttori dell’immobile.

In considerazione di una determinazione autoritativa rimasta inoppugnata, esso non costituisce una cosa separabile e distinta rispetto all’immobile del signor Ta., ma una parte integrante del muro dello stesso, in quanto dipinto sull’intonaco della parete.

Lo stesso, per assumere una propria autonomia, necessiterebbe di un distacco, che nella specie l’autorità statale ha escluso.

Invero, nella nota del 25 ottobre 2004 il Soprintendente dell’epoca evidenzia che “si concorda in assoluto con il parere negativo espresso dalla Soprintendenza per i beni artistici e storici in merito all’eventuale distacco dell’affresco in questione dal suo sito originario e se ne consiglia il permanere in situ. Il distacco di un dipinto murale, infatti, è un procedimento estremamente traumatico per l’opera d’arte cui si è costretti a ricorrere solo in casi estremi per degrado dei luoghi che lo contengono, onde evitare danni irreversibili e perdita totale del bene stesso. Nel nostro caso sarebbe estremamente inopportuno effettuarlo per una sua eventuale musealizzazione, perché il sito in cui si trova non manifesta danni e il manufatto artistico, se musealizzato, perderebbe la sua particolare realtà storica di immobile per destinazione… Se, invece, staccato e musealizzato, l’affresco perderebbe le sue intrinseche caratteristiche di realtà immobile per destinazione e, in particolare, le operazioni di distacco potrebbero fargli subire traumi e falsarne la sua originaria facies e materia pittorica”.

7.2. Da quanto sopra emerge che la particolare configurazione dell’opera e la sua collocazione escludano l’applicazione della disciplina della scoperta fortuita di cui all’articolo 49 della legge n. 1089 del 1939, trattandosi, per le ragioni sopra esposte, di un bene che è rimasto di proprietà del privato e per il quale non è applicabile il disposto della norma, secondo cui “Le cose scoperte fortuitamente appartengono allo Stato”.

Invero, pur dandosi atto che l’affresco era coperto, la sua peculiare collocazione – derivante da una insindacabile e non contestata determinazione della Soprintendenza – non può non farne ritenere sussistente comunque il diritto di proprietà in capo al proprietario dell’immobile.

Va, d’altra parte, evidenziato che la giurisprudenza (cfr. Cass. Civ., II, 12 marzo 2001, n. 3610; Cass., Sez. Un., 9 dicembre 1989, n. 6180) ritiene che il collegamento materiale degli affreschi con l’immobile conferisce a questi la qualificazione giuridica di beni immobili per destinazione ai sensi dell’art. 414 del previgente codice e di pertinenze dell’immobile alla stregua dell’articolo 817 del vigente codice.

Trattandosi di vincolo pertinenziale, caratterizzato dal materiale collegamento tra l’immobile e l’affresco, destinato ad ornamento del medesimo, mai venuto meno, non può ritenersene la proprietà dello Stato a seguito del suo fortuito ritrovamento.

Ovviamente, all’opposta conclusione (sull’appartenenza al patrimonio dello Stato e sulla spettanza di un premio) la Sezione sarebbe giunta, qualora gli organi del Ministero dei beni e le attività culturali si fossero orientati nel senso di disporre il distacco dell’affresco, con la conseguente devoluzione del bene al patrimonio dello Stato

Le considerazioni tutte sopra svolte escludono, di per sé, che nella specie possa trovare applicazione il disposto dell’articolo 49 della legge n. 1089 del 1939, nella parte in cui prevede che le cose scoperte fortuitamente appartengono allo Stato.

7.3. Ciò posto, e con precipuo riferimento alle contestazioni mosse dall’appellante in ordine al “luogo” della scoperta, contestandosi l’affermazione ministeriale ed la condivisione del giudice di primo grado della tesi sulla necessità che il bene fosse rinvenuto nel sottosuolo, si osserva quanto segue.

E’ ben vero che gli articoli 48 e 49 della legge n. 1089 del 1939 operano un generico riferimento alla scoperta fortuita di cose mobili o immobili di cui all’articolo 1 ed affermano che “Le cose scoperte fortuitamente appartengono allo Stato”.

Purtuttavia, la Sezione condivide la tesi dell’amministrazione e del giudice di primo grado, secondo cui la norma deve essere integrata dalla previsione contenuta nell’articolo 826, comma secondo, del codice civile, in base alla quale “Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato…le cose di interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo”.

Invero, tale disposizione, entrata in vigore dopo la legge n. 1089 del 1939, va necessariamente ad integrarne i contenuti, considerato che essa si riferisce espressamente ai beni oggetto della citata legge del 1939 ed opera un puntuale riferimento alle fattispecie del ritrovamento e delle scoperte, laddove si riferisce alle “cose da chiunque ed in qualunque modo ritrovate”.

Le disposizioni del codice civile, sotto tale profilo, non si limitano a dettare il regime giuridico dei beni di proprietà dello Stato, ma, con specifico riferimento a quelli di rilevanza archeologica e storica, ne indicano pure la tipologia di appartenenza.