Il principio dell’efficacia inter partes del giudicato amministrativo non trova applicazione nei confronti delle pronunce di annullamento di particolari categorie di atti amministrativi

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Consiglio di Stato, sezione terza, Sentenza 3 agosto 2018, n. 4805.

La massima estrapolata

Il principio dell’efficacia inter partes del giudicato amministrativo non trova applicazione nei confronti delle pronunce di annullamento di particolari categorie di atti amministrativi, ossia in concreto di quelli che hanno una pluralità di destinatari, un contenuto inscindibile e sono invalidi per un vizio che ne inficia il contenuto in modo indivisibile per i destinatari.

Sentenza 3 agosto 2018, n. 4803

Data udienza 24 luglio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Terza

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2307 del 2015, proposto dalla Casa di Cu. Sa. Ma. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gi.Pe. presso il cui studio in Roma, Corso (…), è elettivamente domiciliata;
contro
la Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dapprima dall’avvocato Sa. Or. Di Le. e, successivamente, dall’avvocato Ma. Ro., e con questa elettivamente domiciliata in Roma, via (…), presso gli Uffici della delegazione della Regione Puglia;
l’Azienda Sanitaria Locale di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tar Puglia, sede di Bari, sez. II, n. 989 del 1° agosto 2014, che ha respinto il ricorso proposto avverso la Deliberazione della Giunta Regionale n. 1773 del 7 settembre 2012, pubblicata sul B.U.R.P. del 25 settembre 2012, n. 138, avente ad oggetto: “DD.GG.RR. n. 1494/09 – Approvazione Schema tipo Accordo Contrattuale – strutture istituzionalmente accreditate attività in regime di ricovero – ex art. 8 quinquies, d.lgs. n. 502 del 1992”.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella pubblica udienza del giorno 26 luglio 2018 il Cons. Giulia Ferrari e uditi altresì i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso proposto dinanzi al Tar Puglia, sede di Bari, la Casa di Cu. Sa. Ma. s.p.a. – struttura che eroga prestazioni di ricovero in regime di accreditamento con il Servizio sanitario nazionale nell’ambito territoriale dell’A.S.L. Bari – ha impugnato la Deliberazione della Giunta Regionale Puglia n. 1773 del 7 settembre 2012, con cui la Regione ha approvato uno schema tipo di contratto per l’erogazione di prestazioni ambulatoriali da parte di strutture private accreditate, funzionale a rendere uniforme, tra le varie Aziende del territorio regionale, il contratto in concreto stipulato con le singole strutture; più precisamente impugna lo schema-tipo nelle parti in cui dispone che “è fatto divieto assoluto per l’Erogatore, una volta raggiunto il limite massimo di remunerazione invalicabile, distinto per disciplina e tipologia, previsto nel presente accordo contrattuale, operare sui posti letto accreditati, in regime di attività libero professionale, con oneri a carico di pazienti solventi” (art. 2, punto 5); e che “il limite finanziario ripartito per ogni singola disciplina… può intendersi modificabile … con possibilità di scorrimento nei limiti massimi del 10% del tetto di spesa invalicabile di remunerazione di ogni singola disciplina all’interno dell’area (chirurgica e/o medica) e nei limiti del numero di posti letto accreditati” (art. 1, comma 5).
2. Con sentenza n. 989 del 1° agosto 2014 la sez. II del Tar Bari ha respinto il ricorso.
Avverso tale sentenza la Casa di Cu. Sa. Ma. ha proposto appello, notificato il 16 marzo 2015 e depositato il successivo 23 marzo.
Ad avviso dell’appellante la sentenza ha erroneamente pronunciato in relazione ad alcune soltanto delle censure nello stesso articolate, ritenendo, invero semplicisticamente, che la determinazione regionale impugnata sia funzionale alla corretta gestione del servizio sanitario concesso ai privati in regime di accreditamento, in quanto volta ad evitare che – attraverso la fungibilità tra posti letto accreditati con costi a carico del SSN e posti letto fruibili privatamente (e dunque attraverso un utilizzo promiscuo degli stessi) – se ne consenta di fatto la sottrazione alla funzione loro propria, sebbene istituiti per soddisfare il fabbisogno della sanità pubblica. La sentenza non tiene minimamente conto del fatto che inibire l’attività libero professionale su posti letto accreditati costringe la struttura privata ad un “patto di esclusiva” con il SSR, senza però garantire un’attività continua e completa della produttività della Casa di Cu..
Ha aggiunto l’appellante che è obbligo delle strutture sanitarie private accreditate ottemperare alla domanda di prestazioni contrattualizzata dall’A.S.L., programmando l’attività richiesta nei dodici mesi dell’anno. Assolto tale obbligo le Case di Cu., per fronteggiare i costi fissi, che la normativa regionale impone, devono necessariamente integrare l’attività appaltata dal S.S.R. con attività solvente, e cioè con attività privata resa in favore dei pazienti che si fanno carico del costo delle prestazioni. Tanto nel rispetto del principio della libertà del diritto d’impresa costituzionalmente garantito.
