Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 2 ottobre 2017, n. 4578. Le vicende che costituiscono il presupposto del provvedimento di scioglimento di un Consiglio comunale

Sentenza 2 ottobre 2017, n. 4578
Data udienza 6 luglio 2017

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 512 del 2017, proposto da:

-OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Fr. Ga. Sc., Lu. Mu., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fr. Ga. Sc. in Roma, via (…);

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri e altri, in persona dei legali rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via (…);

nei confronti di

Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Lazio, -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente lo scioglimento degli organi elettivi del -OMISSIS-, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. n. 267/2000.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di -OMISSIS-;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 luglio 2017 il Cons. Stefania Santoleri e uditi per le parti l’avvocato Al. Gi. su delega dell’avvocato Fr. Ga. Sc. e l’avvocato dello Stato At. Ba.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso proposto dinanzi al TAR per il Lazio, i ricorrenti, nelle qualità precedentemente rivestite, a seguito delle elezioni amministrative del -OMISSIS-, di componenti della Giunta e del Consiglio comunale di -OMISSIS-(-OMISSIS-), hanno impugnato il decreto del Presidente della Repubblica del -OMISSIS-e gli atti connessi indicati nell’epigrafe del ricorso, con il quale il Consiglio di tale comune è stato disciolto ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

A sostegno del gravame hanno dedotto le censure di violazione e falsa applicazione dell’art. 143 d.lgs. 267/2000, violazione dell’art. 97 della Costituzione, eccesso di potere in molteplici figure sintomatiche, per travisamento dei fatti e difetto dei presupposti, violazione degli artt. 3 e 7 della legge n. 241/1990.

Dall’istruttoria, infatti, non sarebbero emersi elementi chiari e concordanti di collegamento e/o condizionamento mafioso, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi e amministrativi, tale da compromettere il buon andamento ed il regolare funzionamento degli uffici e dei servizi comunali.

Gli elementi indiziari addotti dall’Amministrazione sarebbero generici, e comunque non connotati di concretezza, univocità e rilevanza; la motivazione sarebbe fondata su valutazioni generiche e spesso apodittiche.

1.1 – Le Amministrazioni resistenti si sono costituite nel giudizio di primo grado chiedendo il rigetto dell’impugnativa.

2. – Con la sentenza appellata il TAR ha respinto il ricorso ritenendo, in estrema sintesi, che:

– secondo il costante orientamento della giurisprudenza, la ragionevolezza o meno della ricostruzione di una situazione identificabile come presupposto per l’adozione del provvedimento di scioglimento degli organi elettivi, discende dalla considerazione unitaria, ovvero dell’esame complessivo degli elementi presi in considerazione nel procedimento;

– tali elementi possono desumersi dalla proposta di scioglimento del Ministro dell’Interno, integrata dalla relazione prefettizia;

– la proposta di scioglimento si fonda sulla sussistenza di collegamenti tra le vicende, oggetto di indagini di polizia giudiziaria, che rivelano una serie di condizionamenti nell’amministrazione comunale di -OMISSIS-, volti a perseguire fini diversi da quelli istituzionali, che determinano lo svilimento e la perdita di credibilità dell’istituzione locale, nonché il pregiudizio degli interessi della collettività, rendendo necessario l’intervento dello Stato per assicurare il risanamento dell’ente;

– la proposta del Ministro dell’Interno e la relazione del Prefetto di -OMISSIS- evidenziano un quadro indiziario fondato su elementi concreti, univoci e rilevanti, derivanti dalle seguenti circostanze considerate nel loro complesso:

i) la presenza nell’apparato amministrativo e burocratico di tale Comune di persone legate da vincoli di parentela, affinità e frequentazione con noti esponenti di spicco della criminalità mafiosa locale;

ii) l’attuale operatività, nella zona di -OMISSIS-, di clan mafiosi, presenti nella schedatura delle cosche operata nella “Relazione del Ministero dell’Interno al Parlamento – Attività svolta e risultati conseguiti dalla Direzione Investigativa Antimafia –OMISSIS-“, in cui figura, come esponente di vertice del clan “-OMISSIS-“, un soggetto (-OMISSIS-) che documentalmente risulta avere intrattenuto molteplici rapporti e frequentazioni con amministratori e imprenditori locali;

iii) il profondo radicamento nella città -OMISSIS-dell’organizzazione mafiosa nota come “-OMISSIS-“, e la sua connotazione quale una delle consorterie più potenti della provincia di -OMISSIS-;

iv) la mala gestione amministrativa finalizzata agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire.

3. – Avverso tale sentenza i ricorrenti hanno proposto appello chiedendone l’integrale riforma.

3.1 – Si sono costituite le amministrazioni appellanti che hanno chiesto il rigetto dell’impugnativa.

3.2 – Le parti hanno depositato scritti difensivi a sostegno delle rispettive tesi.

4. – All’udienza pubblica del 6 luglio 2017 l’appello è stato trattenuto in decisione.

5. – L’appello è infondato e va, dunque, respinto.

5.1 – Nel merito, è anzitutto utile ribadire i consolidati principi applicabili alla materia controversa.

Lo scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. 267/2000, non ha natura di provvedimento di tipo sanzionatorio, ma preventivo, con la conseguenza che, ai fini della sua adozione, è sufficiente la presenza di elementi che consentano di individuare la sussistenza di un rapporto tra l’organizzazione mafiosa e gli amministratori dell’ente considerato infiltrato (cfr., in ultimo, Cons. St., III, n. 5023/2015).

