Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 7 maggio 2018, n. 2707.

A fronte della trasformazione senza titolo, in area protetta, di un terreno in parcheggio con un fondo stradale stabile, con modifica tendenzialmente non reversibile dello stato dei luoghi, il relativo potere di repressione spetta al legale rappresentante del Parco sulla base di una norma di principio nazionale, ovvero dell’art. 29 della legge quadro sulle aree protette 16 dicembre 1991 n. 394, che riguarda anche le aree protette regionali. Al comma 1 l’articolo citato dispone infatti che “Il legale rappresentante dell’organismo di gestione dell’area naturale protetta, qualora venga esercitata un’attività in difformità dal piano, dal regolamento o dal nulla osta, dispone l’immediata sospensione dell’attività medesima ed ordina in ogni caso la riduzione in pristino o la ricostituzione di specie vegetali o animali a spese del trasgressore con la responsabilità solidale del committente, del titolare dell’impresa e del direttore dei lavori in caso di costruzione e trasformazione di opere”, e al comma 2 attribuisce allo stesso organo i poteri di esecuzione coattiva del provvedimento in caso di inottemperanza.

Sentenza 7 maggio 2018, n. 2707
Data udienza 29 marzo 2018

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 949 del 2012, proposto dai signori:

Gi. Do., ed altri, nonché dalla Do. F.lli di Do. St. & C° S.n. c. in persona del legale rappresentante pro tempore, tutti rappresentati e difesi dall’avv. Cl. Co., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Gi. Gr. in Roma, via (…);

contro

il Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Al. Co. e Da. Pi. con domicilio eletto presso dell’avv. Pi. in Roma, via (…);

nei confronti

dell’Ente per la gestione del Parco di Montevecchia e della Valle del Curone, non costituito in giudizio;

per l’annullamento ovvero la riforma,

previa sospensione dell’esecuzione

della sentenza del TAR Lombardia, sede di Milano, sezione IV, 16 novembre 2011 n. 2757, resa fra le parti, con la quale si è pronunciato sui ricorsi riuniti nn°2233/1995, 125/1998, 3730/1998 e 2639/2005 R.G., proposti

per l’annullamento:

(ricorso n. 2233/1995 R.G.)

a) dell’ordinanza 3 maggio 1995 n. 14, con la quale il Sindaco del Comune di (omissis) ha ingiunto a Gi. Do. e a Sa. Fe. Be. quali proprietari il ripristino dei luoghi per opere eseguite in assenza di concessione edilizia sul terreno sito a (omissis), via per la Brughiera, distinto al catasto comunale al foglio 4 mappale 199/a, opere consistenti nello scorticamento dello strato superficiale con riporto di terreno lungo l’argine del torrente Molgoretta, nell’inghiaiamento e nella rullatura della superficie manomessa, e nell’interruzione della recinzione per realizzare un accesso carraio sulla via per la Brughiera;

b) del provvedimento 23 marzo 1995 prot. n. 1488, con il quale lo stesso Sindaco ha respinto l’istanza di concessione edilizia in sanatoria presentata il 7 marzo 1995 da Gi. Do. per l’intervento suddetto;

c) dell’ordinanza 5 gennaio 1995 n. 1 e prot. n. 125, con la quale lo stesso Sindaco ha ordinato ai predetti la sospensione dei lavori di cui all’intervento descritto;

(ricorso n. 125/1998 R.G.)

d) dell’ordinanza 27 ottobre 1997 n. 9, notificata il giorno 11 novembre 1997, con la quale il Presidente del Consorzio di gestione del Parco naturale di Montevecchia e della valle del Curone ha ordinato ai predetti Gi. Do. e a Sa. Fe. Be. quali proprietari il ripristino dello stato dei luoghi quanto all’intervento descritto;

(ricorso n. 3730/1998 R.G.)