Imporre tetti di spesa insufficienti e peraltro invalicabili da un lato e poi, dall’altro, vietare alla struttura privata di erogare prestazioni in regime di libera professione sui propri posti letto accreditati una volta superato il budget, equivale a determinare un’ingiusta ed indebita compressione dell’impresa privata, che non sarà più in grado di mantenere i costi di gestione, peraltro imprescindibili ai fini del perdurante possesso dei requisiti di accreditamento.
In conclusione, il provvedimento di accreditamento non comporta, come farebbe intendere il Tar Bari, una rinuncia all’attività sanitaria resa in regime libero professionale.
3. Si è costituita in giudizio la Regione Puglia che, con nota del 9 luglio 2018, oltre a sostituire il proprio difensore, ha dichiarato l’intervenuta improcedibilità dell’appello dal momento che l’impugnata Deliberazione della Giunta Regionale Puglia n. 1773 del 7 settembre 2012 è stata già annullata con sentenze del Tar Bari confermate dalla sez. III del Consiglio di Stato, con sentenze nn. 77 del 2016, 78 del 2016, 436 del 2016 e 3307 del 2016.
4. L’Azienda sanitaria locale di Bari non si è costituita in giudizio.
5. Alla pubblica udienza del 26 luglio 2018 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Alla vigilia dell’udienza di discussione la Regione Puglia ha chiesto al Collegio giudicante la declaratoria di improcedibilità dell’impugnazione, sottolineando che l’annullamento già disposto dalla Sezione, con sentenze nn. 77 del 2016, 78 del 2016, 436 del 2016 e 3307 del 2016, della impugnata Deliberazione della Giunta Regionale Puglia n. 1773 del 7 settembre 2012 con efficacia ex tunc, produce effetti nei confronti di tutte le strutture sanitarie operanti nel territorio regionale.
Detto provvedimento, avrebbe, infatti, natura di atto generale ad effetti inscindibili, il che comporterebbe la sua perdita di efficacia nei confronti non soltanto delle parti ricorrenti nei giudizi definiti con le citate sentenze, ma erga omnes.
Pertanto, la Regione ha chiesto di dichiarare l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse.
L’appello è improcedibile. Di tale rilievo in rito il Collegio dà comunicazione all’appellante ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., essendo la nota della Regione del 9 luglio 2018 – in parte volta a comunicare il nominativo di un nuovo difensore ed in parte a chiedere la declaratoria di intervenuta improcedibilità dell’appello – tardiva e dunque nella seconda parte non considerabile.
Il principio dell’efficacia inter partes del giudicato amministrativo non trova applicazione nei confronti delle pronunce di annullamento di particolari categorie di atti amministrativi, ossia in concreto di quelli che hanno una pluralità di destinatari, un contenuto inscindibile e sono invalidi per un vizio che ne inficia il contenuto in modo indivisibile per i destinatari (Cons. St., sez. IV, 13 marzo 2014, n. 1222; id., sez. IV, 18 novembre 2013, n. 5459; id., sez. III, 20 aprile 2012, n. 2350).
Il provvedimento impugnato in primo grado costituisce atto generale ad effetti inscindibili, sicchè la decisione di annullamento non si estrinseca nei confronti delle sole parti in causa, ma esplica i suoi effetti anche nei confronti di coloro che – pur essendo estranei al giudizio conclusosi con le decisioni che hanno acclarato l’illegittimità dell’atto – si trovano nelle medesime condizioni: detto atto, infatti, essendo unitario ed indivisibile, non può produrre effetti nei confronti di taluni soggetti e non di altri.
Poiché detta delibera è stata già annullata con efficacia erga omnes dal giudice amministrativo di primo e di secondo grado con sentenze passate in giudicato (con effetto auto esecutivo della decisione: Cons. St., sez. IV, 12 maggio 2016, n. 1980), è venuto meno per l’appellante Casa di Cu. Sa. Ma. l’interesse all’impugnazione.
Ne consegue la declaratoria di improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse.
2. In applicazione del principio della soccombenza virtuale, poiché la dichiarata improcedibilità dell’appello consegue all’annullamento giurisdizionale dell’impugnata delibera disposto da questo giudice in accoglimento di altri ricorsi proposti da diverse Strutture private accreditate, le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza,
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza interesse.
Condanna la Regione Puglia alla rifusione delle spese e degli onorari del giudizio, che liquida in Euro 1.000,00 (euro mille)
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 luglio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini – Presidente
Umberto Realfonzo – Consigliere
Pierfrancesco Ungari – Consigliere
Stefania Santoleri – Consigliere
Giulia Ferrari – Consigliere, Estensore