L’art. 143, cit., al comma 1 (nel testo novellato dall’art. 2, comma 30, della legge 94/2009), richiede che la predetta situazione sia resa significativa da elementi “concreti, univoci e rilevanti”, che assumano valenza tale da determinare “un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi amministrativi e da compromettere l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali”. Gli elementi sintomatici del condizionamento criminale devono, quindi, caratterizzarsi per concretezza ed essere, anzitutto, assistiti da un obiettivo e documentato accertamento nella loro realtà storica; per univocità, intesa quale loro chiara direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire; per rilevanza, che si caratterizza per l’idoneità all’effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell’ente locale (cfr., Cons. Stato, III, n. 1038/2016, n. 196/2016 e n. 4792/2015).

Le vicende, che costituiscono il presupposto del provvedimento di scioglimento di un Consiglio comunale, devono essere considerate nel loro insieme, e non atomisticamente, e risultare idonee a delineare, con una ragionevole ricostruzione, il quadro complessivo del condizionamento mafioso;

assumono quindi rilievo situazioni non traducibili in episodici addebiti personali ma tali da rendere, nel loro insieme, plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una soggezione degli amministratori locali alla criminalità organizzata (vincoli di parentela o affinità, rapporti di amicizia o di affari, frequentazioni), e ciò anche quando il valore indiziario degli elementi raccolti non è sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione (cfr., in ultimo, Cons. Stato, III, n. 1038/2016, n. 4529/2015, n. 3340/2015, n. 2054/2015 e n. 3340/-OMISSIS-).

Stante l’ampia sfera di discrezionalità di cui l’Amministrazione dispone in sede di valutazione dei fenomeni connessi all’ordine pubblico, ed in particolare alla minaccia rappresentata dal radicamento sul territorio delle organizzazioni mafiose, con ogni effetto sulla graduazione delle misure repressive e di prevenzione (cfr. Cons. Stato, III, n. 2038/-OMISSIS-) – il controllo sulla legittimità dei provvedimenti adottati si caratterizza come estrinseco, e cioè nei limiti del vizio di eccesso di potere quanto all’adeguatezza dell’istruttoria, della ragionevolezza del momento valutativo, della congruità e proporzionalità al fine perseguito (cfr. Cons. Stato, III, n. 256/2016).

Svolte queste premesse è possibile procedere alla disamina dei quattro motivi di appello.

6. – Con il primo motivo lamentano gli appellanti l’inadeguatezza della motivazione della sentenza appellata, rilevando che non avrebbe preso in esame tutti gli argomenti svolti, e non avrebbe valutato la ponderosa documentazione prodotta a sostegno della loro tesi difensiva.

Lamentano, inoltre, l’omessa valutazione dei precedenti giurisprudenziali indicati, riguardanti analoghi provvedimenti di scioglimento di Comuni, anche disposti su istanza del medesimo Prefetto.

Deducono, inoltre, che il TAR non avrebbe valutato adeguatamente la prima censura diretta a sostenere l’illegittimità dello scioglimento, in quanto disposta in assenza di “concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare, ovvero forme di condizionamento degli amministratori, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi e amministrativi, da compromettere il buon andamento e il regolare funzionamento di uffici e servizi comunali”.

Il primo giudice avrebbe recepito acriticamente le considerazioni contenute nella relazione del Prefetto di -OMISSIS- senza tener conto del minuzioso lavoro di “decostruzione dei capi d’accusa” ministeriali, senza indicare le ragioni per le quali le tesi difensive non erano state ritenute convincenti, e senza tener conto che alle indagini della polizia giudiziaria – alle quale si fa cenno nella sentenza – su fatti indicativi di condizionamenti criminali non è seguito alcun procedimento penale nei confronti degli appellanti.

Dopo lo scioglimento del Comune e l’insediamento della Commissione prefettizia non vi sarebbe stato alcun annullamento in autotutela degli atti assunti dalla precedente amministrazione, definiti dal TAR come illegittimi, nè vi sarebbe stata alcuna “mala gestione amministrativa finalizzata agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire” non potendosi dubitare della corretta gestione dell’ente e della sua buona situazione finanziaria, visto che i Commissari insediatisi in luogo dell’amministrazione disciolta non avrebbero apportato cambiamenti.

6.2 – La doglianza, di per sé non condivisibile in quanto il primo giudice ha esaminato gli atti processuali ed i relativi documenti, è comunque superata dalla riproposizione delle stesse tesi difensive con i successivi motivi di appello, oggetto di successiva disamina.

In ogni caso, per completezza espositiva, è opportuno rilevare che il TAR ha richiamato i presupposti sui quali si fonda il provvedimento dissolutorio, e ha replicato, anche se succintamente e complessivamente (senza, cioè, entrare nel singolo dettaglio), ai rilievi proposti dai ricorrenti in primo grado (cfr. pag. 14 e ss. della sentenza con riferimento all’analisi di contesto, alla continuità tra le amministrazioni, alla mancata prova dei motivi personali con riferimento agli episodi di danneggiamento, alla inattendibilità della ricostruzione di tali episodi come disgiunti dalle funzioni svolte, ai rapporti parentali e alle frequentazioni, all’impropria commistione tra funzioni pubbliche e amministrative).