e) dell’ordinanza 28 agosto 1998 prot. n. 7151, con la quale il Sindaco del Comune di (omissis) ha disposto la demolizione e il ripristino d’ufficio dell’area quanto all’intervento descritto;

f) della deliberazione 25 agosto 1998 n. 135 della Giunta comunale di (omissis), di approvazione della relazione tecnico economica per l’esecuzione d’ufficio dei relativi lavori;

g) dell’ordinanza 28 novembre 1995 n. 46, con la quale il Sindaco predetto ha nuovamente ingiunto il ripristino dello stato dei luoghi;

(motivi aggiunti al ricorso n. 3730/1998 R.G.)

f) dell’ordinanza 22 maggio 2002 n. 9 e prot. n. 4263, con la quale il Dirigente dell’Ufficio tecnico del Comune di (omissis) ha ingiunto a Gi. Do. e a Sa. Fe. Be., quali proprietari, e a St. Do. come titolare della F.lli Do. S.n. c. quale committente la rimessione in pristino in quanto abusive di opere realizzate sul terreno descritto, e in particolare ha ingiunto la rimozione di uno strato superficiale di detriti e rifiuti da demolizione, il riporto di materiale da coltura sull’area indicata nell’allegata planimetria, la rimozione di alcuni punti luminosi con impianti di alimentazione e la rimozione di un cancello carraio motorizzato installato lungo la via per la Brughiera;

(ricorso n. 2639/2005 R.G.)

g) del provvedimento 22 giugno 2005 prot. n. 6947, con il quale il medesimo responsabile ha respinto la richiesta di permesso di costruire in sanatoria presentata da Gi. Do. per la risistemazione dell’area;

nonché, nel ricorso n. 3730/1998, per la condanna

del Comune intimato al risarcimento del danno.

In particolare, la sentenza

con riferimento al ricorso n. 2233/1995 R.G. ha:

a) dichiarato improcedibile il ricorso quanto all’impugnazione del provvedimento 5 gennaio 1995;

b) respinto il ricorso nel resto;

con riferimento al ricorso n. 3730/1998 R.G. ha:

a) dichiarato irricevibile il ricorso quanto all’impugnazione dell’ordinanza del Sindaco 28 novembre 1995;

b) dichiarato inammissibile il ricorso per carenza di interesse quanto all’impugnazione proposta dalla Do. F.lli S.n. c.;

c) accolto il ricorso e annullato il provvedimento quanto all’impugnazione dell’ordinanza 28 agosto 1998;

d) respinto la domanda risarcitoria;

e) respinto il ricorso per motivi aggiunti;

con riferimento ai ricorsi nn. 125/1998 e 2639/2005, li ha respinti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 marzo 2018 il Cons. Francesco Gambato Spisani e uditi per le parti gli avvocati Cl. Co. e Al. Co.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Comune intimato appellato, per mezzo di propri dipendenti, eseguì il giorno 4 gennaio 1995 un sopralluogo sul terreno di proprietà dei primi due ricorrenti appellanti che è situato in via per la Brughiera, terreno distinto al catasto al foglio 4 mappale 199/a, e classificato dal vigente strumento urbanistico come zona F2 – Parco regionale del Curone, nella quale, ai sensi dell’art. 19.2 delle norme tecniche di attuazione – NTA del piano, non erano consentite alterazioni dell’ambiente forestale o agrario diverse da quelle stabilite dal Piano territoriale del parco stesso.

Nel corso del sopralluogo, il Comune accertò che senza titolo edilizio era stata modificata con opere la parte nord del terreno in questione, per una superficie di circa 1.800 mq, compresa fra la via per la Brughiera, il corso del torrente Molgoretta e la casa dei proprietari, e che in particolare erano state eseguite opere di scorticamento dello strato superficiale con riporto di terreno lungo l’argine del torrente nonché di inghiaiamento e rullatura della superficie manomessa; la recinzione era stata poi interrotta per realizzare un accesso carraio sulla via per la Brughiera.

