Consiglio di Stato
sezione VI
sentenza 2 febbraio 2015, n. 467
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE SESTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3795 del 2014, proposto da:
Comune di Gallipoli in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Fr.Mu., con domicilio eletto presso Al.Pl. in Roma, Via (…);
contro
Società Da. in a.s. in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Er.St.Da., presso lo stesso elettivamente domiciliata in Roma, via (…);
Regione Puglia;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. PUGLIA – SEZ. STACCATA DI LECCE: SEZIONE I n. 2090/2013, resa tra le parti, concernente parere negativo sulla domanda di ampliamento struttura portuale.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della società intimata;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2015 il consigliere Roberta Vigotti e uditi per le parti l’avvocato F. Ca.Ja. ed altri;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
I) Il Comune di Gallipoli chiede la riforma della sentenza con la quale il Tribunale amministrativo della Puglia ha accolto il ricorso proposto dalla società Da. avverso gli atti recanti reiezione della domanda di ampliamento della struttura portuale sita sul lungomare di quel Comune su aree demaniali marittime in concessione alla predetta società che, con istanza del 30 ottobre 1998, ha chiesto alla Capitaneria di Porto di Gallipoli altra concessione per mq. 4.607, “allo scopo di meglio razionalizzare lo specchio acqueo già in concessione e offrire asilo e servizi alle grandi unità da diporto di mt. 10-14 in transito, per le quali spesso non vi è possibilità di accoglienza, e nel contempo creare un punto di approdo alle piccole unità da diporto della lunghezza di mt. 5-7 (la cui domanda di ormeggio è pressante), per mezzo di pontili in legno”.
La domanda di permesso di costruire tale struttura sull’ampliamento richiesto è stata negata dal Comune con provvedimento del 29 gennaio 2007, poiché “la proposta di progetto presentata non risulta avere le caratteristiche di un “punto di ormeggio” in quanto trattasi di banchine galleggianti per una lunghezza complessiva di ml. 125 circa, in contrasto con le previsioni del PRGC vigente ed adottato per espresso divieto contenuto nella delibera di approvazione della Regione Puglia”.
In sede di riesame disposto dal Tribunale amministrativo della Puglia, dinanzi al quale la società aveva proposto ricorso, il Comune ha rinnovato il diniego, con determina del 23 gennaio 2008, sia perché la richiedente non è proprietaria dell’area né titolare di concessione demaniale, sia perché l’opera non è prevista nella strumentazione urbanistica generale vigente, in quanto la Regione Puglia, in sede di approvazione del piano regolatore generale comunale, ha evidenziato la non idoneità della realizzazione di strutture per la nautica da diporto a nord del porto esistente, segnalando la possibilità di localizzare dette strutture all’interno del porto stesso. La deliberazione regionale prosegue disponendo che “la questione viene rimandata alla predisposizione di un piano particolareggiato dei porti turistici che provveda a dimensionare il numero dei posti barca ed a disciplinare le singole destinazioni d’uso”.
Il successivo 18 marzo 2008 la Capitaneria di Porto di Gallipoli ha manifestato la disponibilità al rilascio della nuova concessione demaniale, non ravvisando motivi ostativi, “all’esito dell’ottenimento del precitato permesso di costruire”.
I dinieghi comunali sono stati impugnati davanti al Tribunale amministrativo che, con sentenza n. 1834 del 2010 li ha respinti, valutando la non sufficienza della dichiarazione di disponibilità della Capitaneria di Porto ad integrare il necessario titolo demaniale ai sensi dell’art. 11 del d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380, e l’incompatibilità urbanistica dell’intervento, che prevedeva l’installazione di pontili galleggianti e di una passerella in legno.
Con istanza del 16 marzo 2011 la ricorrente in primo grado ha chiesto il riesame della propria istanza, adducendo che l’ordinanza n. 578 del 2011 del Consiglio di Stato, pur rigettando la richiesta di sospensione dell’esecutività della sentenza appena citata, “ha fermato la propria attenzione esclusivamente sul fatto che la dichiarazione di disponibilità dell’area fosse successiva al parere sfavorevole emesso dal Comune, ritenendo sufficiente che tale dichiarazione di disponibilità sia resa a monte del provvedimento edilizio”.