Inoltre, il primo giudice ha richiamato i principi desumibili dalla giurisprudenza (Cons. Stato n. 197/2016) relativi alla valutazione complessiva dei fatti, alla luce delle circostanze ambientali e tenuto conto della “implausibilità di una lettura complessiva alternativa”.

Sulla base di tali principi ha fornito una motivazione sintetica, che si appalesa comunque sufficiente.

6.3 – Quanto alle vicende successive allo scioglimento, più volte evocate nel ricorso in appello, ed in particolare al mancato annullamento in autotutela da parte della Commissione straordinaria degli atti adottati dalla precedente amministrazione, al mancato spostamento dei dipendenti dai settori nevralgici del comune, alla condizione finanziaria del comune, all’affidamento degli appalti ai medesimi soggetti, circostanze che dimostrerebbero l’inattendibilità delle valutazioni che hanno portato allo scioglimento, possono richiamarsi gli elementi fattuali forniti dalla difesa dell’Amministrazione nella seconda memoria del -OMISSIS– idonei a confutare l’assunto degli appellanti – ai quali si fa espresso rinvio per ragioni di sinteticità, ai sensi dell’art. 3, comma 2, c.p.a.

La doglianza va, quindi, respinta.

7. – Con il secondo motivo di appello lamentano gli appellanti la violazione dell’art. 143 del D.Lgs. vo 267/2000 ed il vizio di eccesso di potere in molteplici figure sintomatiche, per omessa considerazione delle iniziative volte al ripristino della legalità, nonché in merito all’elemento del “Contesto territoriale-La presenza della criminalità organizzata”

In sostanza, gli appellanti lamentano l’omessa valutazione in sede istruttoria dell’intensa attività svolta dalla disciolta amministrazione comunale per affermare il valore della legalità e contrastare ogni fenomeno mafioso.

Inoltre, censurano la sentenza di primo grado per non aver ravvisato profili di illegittimità nelle valutazioni riportate nella relazione ministeriale in merito al “contesto territoriale” di riferimento, tradizionalmente e storicamente pervaso dalle cosche mafiose, senza tener conto che la diffusione del fenomeno mafioso nel territorio del singolo Ente non comporta in via automatica il condizionamento della sua amministrazione comunale.

A questo proposito deducono che si sarebbero dovute indicare circostanze (univoche, concrete e rilevanti) indicative del condizionamento esercitato dalle consorterie malavitose sull’azione amministrativa degli appellanti, sottolineando la genericità della relazione sul punto, ribadendo l’avvenuto spostamento dei sodalizi criminali verso realtà economiche ben più interessanti.

Aggiungono, quindi, che -OMISSIS-non sarebbe centro nevralgico della criminalità organizzata -OMISSIS-, in quanto gli esponenti dei clan -OMISSIS-e -OMISSIS-sarebbero andati via da tale comune dagli anni -OMISSIS-.

7.1 – La doglianza non può trovare accoglimento.

Con riferimento al primo profilo, relativo all’omessa valutazione delle azioni di contrasto alla criminalità organizzata, è condivisibile l’assunto del primo giudice secondo cui tali interventi non avrebbero potuto sminuire la significatività degli elementi indicativi di condizionamenti subiti dall’amministrazione comunale e dall’apparato burocratico, sicchè il loro mancato richiamo non costituisce elemento idoneo a smentire l’attendibilità delle valutazioni rese nella relazione.

Occorre considerare, infatti, che compito dell’organo ispettivo era quello di delineare i fatti ritenuti rilevanti per la dimostrazione del rischio di condizionamento da parte della criminalità organizzata dell’amministrazione dell’ente e del suo apparato burocratico, sicchè una volta acquisiti gli elementi fattuali necessari per sostenere la richiesta di scioglimento, correttamente nella relazione non si è fatto cenno agli elementi contrari (quali ad esempio gli atti amministrativi regolari, le delibere conformi a legge, e quindi anche le iniziative richiamate dagli appellanti), in quanto ritenuti insufficienti – in comparazione con la complessità degli elementi negativi emersi in sede istruttoria – a far cadere l’impianto “accusatorio” (cfr. Cons. Stato n. 2895/2013).

Del resto – se bastasse qualche operazione “di facciata” per lenire il rischio di dissoluzione – sarebbe ben agevole farvi ricorso, eludendo in questo semplice modo la finalità perseguita della norma di cui all’art. 143 del D.Lgs. 267/2000.

La difesa dell’Amministrazione ha rilevato, inoltre, che ben altre avrebbero dovuto essere le determinazioni assunte per evitare il rischio di contaminazione con le corsorterie criminali, richiamando, in particolare, l’adesione alla convenzione relativa al conferimento delle funzioni di Stazione Unica Appaltante intervenuta tra la provincia di -OMISSIS-, la Prefettura di -OMISSIS- ed 11 comuni della zona, alla quale però, il Comune di -OMISSIS-non ha aderito, essendo notorio che il ricorso alle S.U.A. costituisce un presidio fondamentale per rendere gli apparati burocratici operanti in zone afflitte dalla presenza della criminalità organizzata, non permeabili al suo condizionamento.

7.2 – Altrettanto infondato è il secondo profilo del secondo motivo, diretto a censurare “l’analisi di contesto” effettuata nella relazione del Prefetto di -OMISSIS-, in quanto la presenza della criminalità organizzata nel Comune di -OMISSIS-trova riscontro non solo nella Relazione del Ministero dell’Interno al Parlamento relativa al -OMISSIS-, ma è confermata dall’accertamento svolto dal Comando Provinciale Carabinieri di -OMISSIS- richiamato nella sentenza del TAR.