Il Comune, con l’ordinanza 5 gennaio 1995 n. 1 indicata in epigrafe, ingiunse la sospensione dei lavori e la rimessione in pristino; con l’atto 23 marzo 1995 prot. n. 1488 di cui in epigrafe, respinse l’istanza di concessione edilizia in sanatoria presentata da uno dei proprietari e, visto che alla prima ingiunzione nessuno aveva ottemperato, con l’ordinanza 3 maggio 1995 n. 14 pure indicata in epigrafe, ingiunse ancora la rimessione in pristino (doc. 1 ricorrenti appellanti, ordinanza 14/1995, ove anche tutti gli antecedenti).

Contro tali atti, i proprietari del terreno hanno proposto il primo ricorso di primo grado, n. 2233/1995 R.G.

Successivamente, anche l’Ente Parco gestore dell’area protetta nella quale il terreno si trova, con l’ordinanza 27 ottobre 1997 n. 9, ingiunse ai proprietari del terreno la rimessione in pristino, indicando quali lavori avrebbero dovuto eseguire per realizzarla (doc. 9 ricorrenti appellanti, ordinanza citata).

Contro tale ordinanza, gli stessi proprietari hanno proposto il secondo ricorso di primo grado, n. 125/1998 R.G.

Nel corso del giudizio relativo al ricorso 2233/1995, il TAR adito, con ordinanza cautelare 21 giugno 1995 n. 1644, ebbe a sospendere l’ordinanza comunale 14/1995 quanto alla sola acquisizione gratuita del terreno in caso di inottemperanza.

Per conseguenza, il Comune intimato emise una seconda ordinanza, 28 novembre 1995 n. 46, inizialmente non impugnata, che si limitava a ingiungere nuovamente la rimessione in pristino; dato che nemmeno tale provvedimento venne ottemperato, con la successiva ordinanza 28 agosto 1998 indicata in epigrafe, ordinò di procedere d’ufficio ai relativi lavori, per mezzo di una ditta di ciò incaricata (doc. 12 ricorrente appellante, ordinanza citata).

Contro tale ulteriore ordinanza e contro gli atti ad essa prodromici, anch’essi indicati in epigrafe, i proprietari e gli altri due ricorrenti appellanti, ovvero la ditta che utilizza il terreno e il titolare di essa come persona fisica, hanno proposto il terzo ricorso di primo grado, n. 3730/1998 R.G.

Nel corso del relativo giudizio, il Comune accertò che sul terreno erano stati eseguiti lavori ulteriori, ovvero il riporto e il livellamento di uno strato superficiale di detriti e rifiuti da demolizione e la posa di alcuni punti luminosi con impianti di alimentazione e di un cancello carraio motorizzato lungo la via per la Brughiera; per tali opere ulteriori, realizzate a loro volta senza alcun titolo, ingiunse la rimessione in pristino con l’ulteriore ordinanza 22 maggio 2002 n. 9.

Contro tale atto, gli interessati hanno presentato motivi aggiunti nel ricorso n. 3730/1998 R.G. già pendente.

Da ultimo, con l’atto 22 giugno 2005 prot. n. 6947, pure indicato in epigrafe, il Comune dichiaratamente respinse la “richiesta di permesso di costruire in sanatoria” presentata da uno dei proprietari per la risistemazione dell’area, ritenendo anche in questo caso che l’intervento non fosse ammissibile.

Contro tale ultimo atto, i proprietari hanno presentato l’ultimo dei ricorsi di primo grado, n. 2639/2005 R.G.

Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il TAR ha riunito e deciso tutti i ricorsi sopra indicati.

In particolare, il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso n. 2233/1995 R.G. quanto all’impugnazione dell’ordinanza 5 gennaio 1995 e lo ha respinto nel resto; ha dichiarato irricevibile il ricorso n. 3730/1998 R.G. quanto all’impugnazione dell’ordinanza del Sindaco 28 novembre 1995 e dichiarato inammissibile lo stesso ricorso n. 3730/1998 R.G. per carenza di interesse quanto all’impugnazione proposta dalla ditta che utilizza il terreno; ha poi accolto lo stesso ricorso n. 3730/1998 R.G. quanto all’impugnazione dell’ordinanza 28 agosto 1998, respinto la domanda risarcitoria con esso formulata e respinto il ricorso per motivi aggiunti; ha infine respinto i ricorsi nn. 125/1998 e 2639/2005.