Con provvedimento n. 1400 del 12 gennaio 2012 la richiesta di riesame è stata negata, con conferma del parere sfavorevole, nella considerazione che:
– la sopraggiunta dichiarazione di disponibilità espressa dalla Capitaneria in data 18.03.2008, non costituisce titolo concessorio demaniale, su detta dichiarazione dovrà in ogni caso esprimersi con proprio provvedimento l’Ufficio Demanio del Comune, al quale nel frattempo sono state trasferite le competenze;
– sotto il profilo urbanistico non sono nel frattempo intervenute nuove previsioni urbanistiche o normative che giustificherebbero una revisione del parere sfavorevole per incompatibilità dell’intervento già rilevata nella nota del 23.01.2008 e confermata nella suddetta sentenza del TAR”.
Con istanza dell’1 ottobre 2012 la società ha quindi chiesto al Comune il rilascio della concessione demaniale marittima in ampliamento, rinnovando la richiesta già rivolta l’8 ottobre 2004 all’allora competente Capitaneria di Porto; la richiesta è stata respinta con il provvedimento n. 52230 del 18 dicembre 2012.
Avverso i dinieghi comunali (relativi al permesso di costruire e al rilascio della nuova concessione demaniale) è stato proposto il ricorso, con successivi motivi aggiunti, deciso con la sentenza oggetto dell’odierno appello.
II) Il Tribunale amministrativo ha ritenuto sufficientemente e congruamente motivato il diniego di riesame relativo al premesso di costruire, di cui al provvedimento del 12 gennaio 2012, a causa della indisponibilità dell’area da parte della ricorrente, e ha quindi respinto il ricorso principale. Ha invece ritenuto fondati i motivi aggiunti, rivolti avverso il diniego di concessione demaniale del 18 dicembre 2012, alla luce della disciplina ritenuta applicabile dai Comuni nelle more dell’approvazione del piano comunale delle coste.
In particolare, secondo il primo giudice, se l’art. 17 della legge regionale della Puglia 23 giugno 2006, n. 17 al primo comma inibisce ai Comuni il rilascio di nuove concessioni demaniali fino all’approvazione del piano regionale delle coste, purtuttavia nel secondo comma precisa che i Comuni, fino all’approvazione dei piani comunali delle coste, applicano, nell’attività concessoria, esclusivamente le disposizioni rivenienti dal piano regionale delle coste.
Dopo l’entrata in vigore di quest’ultimo, quindi, l’attività concessoria è consentita, e appare anzi doverosa esplicazione della naturale obbligatorietà dell’azione amministrativa, nell’osservanza del piano regionale, che contiene delle classificazioni alle quali consegue la concedibilità o meno del demanio costiero. Perciò, in assenza del piano comunale delle coste, i Comuni possono ugualmente prevedere le aree concedibili in fedele applicazione del PRC e quindi nel rispetto delle condizioni ivi previste: l’atto impugnato risulta quindi illegittimo atteso che non tiene conto dell’art. 17, secondo comma, della suddetta legge regionale n. 17 del 2006 e delle disposizioni del piano regionale delle coste di cui alla deliberazione della giunta regionale n. 2273 del 13 ottobre 2011 che, all’art. 9 delle norma di attuazione, non reca alcun divieto al rilascio della concessione demaniale.
Il rinvio operato da detta norma al piano comunale delle coste (che “deve contenere: indicazioni quantitative delle esigenze di punti di ormeggio; indicazioni della qualità e della sostenibilità massima del fondale dei punti di ormeggio; riorganizzazione di quelli esistenti allo scopo di razionalizzare l’uso del mare territoriale”), non esclude la doverosa esplicazione dell’attività amministrativa, la quale va condotta per il contenuto minimo necessario e, in nessun caso, può condurre al diniego dell’esame delle richieste provenienti dagli interessati.
Secondo il Tribunale amministrativo, infine, dalla sopravvenuta approvazione del PRC devono ritenersi superati i profili della previgente pianificazione, sicché l’attività concessoria non può dirsi subordinata neanche all’approvazione dello strumento pianificatorio comunale, una volta approvato dalla Regione l’atto regolatore del territorio costiero, di immediata e cogente applicabilità: anche l’ulteriore motivo di rigetto dell’istanza della società ricorrente, fondato sul contrasto con la previsione del piano regolatore generale e, in particolare, sulla necessità del piano particolareggiato dei porti turistici, è stato, quindi, ritenuto fondato.