Infine, è opportuno rilevare che – sebbene sia corretto ritenere che la collocazione di un comune in contesto territoriale infestato dalla malavita non costituisca di per sé prova della collusione dei suoi amministratori con la malavita stessa, essendo necessari ben altri elementi concreti univoci e rilevanti su collegamenti diretti o indiretti con essa, o su forme di condizionamento degli stessi tale da incidere sulla gestione dell’ente -, nondimeno tale elemento fattuale può assumere rilievo ove sia accompagnato da una serie di circostanze di fatto indicative della permeabilità degli amministratori, come nel caso di specie.

La doglianza va quindi respinta.

8. – Con il terzo motivo di appello gli appellanti affermano che la sentenza impugnata sarebbe viziata, per essere il giudice di prime cure incorso nella violazione dell’art. 143 del D.Lgs. vo 267/2000 ed eccesso di potere in molteplici figure sintomatiche, con riferimento agli elementi riportati nel punto 2 della relazione prefettizia (riguardanti atti intimidatori subiti da amministratori comunali, rapporti di parentela o di affinità fra alcuni di essi e persone considerate intranee a sodalizi di stampo mafioso ovvero a questi vicine, la frequentazione da parte di alcuni degli amministratori di persone considerate intranee a sodalizi di stampo mafioso ovvero a questi vicine).

Rilevano gli appellanti che dalla relazione prefettizia non emergerebbe alcuna motivazione sul collegamento degli episodi di danneggiamento ed intimidazione, di cui erano stati vittima alcuni degli ex amministratori con l’attività svolta nell’esercizio delle rispettive cariche, né sarebbe stata chiarita l’incidenza che tali episodi avrebbero potuto avere sullo svolgimento della predetta attività, donde l’impossibilità di considerare gli stessi sintomatici di pressioni e condizionamenti esercitati sui vertici politici e non del Comune di -OMISSIS-.

Peraltro, si sarebbe trattato di episodi regolarmente denunciati e, nel caso più grave, la vittima si sarebbe costituita in giudizio contro il colpevole che aveva agito per interessi strettamente personali, come accertato dal Tribunale di -OMISSIS-, ragion per cui attorno agli ex amministratori e ai funzionari comunali non si sarebbe creato alcun clima particolare.

Inoltre, le frequentazioni addebitate al -OMISSIS-e -OMISSIS-non avrebbero avuto valenza di elementi indiziari concreti, univoci e rilevanti, trattandosi di incontri occasionali, generici, giustificabili per altre ragioni, tenuto conto sia dell’impegno da essi profuso nella lotta alla criminalità organizzata, sia delle ristrette dimensioni del contesto territoriale di riferimento che rende probabile l’incontro di persone con precedenti.

Quanto ai rapporti parentali vantati da alcuni amministratori, rilevano che a detti legami si sarebbe attribuita una valenza eccessiva, tanto più che non sarebbe stato precisato come avrebbero inciso sull’azione degli organi colpiti dalla misura dissolutoria.

Le specifiche vicende relative ai dipendenti del Comune sarebbero risalenti nel tempo, sarebbero anteriori all’insediamento della amministrazione poi oggetto di scioglimento, e comunque la presenza di soggetti pregiudicati alle dipendenze dell’ente sarebbe fisiologica in un contesto storicamente e tradizionalmente connotato da un elevato livello delinquenziale.

Peraltro, le vicende penali riguardanti i dipendenti comunali non avrebbero avuto alcuna connessione con l’attività lavorativa svolta alle dipendenze del comune (come nel caso delle contestazioni elevate nei confronti del dipendente comunale, del -OMISSIS-. e -OMISSIS-. coinvolti nell’operazione denominata “-OMISSIS-“).

Deducono poi l’illogicità della tesi ministeriale relativa alla presunta debolezza dell’apparato burocratico che avrebbe favorito l’ingerenza degli organi politici, rilevando che ciò avrebbe potuto costituire al massimo una concausa dell’ingerenza mafiosa nella macchina burocratica.

Con specifico riferimento alle asserite ingerenze della Giunta negli affidamenti di commesse pubbliche, hanno ribadito che solo in un caso – a fronte di 125 delibere che si occupavano di lavori pubblici e servizi – la Giunta avrebbe indicato la Ditta cui affidare l’appalto (trattandosi di un progetto sperimentale), e che solo in altre sette delibere si sarebbe dato mandato ai competenti Uffici di procedere mediante affidamenti diretti (e che in due soli casi sarebbe seguito l’affidamento ad imprese considerate vicine a contesti di criminalità organizzata di stampo mafioso): sicchè la relazione sarebbe illogica ed incoerente nelle proprie conclusioni, dirette a sostenere la commistione di ruoli fra funzioni politiche e funzioni dell’apparato burocratico.

L’illogicità delle valutazioni contenute nella relazione prefettizia emergerebbe dalla circostanza relativa al mancato cambiamento dell’assetto organizzativo dell’Ente dopo l’insediamento della Commissione straordinaria, neppure con riferimento a quei Capi Settore che avrebbero coltivato rapporti diretti e indiretti con la criminalità organizzata di stampo mafioso.

8.2 – Tale doglianza, assai complessa in quanto prende in considerazione una molteplicità di elementi, non può essere condivisa.