In sintesi, il TAR nella motivazione ha ritenuto che sul terreno in questione fosse stato realizzato un piazzale parcheggio al servizio degli autocarri dell’impresa commerciale cui si è accennato, gestita da un congiunto dei proprietari, piazzale che come tale avrebbe dovuto essere assentito con una concessione edilizia, e oggi con un permesso di costruire e che tale intervento non fosse consentito dal regime urbanistico dell’area di cui si è detto; per tal ragione ha respinto il ricorso contro il diniego di sanatoria; ha invece dichiarato improcedibile il ricorso contro l’ordinanza di demolizione 5 gennaio 1995, ritenendola caducata per effetto dell’istanza di sanatoria, pur respinta.

In secondo luogo, il TAR ha respinto il ricorso contro l’ordinanza di demolizione del Parco, in sostanza per lo stesso motivo di cui sopra.

In terzo luogo, il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso principale contro la nuova ordinanza di demolizione, 28 novembre 1995, perché tardivo; ha dichiarato inammissibile per carenza di interesse l’impugnazione della ditta, non destinataria della notifica degli atti; ha invece accolto il ricorso contro il nuovo provvedimento di demolizione, ritenendo che essa non si potesse disporre d’ufficio se non dopo perfezionata l’acquisizione gratuita dell’area; ha infine respinto il ricorso per motivi aggiunti, ritenendo non consentite anche le nuove opere di cui s’è detto.

Infine, il TAR ha respinto il ricorso contro il così qualificato diniego di sanatoria, ritenendo che la domanda originaria del privato avesse ad oggetto non un accertamento di conformità, ma nuovi e diversi lavori, comunque non assentibili, stante il più volte descritto regime dell’area.

Contro tale sentenza, gli originari ricorrenti hanno proposto impugnazione, con appello che contiene i seguenti otto motivi:

– con il primo di essi, deducono errore di diritto da parte della sentenza impugnata per non avere dichiarato improcedibili i primi tre ricorsi, 2233/1995, 125/1998 e 3730/1998, perché a suo dire tali sarebbero diventati dopo la presentazione dell’istanza di sanatoria definita con il provvedimento di rigetto 22 giugno 2005 impugnato con il ricorso 2639/2005;

– con il secondo motivo, deducono violazione dell’allora vigente art. 1 della l. 28 gennaio 1977 n. 10, sostenendo che l’intervento realizzato sull’area non necessiterebbe di alcun titolo edilizio, perché si ridurrebbe ad un certo quantitativo di ghiaia sparso a terra per consentire a chi parcheggia di non infangarsi, e non avrebbe comportato alcuna trasformazione;

– con il terzo motivo, deducono violazione delle norme del Piano del Parco che disciplinano la zona, affermando che l’intervento sarebbe in base ad esse ammissibile;

– con il quarto motivo, ripropongono il quarto motivo del ricorso 2233/1995, sostenendo che l’acquisizione gratuita del bene si sarebbe dovuta disporre a favore della Regione, e non del Comune come preannunciato dall’ordinanza impugnata, e ribadiscono di avere interesse a dedurlo, contrariamente a quanto ritenuto dalla sentenza impugnata;

– con il quinto motivo, deducono violazione delle norme relative alla istituzione del Parco, sostenendo che all’ente di gestione relativo non spetterebbe il potere repressivo dell’abuso in concreto esercitato, e comunque negano che abuso sussista;

– con il sesto motivo, sostengono che la sentenza di primo grado andrebbe riformata sia quanto alla decisione di irricevibilità del ricorso contro l’ordinanza 28 novembre 1995, che sarebbe a loro avviso atto nullo perché in contrasto con la decisione cautelare di cui si è detto, sia quanto alla decisione di inammissibilità del ricorso della ditta, che dal provvedimento deriverebbe un danno diretto;