III) L’appello svolto dal Comune di Gallipoli avverso la sentenza merita accoglimento (e può pertanto prescindersi dall’esaminare le questioni preliminari ivi svolte concernenti il ricorso di primo grado).
La pronuncia in esame si fonda sull’assoluta preminenza della pianificazione regionale relativa all’uso delle coste: secondo il primo giudice, la legge regionale più volte richiamata deve essere interpretata nel senso che, una volta entrato in vigore il piano regionale delle coste, i Comuni devono procedere all’esame delle domande di nuove concessioni demaniali marittime, senza che assuma importanza né la mancanza dell’omologa programmazione comunale, né l’eventuale non conformità alle norme del vigente piano regolatore generale. Il piano regionale delle coste assume, in altre parole, la funzione di paradigma unico a cui rapportare la concedibilità di nuovi assensi, con sostanziale scolorimento della programmazione comunale, sia di settore, sia generale.
In questi termini assoluti e incondizionati la ricostruzione del Tribunale amministrativo non può essere condivisa, sia perché svuota di significato il duplice livello di programmazione (generale, e di dettaglio) previsto dagli artt. 2 e seguenti della legge regionale n. 17 del 2006 e la norme dettate per il periodo transitorio fino all’approvazione dei piani comunale delle coste dal successivo art. 17, comma 1, sia perché determina l’irrilevanza delle future scelte che il Comune è chiamato ad operare in ordine al proprio demanio, e che gli appartengono per legge e fanno parte delle funzioni costituzionalmente attribuitegli.
Come questo Consiglio di Stato ha già avvertito (sez. VI, 11 aprile 2014, n. 1784), è innegabile che occorra rinvenire un ragionevole ‘punto di raccordo’ fra due esigenze opposte e apparentemente difficili da conciliare (per un verso, quella di salvaguardare un complesso sistema disciplinare in tema di uso delle coste, basato sull’integrazione fra diversi livelli di pianificazione e, per altro verso, quella d’impedire la completa paralisi dell’attività concessoria, purché l’esercizio di questa risulti compatibile con le prescrizioni generali del piano regionale delle coste).
Tale punto di equilibrio sconta la precisazioni di alcuni passaggi intermedi:
– innanzitutto, dalla mancata approvazione del piano comunale delle coste non può discendere l’automatica preclusione al rilascio di una nuova concessione, perché, come si è puntualizzato nella decisione appena ricordata, la legge regionale ammette comunque il rilascio di nuove concessioni;
– tale rilascio presuppone la conformità alla norme del suddetto piano regionale, che siano di immediata applicazione;
– quindi, non si può procedere al rilascio laddove le sole prescrizioni del piano regionale non forniscano un quadro disciplinare idoneo,
– e tanto più ove si rinvenga nella programmazione regionale un elemento ostativo all’accoglimento della domanda.
A tali puntualizzazioni, già chiarite dal Consiglio di Stato nella menzionata sentenza, deve aggiungersi (ed in questo senso l’appello è fondato), che nessuna norma impone che la programmazione relativa all’uso del demanio (in particolare, per quel che qui rileva, marittimo) elimini qualsiasi interazione con altri strumenti pianificatori, regionali o comunali, attinenti, comunque, alle funzioni programmatorie e regolamentari degli enti locali (dovendosi attribuire all’avverbio “esclusivamente” di cui all’art. 17 della citata legge regionale il significato di escludere altri parametri relativi alle specifiche e limitate attività specificate nel primo comma, ma non certo, a pena di sospetto di incostituzionalità della norma, l’esplicazione delle attribuzioni proprie degli enti locali).
Se, quindi, può convenirsi sulla illegittimità di un diniego di nuova concessione fondato sulla pura e semplice circostanza della mancata approvazione del piano comunale delle coste (fattispecie che ricorreva nel precedente deciso con la sentenza n. 1784/14), non altrettanto può dirsi laddove l’Amministrazione pervenga a tale risultato negativo sulla base delle disposizioni rivenienti dallo stesso piano regionale delle coste, ovvero da un altro strumento pianificatorio vigente e di pari forza regolamentare.
Questo è il caso che si presenta all’odierno esame.