Ritiene il Collegio di dover procedere per gradi esaminando innanzitutto la problematica relativa alle parentele, affinità, frequentazioni con soggetti intranei alla criminalità organizzata.

8.2.1 – Occorre innanzitutto ribadire quanto ha già rilevato il primo giudice in ordine alla continuità tra le amministrazioni del Comune di -OMISSIS-, circostanza che trova conferma negli atti di causa (cfr. pag. 14 della sentenza appellata, memoria dell’Avvocatura dello Stato in primo grado, pag. 39 contenente l’elenco degli amministratori eletti nel 2012 che operavano anche nella precedente consiliatura, doc. n. 15 fasc. doc. dell’Amministrazione).

8.2.2 – I rapporti di parentela di taluni amministratori con affiliati alla criminalità organizzata, puntualmente richiamati nella relazione del Prefetto di -OMISSIS- non possono essere messi in discussione trattandosi di rapporti assai stretti (per i dettagli relativi ai singoli rapporti parentali si fa rinvio alla relazione del Prefetto di -OMISSIS-); le frequentazioni ivi richiamate sono state accertate dagli organi di polizia e sono richiamate nella relazione prefettizia, la vicinanza al -OMISSIS– esponente di spicco della malavita locale – di un amministratore è suffragata da sufficienti elementi probatori (richiamati anche dalla difesa erariale).

In particolare, il rapporto di frequentazione con il -OMISSIS-trova conferma nel -OMISSIS-, nel quale l’amministratore viene ripreso mentre -OMISSIS-, il che esclude la casualità dell’incontro.

Quanto alle frequentazioni con soggetti controindicati -OMISSIS-la tesi degli appellanti non convince, tenuto conto di quanto indicato nella relazione prefettizia che fa riferimento anche ad intercettazioni telefoniche.

Gli episodi relativi ai danneggiamenti di cui sono state vittima gli amministratori locali, ed alcuni componenti dell’apparato burocratico richiamati nella relazione del Prefetto di -OMISSIS- (punto 2.2.1) – contrariamente a quanto sostenuto dagli appellanti – si appalesano significativi della pressione esercitata dalla criminalità organizzata sulle vittime degli atti: si tratta, infatti, di ben sette episodi verificatisi a distanza di pochi mesi (dal luglio 2013 al -OMISSIS–OMISSIS-) che ragionevolmente sono stati considerati dall’Amministrazione come attuati per finalità compulsive della volontà dei destinatari nello svolgimento delle loro attività istituzionali.

Del resto, gli appellanti non hanno fornito sufficienti elementi di prova a dimostrazione dell’estraneità di tali atti intimidatori rispetto alle funzioni svolte, sicchè vale il principio già espresso dalla Sezione nella sentenza n. 197/2016 sulla “implausibilità di una lettura complessiva alternativa”.

Particolarmente inquietante è l’episodio relativo ai -OMISSIS- a seguito della quale egli ha chiesto l’esonero dal ruolo di presidente della commissione di gara per l’affidamento dei servizi cimiteriali, motivata dallo stesso tecnico con specifico riferimento al particolare clima esistente intorno agli amministratori e all’apparato burocratico del comune.

La valutazione in termini di conseguenzialità tra i due eventi non risulta quindi illogica, ma trova conferma nella stessa documentazione versata in atti (fasc. di primo grado avvocatura, doc. n. 11).

Gli atti intimidatori, i rapporti di parentela e di frequentazione richiamati nella relazione prefettizia, costituiscono dunque elementi concreti, univoci e rilevanti.

8.2.3 – Per quanto concerne le vicende relative a taluni dipendenti comunali, ritenute anch’esse dimostrative della contaminazione con la criminalità organizzata (cfr. relazione del Prefetto di -OMISSIS-, alla quale per esigenze di sinteticità, si fa rinvio), le deduzioni svolte dalla difesa degli appellanti non riescono a scalfire la logicità delle valutazioni rese dell’Amministrazione.

E’ sufficiente rilevare, infatti, che non si tratta di accadimenti risalenti nel tempo, come dimostra il riferimento alle imputazioni elevato nei confronti di tre dipendenti dell’Ente nell’ambito dell’operazione “-OMISSIS-” e al procedimento penale che ne è seguito.

Le vicende penali sono sintomatiche in quanto dimostrano il reticolo di relazioni, contatti ed appoggi su cui poteva contare la criminalità organizzata locale; dai procedimenti penali è comunque emersa la vicinanza di tali soggetti – dipendenti comunali – con le consorterie malavitose; la vicenda relativa alla gestione del rapporto di lavoro di un dipendente comunale condannato per estorsione in concorso con l’aggravante dell’art. 7 L. n. 203/91 (cfr. sul punto la relazione del Prefetto di -OMISSIS-) è indicativa del rapporto di favore di cui godevano nel Comune oggetto di scioglimento i soggetti intranei o vicini alla malavita organizzata.

Tale episodio si appalesa sintomatico – ove preso in considerazione unitamente alla congeria di tutti gli altri fatti richiamati nella relazione – della influenza e permeabilità delle consorterie criminali nella gestione dell’attività amministrativa dell’Ente disciolto.