– con il settimo motivo, deducono eccesso di potere per falso presupposto quanto alla reiezione del ricorso per motivi aggiunti contro l’ordinanza 22 maggio 2002. Sostengono in proposito che, fra le opere da essa considerate, lo spargimento di detriti sarebbe stato autorizzato, e comunque rimosso nei termini, mentre i lampioni ed il cancello sarebbero opere di manutenzione, liberamente effettuabili;

– con l’ottavo motivo, deducono infine violazione dell’art. 10 bis della l. 7 agosto 1990 n. 241 perché il diniego di sanatoria di cui s’è detto sarebbe stato emanato senza preavviso del diniego.

Con l’atto di appello, hanno altresì riproposto la domanda di risarcimento, premettendo come un danno non fosse configurabile nel momento della proposizione dell’appello stesso, “essendo la sua sussistenza legata agli esiti della domanda di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata”, e si riservavano di quantificarne l’ammontare in corso di causa.

Peraltro, con atto 2 marzo 2012, i ricorrenti appellanti hanno rinunciato alla domanda cautelare.

Il Comune ha resistito, con atto 19 ottobre 2012 e memoria 2 marzo 2018, e chiesto che l’appello sia respinto, sottolineando in particolare il carattere di piazzale di sosta per autoarticolati assunto dall’area per effetto delle opere intraprese, non riducibili alla semplice posa di ghiaia, come invece preteso dai ricorrenti appellanti.

All’udienza del giorno 29 marzo 2018, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato e va respinto, per le ragioni di seguito precisate.

2. E’ infondato anzitutto il primo motivo di appello, incentrato sull’assunto per cui la presentazione di una istanza di accertamento di conformità renderebbe improcedibile il ricorso precedentemente proposto contro il provvedimento repressivo dell’abuso al quale essa si riferisce.

E’ noto infatti che, secondo la giurisprudenza di questo Giudice di appello, tale effetto non si produce: la presentazione dell’istanza predetta comporta solo che il Comune debba pronunciarsi sulla possibilità di sanatoria prima di far eseguire in via coattiva la demolizione stessa: in tal senso, fra le molte, C.d.S. sez. VI 4 aprile 2017 n. 1565 e 2 febbraio 2015 n. 466.

3. E’ infondato anche il secondo motivo di appello, secondo il quale, in buona sostanza, l’intervento per cui è causa non avrebbe richiesto il rilascio del titolo edilizio maggiore, la cui mancanza comporta l’obbligo di rimessione in pristino; all’epoca, il titolo in questione era la concessione di cui alla l. 10/1977, sostituita ora dal permesso di costruire di cui all’art. 10 del T.U. 6 giugno 2001 n. 380.

Per costante giurisprudenza di questo Giudice, infatti, la trasformazione in piazzale, in particolare in parcheggio con un fondo stradale in qualche modo stabile, di un terreno precedentemente aperto, con modifica tendenzialmente non reversibile dello stato dei luoghi, aumenta il carico urbanistico e costituisce quindi nuova opera, da assentire con il titolo edilizio maggiore: in tal senso C.d.S. sez. VI 6 febbraio 2018 n. 753 e sez. IV 12 settembre 2007 n. 4831 in tema di generica realizzazione di un piazzale, e sez. IV 10 ottobre 2007 n. 5035 su una fattispecie identica a quella per cui è causa, di trasformazione di un agrumeto in parcheggio mediante posa di ghiaia sul terreno.

4. E’ ancora infondato il terzo motivo, poiché, come non contestato in causa, la zona in cui si trova l’intervento è disciplinata dall’art. 19.2 delle NTA (presente nel doc. 4 ricorrente appellante) del piano urbanistico comunale citato in premesse, che non consente “alterazioni all’ambiente forestale ed agrario” diverse da quelle stabilite dal Piano del parco stesso, approvato con l.r. 29 aprile 1995 n. 39.

In proposito, è sufficiente citare l’art 15 del Piano medesimo, secondo il quale nell’area di pertinenza la nuova edificazione è comunque ammessa solo per opere al servizio dell’agricoltura, realizzate da imprenditori agricoli, requisiti che nel caso in esame non consta siano stati rispettati.