Il provvedimento di diniego oggetto dei motivi aggiunti al ricorso di primo grado si fonda, infatti, non solo sull’asserita inconcedibilità di aree in mancanza del piano comunale delle coste, ma su profili del tutto autonomi, concernenti l’incompatibilità urbanistica dell’intervento, già rilevata dal Comune quale elemento ostativo con la nota del 23 gennaio 2008, la cui legittimità è stata confermata dal medesimo Tribunale amministrativo con la sentenza 29 luglio 2010, n. 1384, e rispetto alla quale non è sopravvenuto alcun nuovo elemento. Invero, la Regione Puglia, con la deliberazione 10 maggio 2004, n. 685 ha approvato con prescrizioni il piano regolatore generale del Comune di Gallipoli, evidenziando, come si legge nel provvedimento oggetto del giudizio “la non idoneità della realizzazione di strutture per la nautica da diporto a nord del porto esistente, segnalando la possibilità di localizzare dette strutture all’interno del porto attuale atteso il calo dei traffici mercantili.” Il Comune si è adeguato a tale prescrizione, che riguarda tutte le strutture per la nautica da diporto, e non solo, come pretende la società appellata, i porti turistici; peraltro, come rileva la menzionata deliberazione regionale n. 685/2004, lo stesso art. 100 delle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale rinvia ad apposito piano particolareggiato la strumentazione di dettaglio nelle zone interessate.
Le ragioni del diniego opposto dal Comune alla concessione richiesta non riposano, perciò, solo sulla mancanza del piano comunale delle coste, ma anche su precise ragioni urbanistiche, evidenziate dalla stessa Amministrazione cui spetta la programmazione generale sull’uso delle coste: è quindi evidente l’erroneità della sentenza impugnata, che ha attribuito importanza unicamente al primo motivo del diniego opposto dal Comune, rilevandone l’illegittimità, senza adeguatamente valorizzare l’ulteriore profilo, che, contrariamente a quanto si legge nella sentenza impugnata, mantiene tutta la propria validità ed efficacia.
Se, infatti, può convenirsi, come si è detto, nel considerare che la mancata approvazione del piano comunale delle coste non autorizza l’arresto dell’esame delle richieste di concessioni demaniali marittime da parte del Comune, perché ciò significherebbe rendere l’ente inadempiente arbitro dell’attività dei privati mediante la paralisi di un settore che deve, invece, regolare, non può peraltro accedersi ad una tesi che, come quella fatta propria dalla sentenza impugnata, conduce ad una indiscriminata irrilevanza delle scelte che, anche sul terreno demaniale marittimo, spettano al Comune. Quel che si vuol dire è che, mentre da un lato l’assenza del piano comunale delle coste non è ragione sufficiente a legittimare il diniego di nuove concessioni (o, come nel caso, di ampliamento di quelle esistenti), dall’altro l’esame delle istanze stesse sconta, come per qualunque intervento destinato ad trasformare il tessuto urbanistico esistente, la conformità con le norme pianificatorie, che, contrariamente a quanto ha ritenuto il primo giudice, non perdono la propria validità ed efficacia solo in forza dell’entrata in vigore del piano regionale delle coste.
La necessaria armonizzazione delle esigenze cui sopra si è accennato, insieme alla considerazione delle attribuzioni proprie del Comune nell’uso del proprio demanio (e l’ingiustificata situazione di favore della quale gli insediamenti del tipo considerato verrebbero a godere, a confronto con quelli la cui realizzazione presuppone la conformità alle norme di pianificazione comunale), porta a ritenere che la regolamentazione urbanistica mantenga la propria efficacia anche per quanto riguarda l’esame delle concessioni demaniali, la cui assentibilità presuppone la verifica della congruenza con le scelte espresse dal Comune nell’ambito della propria funzione programmatoria.
IV) In conclusione, l’appello è fondato e deve essere accolto, con conseguente riforma della sentenza impugnata e reiezione del ricorso di primo grado.
Le spese seguono, come di regola, la soccombenza e si liquidano in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in esame, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Condanna la società ricorrente in primo grado a rifondere all’Amministrazione appellante le spese del doppio grado del giudizio, nella misura di 4.000 (quattromila) euro, oltre IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Stefano Baccarini – Presidente
Maurizio Meschino – Consigliere
Roberto Giovagnoli – Consigliere
Roberta Vigotti – Consigliere, Estensore
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Depositata in Segreteria il 2 febbraio 2015
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