8.2.4 – Contrariamente a quanto ritenuto dagli appellanti, dagli atti istruttori e dalla relazione emerge l’effettiva incidenza degli elementi in precedenza ricordati sulla gestione dell’amministrazione (basti pensare agli affidamenti senza gara di cui hanno beneficiato imprese gestite o controllate da personaggi vicini alla criminalità organizzata), integrandosi in questo modo i presupposti di cui all’art. 143 del D.Lgs. 267/2000.

8.2.5 – Infine, con riferimento alle vicende successive allo scioglimento, è opportuno rilevare che quanto dedotto dagli appellanti in merito alla mancanza di iniziative, da parte della Commissione straordinaria, nei confronti dei dipendenti dell’Ente e delle imprese destinatarie dei provvedimenti di aggiudicazione, risulta smentito dai dati fattuali forniti dalla difesa dell’Amministrazione nella seconda memoria datata -OMISSIS-, ai quali si fa rinvio per ragioni di sinteticità.

8.2.6 – L’ultimo profilo del terzo motivo, quello relativo alle procedure di gara, può essere esaminato congiuntamente al quarto motivo di appello, tenuto conto della stretta connessione esistente tra le censure.

9. – Con tale doglianza, lamentano gli appellanti che la sentenza sarebbe viziata per violazione dell’art. 143 del D.Lgs. vo 267/2000 ed eccesso di potere in molteplici figure sintomatiche.

Deducono, in via generale, che l’Amministrazione comunale avrebbe sempre proceduto nel rispetto delle cautele antimafia, acquisendo la necessaria certificazione.

Gli appalti sarebbero stati affidati all’esito di gare vinte dalle più disparate imprese, senza l’instaurazione di contenziosi e con ottime condizioni economiche, testimoniate dal bilancio comunale e dall’anticipata estinzione di mutui.

In relazione all’appalto dei servizi cimiteriali, oggetto di particolare attenzione nella relazione ministeriale, in considerazione delle pressioni subite dal responsabile del settore, l’Amministrazione non avrebbe preso in considerazione gli esiti della vicenda: vi sarebbe stato, infatti, l’arresto del soggetto interessato e l’esclusione della sua cooperativa dalla gara.

Generico, invece, sarebbe il riferimento a pressioni esercitate da non meglio precisati dipendenti in servizio presso il cimitero.

Nessuno dei componenti della disciolta amministrazione avrebbe avuto frequentazioni con i fratelli -OMISSIS-, considerati vicini a contesti di criminalità organizzata di stampo mafioso e titolari di imprese destinatarie di diversi affidamenti, come del resto già si era verificato in passato, effettuati sempre dopo l’acquisizione della certificazione antimafia.

Inoltre, tutti gli affidamenti disposti in favore delle imprese di cui erano titolari i predetti soggetti sarebbero stati effettuati con provvedimenti dei Capi Settore e quindi, senza alcun intervento degli appellanti, seguendo le medesime procedure utilizzate per l’affidamento ad altre imprese.

Gli appalti affidati alle imprese dei fratelli -OMISSIS- avrebbero avuto – peraltro – un importo modesto (soprattutto se rapportato al valore totale degli appalti affidati dal Comune), indicativo del disinteresse di tale nucleo familiare per gli appalti affidati dal Comune di -OMISSIS-.

Le opere eseguite per il ripristino della viabilità comunale, gravemente compromessa dall’alluvione del -OMISSIS-, sarebbero state disposte a causa dell’urgenza, e l’impresa prescelta sarebbe stata l’unica in quel momento presente in loco.

Il servizio del trasporto idrico in località -OMISSIS-sarebbe stato affidato al -OMISSIS-“, come in molti altri casi nell’area -OMISSIS-.

Irrilevante sarebbe stata poi l’erogazione da parte dell’Ente di contributi per l’organizzazione di una festa patronale, e attività varie in favore -OMISSIS-“, che annovera fra i suoi associati -OMISSIS–OMISSIS-; peraltro la stessa Commissione Straordinaria, dopo essersi insediata, avrebbe deliberato l’erogazione di un contributo a favore di tale Associazione.

Illogicamente si sarebbe tentato di trarre indici sintomatici di collegamenti fra sodalizi di stampo mafioso e appellanti da altri affidamenti e, in particolare, da quello avente ad oggetto la gestione di un parcheggio comunale in zona -OMISSIS-, quelli di cui aveva beneficiato la -OMISSIS- e la concessione di un terreno per sfruttamento di cava in località “-OMISSIS-“.

Ribadiscono, infine, che dopo l’avvento della Commissione Straordinaria non si sarebbero verificati cambiamenti di alcun genere.

9.1 – La doglianza, anch’essa complessa in quanto afferente ad una pluralità di fatti, non può essere condivisa.

9.1.1. – E’ necessario partire dalla relazione prefettizia (poi ripresa dalla relazione del Ministro dell’Interno), ripercorrendo – in sintesi – le circostanze ivi riportate, e ritenute significative ai fini dell’adozione del provvedimento dissolutorio.

Nella relazione si fa innanzitutto riferimento alla impropria commistione di ruoli fra funzioni politiche e amministrative proprie dell’apparato burocratico, con ingerenza del vertice politico sulle scelte gestionali dei funzionari.

Si fa, poi, specifico riferimento ad affidamenti diretti di lavori in favore di talune ditte disposti dalla struttura tecnica sulla base di precedenti delibere di Giunta, che autorizzavano tale procedura, ovvero affidamenti diretti di servizi o proroghe disposte direttamente dalla Giunta.