5. Il quarto motivo di appello va invece dichiarato inammissibile, sulla base di quanto già affermato dal Giudice di primo grado: il soggetto il quale, come i ricorrenti appellanti, va incontro alla perdita della proprietà di un bene immobile in dipendenza dall’abuso edilizio che vi abbia realizzato non ha in generale interesse a dolersi della circostanza che ad avvantaggiarsi dell’acquisto relativo siano il Comune o un altro soggetto pubblico come la Regione, poiché nessuna utilità ricaverebbe dall’accoglimento del ricorso relativo, che lascerebbe ferma la perdita del diritto da parte sua.

6. Il quinto motivo di appello è invece infondato nel merito. Premessa la sussistenza dell’abuso, nei termini di cui sopra, il relativo potere di reprimerlo spetta al legale rappresentante del Parco, nella specie al Presidente, sulla base di una norma di principio nazionale, ovvero dell’art. 29 della legge quadro sulle aree protette 16 dicembre 1991 n. 394, che riguarda anche le aree protette regionali.

Al comma 1 l’articolo citato dispone infatti che “Il legale rappresentante dell’organismo di gestione dell’area naturale protetta, qualora venga esercitata un’attività in difformità dal piano, dal regolamento o dal nulla osta, dispone l’immediata sospensione dell’attività medesima ed ordina in ogni caso la riduzione in pristino o la ricostituzione di specie vegetali o animali a spese del trasgressore con la responsabilità solidale del committente, del titolare dell’impresa e del direttore dei lavori in caso di costruzione e trasformazione di opere”, e al comma 2 attribuisce allo stesso organo i poteri di esecuzione coattiva del provvedimento in caso di inottemperanza.

7. E’ a sua volta in parte infondato e in parte inammissibile il sesto motivo di ricorso, che prospetta due questioni.

Esso è infondato quanto alla prima, perché si basa su una lettura dei fatti non conforme al vero: l’ordinanza 28 novembre 1995, come si è detto in narrativa, ingiunse agli interessati la sola rimessione in pristino delle opere nel momento in cui era stata sospesa in via cautelare la acquisizione coattiva del bene disposta in precedenza per il caso di inottemperanza alla prima ingiunzione emessa dal Comune. In tal senso, quali che ne potessero essere le conseguenze, l’asserito contrasto con la decisione cautelare non sussiste, perché il Comune, per così dire, si limitò a muoversi nello spazio da essa lasciato libero.

Esso è invece inammissibile per difetto di interesse quanto alla impugnazione della ditta ricorrente appellante, poiché nessuna utilità essa può trarre dall’ammissibilità di una impugnazione infondata nel merito, per quanto si è fino a qui spiegato.

8. Il settimo motivo è infondato. Anche in questo caso, le opere realizzate sull’area, che vanno considerate come un tutto unitario, erano intese a realizzare un piazzale di sosta, in questo caso corredato anche di recinto e lampioni di illuminazione, ovvero un’opera che richiedeva il rilascio del permesso di costruire, secondo le norme ricordate e in particolare in base al T.U. 380/2001 nel frattempo intervenuto.

9. Infine va respinto l’ottavo ed ultimo motivo, perché per costante giurisprudenza, che come tale non necessita di citazioni puntuali, l’omissione del preavviso di diniego è irrilevante nei casi come il presente, in cui comunque l’amministrazione avrebbe denegato quanto richiesto dal privato.

10. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 949/2012), lo respinge.

Condanna i ricorrenti appellanti in solido a rifondere al Comune intimato appellato le spese del presente grado di giudizio, spese che liquida in € 2.000 (duemila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 marzo 2018 con l’intervento dei magistrati:

Sergio Santoro – Presidente

Silvestro Maria Russo – Consigliere

Francesco Mele – Consigliere

Oreste Mario Caputo – Consigliere

Francesco Gambato Spisani – Consigliere, Estensore