Tali circostanze sono state valutate come indicative dell’inadeguatezza dell’apparato burocratico e della sua incapacità di sottrarsi all’indebita ingerenza degli organi di direzione politica dell’Ente; al contempo, è stata giudicata la condotta dell’organo politico come incapace di controllare il buon andamento degli uffici.

Nella gestione dell’attività comunale la Commissione di accesso ha riscontrato notevole disorganizzazione e disordine amministrativo, con effetti sullo svolgimento dell’attività istituzionale dell’Ente, tenuto conto che – notoriamente – la criminalità organizzata si approfitta di tale situazione.

9.1.2 – Nell’atto di appello gli appellanti deducono l’erroneità della sentenza appellata per non aver riscontrato che, la contestata misura dissolutoria, si sarebbe fondata su un quadro fattuale parziale e completamente alterato dalla non corretta istruttoria effettuata dalla Commissione d’Accesso.

A sostegno della loro tesi formulano, quindi, specifiche censure in relazione a ciascuno dei presupposti su cui si fonda la determinazione di scioglimento.

9.1.3 – Occorre innanzitutto ribadire che il provvedimento dissolutorio è stato adottato sulla base della valutazione complessiva dei fatti accertati in sede istruttoria: nella relazione ministeriale, infatti, il materiale istruttorio è stato esaminato e valutato nel contesto complessivo di tutti gli elementi rilevati, sicchè la confutazione dei singoli elementi acquisiti in via istruttoria, attraverso una lettura parcellizzata del materiale acquisito, non è in grado di incidere sulla logicità e ragionevolezza della valutazione complessiva che sta alla base del provvedimento di scioglimento degli organi elettivi.

La declaratoria di illegittimità del provvedimento di scioglimento non può quindi discendere dall’accertamento dell’insussistenza di qualche elemento, tra i tanti posti a base del provvedimento impugnato, essendo necessario dimostrare la complessiva illogicità della valutazione dell’insieme degli elementi acquisiti in sede istruttoria, valutati in connessione tra loro, come dimostrativi dell’esistenza di collegamenti degli amministratori con la criminalità organizzata, di forme di condizionamento degli amministratori stessi tali da alterare la loro libertà di autodeterminazione compromettendo il buon andamento dell’amministrazione comunale, nonché il regolare svolgimento dei servizi in modo da arrecare un grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica.

9.2 – Nella relazione si fa innanzitutto riferimento – in relazione alle procedure di gara – a quella relativa all’appalto dei servizi cimiteriali nell’ambito della quale si colloca l’episodio che ha interessato -OMISSIS-, responsabile dei lavori pubblici del Comune, che in seguito alle pressioni subite e all’evento intimidatorio del -OMISSIS–OMISSIS- (-OMISSIS-) ha chiesto l’esonero dall’incarico di presidente della commissione giudicatrice.

Lo stesso -OMISSIS-era stato oggetto di pressioni anche da parte di dipendenti in servizio al cimitero legati alla criminalità organizzata.

Tale episodio è stato considerato particolarmente significativo ai fini dell’adozione del provvedimento impugnato.

Gli appellanti cercano di confutare la ragionevole valutazione di tali fatti operata dall’Amministrazione sostenendo che non vi sarebbe prova della connessione tra l’atto intimidatorio ed il ruolo di presidente della commissione giudicatrice, e che la gara si sarebbe svolta regolarmente con l’affidamento del servizio alla ditta -OMISSIS-.

In realtà la vicenda è stata legittimamente considerata significativa a prescindere dagli esiti del procedimento di gara e dei risvolti giudiziari, in quanto l’atto intimidatorio commesso nei confronti del Presidente della Commissione di gara è indicativo dei tentativi di condizionamento esercitati dalla criminalità organizzata sugli apparati dell’Ente.

9.3 – Altrettanto sintomatica è stata ritenuta la vicenda relativa alla proroga del contratto di gestione dei servizi cimiteriali, disposto sulla base dei dettami forniti dalla Giunta con deliberazione n. -OMISSIS-, realizzandosi una evidente commistione tra funzioni politiche ed amministrative all’interno dell’Ente.

Ad essa ha fatto poi seguito la proroga del contratto disposta con delibera n. -OMISSIS-dal responsabile del relativo settore, intervenuta quando il contratto era già scaduto.

La lunga durata della procedura – causata anche dalla richiesta di un parere all’ANAC (presumibilmente non necessario) – ha avvantaggiato la ditta che gestiva il servizio allungando il periodo di proroga.

Nell’ultima memoria l’Amministrazione ha precisato che l’-OMISSIS- ha vinto di nuovo l’appalto, ma che è in corso il procedimento per la riduzione del costo complessivo del servizio, tenuto conto della duplicazione di costi relativi alla pulizia della pineta.

9.4 – Ulteriori elementi a sostegno dell’intreccio tra amministratori, funzionari e ditte colluse con la criminalità organizzata, si evincono dai ripetuti affidamenti diretti cui hanno beneficiato le imprese riconducibili ai fratelli -OMISSIS-, ritenuti contigui a -OMISSIS- e dunque alla consorteria di stampo mafioso, oltre che dalle erogazioni disposte direttamente con delibere di Giunta a favore della associazione cittadina di -OMISSIS-riferibile anch’essa a tali soggetti, nonostante il parere contrario del direttore del Settore Programmazione e Bilancio.

Nella relazione prefettizia si riportano l’elenco specifico degli affidamenti ritenuti irregolari, ritenuti espressione di un modus operandi consolidato all’intero dell’Ente (e dunque non casi isolati come invece sostenuto nell’appello), del quale erano beneficiarie le ditte riconducibili ai medesimi soggetti legati alla criminalità organizzata.

Nell’atto di appello si tende a minimizzare tali circostanze, facendo leva sul valore economico dei singoli affidamenti diretti, non tenendo conto però che il basso importo di tali affidamenti irregolari non assume rilievo, trattandosi di una modalità tipica utilizzata in questi casi.

9.5 – Particolarmente significativa si appalesa anche la vicenda relativa alla realizzazione delle opere di urbanizzazione relative al comparto -OMISSIS-” e l’appalto assegnato con procedura negoziata al -OMISSIS-” riconducibile al signor -OMISSIS–OMISSIS-.

Vengono poi richiamate nella relazione ulteriori elementi dimostrativi del collegamento tra gli amministratori, l’apparato burocratico e la criminalità organizzata, ai quali si fa espresso rinvio per motivi di sinteticità degli atti processuali: anche la valutazione di tali elementi non risulta affetta da illogicità o irragionevolezza.

9.6 – In sostanza, dagli atti e dalla documentazione allegata, emerge che le iniziative assunte dalla Giunta sono chiaramente indicative dell’ingerenza in diversi casi esercitata dagli organi politici nella sfera di attribuzioni e competenze riservate all’apparato burocratico, con l’ulteriore precisazione che al di là del dato quantitativo, era e resta significativo il dato che nella stragrande maggioranza dei casi in cui la Giunta si era spinta a effettuare scelte in realtà demandate agli apparati burocratici dell’Ente (come quelle concernenti affidamenti da effettuarsi in via d’urgenza), l’azione amministrativa si era risolta in vantaggi assicurati a imprese che indubbiamente incontravano il pieno gradimento della criminalità organizzata radicata in loco.

9.7 – Quanto ai rilievi svolti in appello, e relativi alle certificazioni antimafia, sono condivisibili le deduzioni svolte dalle appellate e dirette a sostenere che la criminalità organizzata si nasconde dietro società titolari di certificazioni antimafia (non a caso l’ordinamento conosce la ben più incisiva misura dell’interdittiva antimafia per evitare il contatto con imprese rischio di permeabilità da parte della criminalità organizzata), sicchè l’acquisizione di tale certificazione (sempre che vi sia stata in tutti i casi) non esclude radicalmente il rischio di contatti con soggetti controindicati.

Peraltro, la difesa delle appellate ha precisato nell’ultima memoria che nel frattempo sono state assunti provvedimenti interdittivi antimafia nei confronti di talune ditte aggiudicatarie di servizi, o concessionarie di beni pubblici, da parte del Comune di -OMISSIS-.

9.8 – Infine occorre rilevare che, nel caso di specie, contrariamente a quanto sostenuto dagli appellanti, le irregolarità amministrative non sono riconducibili ai soli appartenenti alla struttura burocratica dell’Ente, ma vi è stata diretta ingerenza degli organi di vertice dell’apparato politico nelle decisioni assunte, verificandosi quella commistione tra ruoli alla quale si è fatto più volte cenno.

In ogni caso, correttamente la difesa dell’Amministrazione ha rilevato che l’art. 143 del D.Lgs. vo consente l’adozione della misura dissolutoria di cui al comma 1 anche in presenza della permeabilità e del condizionamento dei soli apparati burocratici dell’Ente, sicchè la censura non sortirebbe comunque l’effetto perseguito.

Peraltro, è stato ritenuto in giurisprudenza che sebbene l’assetto organizzativo dell’ente locale assegni ai dirigenti compiti di amministrazione attiva, decisionali e di responsabilità, da esercitarsi in autonomia rispetto agli organi elettivi, nondimeno non rende tali ultimi organi estranei al ripetersi di irregolarità ed illeciti di gestione. Restano, invero, fermi, ai sensi dell’art. 107 del d.lgs. n. 267 del 2000, i compiti di indirizzo e, segnatamente, di controllo “politico-amministrativo”, che se non va esercitato partitamente per ogni singola determinazione provvedimentale, deve investire trasversalmente l’operato dei funzionari con qualifiche dirigenziali (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 25 gennaio 2016, n. 256).

Infatti, l’esatta distinzione tra attività di gestione ed attività di indirizzo e di controllo politico-amministrativo non esclude che il non corretto funzionamento degli apparati dell’amministrazione sia addebitabile all’organo politico quando non risultano le attività di indirizzo e di controllo dirette a contrastare tale cattivo funzionamento (Cass. 27 maggio 2015 n. 10945).

9.9 – Tenuto conto dei principi giurisprudenziali espressi in precedenza, ed in particolare del tipo di sindacato di legittimità di cui dispone il giudice amministrativo nella materia in questione, il provvedimento dissolutivo impugnato risulta immune dai vizi dedotti.

10. – L’appello va quindi respinto, perché infondato.

11. – Le spese del grado di appello seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appallanti al pagamento delle spese del grado di appello che liquida in complessivi ? 4.000,00 oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i nominativi delle persone fisiche e giuridiche indicate in motivazione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 luglio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari – Presidente

Manfredo Atzeni – Consigliere

Lydia Ada Orsola Spiezia – Consigliere

Stefania Santoleri – Consigliere, Estensore

Oswald Leitner – Consigliere