Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 18 aprile 2018, n. 2355.

Il generale obbligo di concludere ogni procedimento amministrativo mediante l’adozione di uno espresso provvedimento, come prescritto dall’art. 2 comma 1, L. n. 241/90, comporta l’impugnabilità dell’atto con il quale l’Amministrazione rinvia sine die la verifica dei requisiti richiesti dalla normativa statale vigente in attesa che sia adottata una nuova regolamentazione della materia, allo stato del tutto futura se non incerta in tal modo il tutto risolvendosi in un sostanziale arresto procedimentale comportante una lesione concreta ed attuale della posizione giuridica del ricorrente.

Sentenza 18 aprile 2018, n. 2355
Data udienza 12 aprile 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4006 del 2012, proposto da
V?. ??., rappresentato e difeso dagli avvocati Da. Gr., Fe. Te., con domicilio eletto presso lo studio Fe. Te. in Roma, largo (…);
Fe. Erede V?. ??., rappresentato e difeso dall’avvocato Ja. Ma. Fe., con domicilio eletto presso lo studio En. Fr. Ba. in Roma, viale (…);
contro
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via (…);
Parco Nazionale Arcipelago Toscano-Isole di Toscana, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 01705/2011, resa tra le parti, concernente provvedimento di sospensione dell’esame di richiesta di nulla-osta per la realizzazione di un intervento edilizio e di sua temporanea archiviazione;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e di Parco Nazionale Arcipelago Toscano-Isole di Toscana;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 aprile 2018 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Ma. Or. su delega dell’avv. Ja. Ma. Fe.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con l’appello in esame l’originaria parte appellante impugnava la sentenza n. 1705/2011 con cui il Tar Toscana aveva respinto l’originario gravame, proposto, dalla stessa parte istante, avverso l’atto di sospensione dell’esame di richiesta di nulla-osta per la realizzazione di un intervento edilizio e di sua temporanea archiviazione, da parte dell’Ente Parco Nazionale dell’Arcipelago Toscano. La sentenza di rigetto si basava sull’applicazione della norma transitoria di cui all’art. 35 del piano del parco che esclude dalle misure di salvaguardia le domande di nulla osta anteriori e, nel caso di specie, il Tar ha dato rilievo alla data di presentazione della domanda all’ente parco da parte del Comune.
Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava i seguenti motivi di appello:
– violazione degli artt. 35 nta piano dell’ente parco arcipelago toscano, 13 l. 394/1991, 5 s. all.A dPR 22/7/1996 e delle linee guida per l’istruttoria delle istanze di nulla osta e autorizzazioni, nonché diversi profili di eccesso di potere, in quanto la risalenza dell’istanza del privato al 27/4/2207 ne comportava la piena applicabilità della norma transitoria invocata;
– analoghi per mancata rilevazione della contraddittorietà del provvedimento con altro atto, datato 12/8/2008, che ha avviato l’istruttoria non tenendo in considerazione la disposta sospensione;
– violazione degli artt. 112 c.p.c., 97 Cost e dei relativi principi nonché diversi profili di eccesso di potere, relativamente al secondo motivo di ricorso neppure esaminato dalla sentenza appellata, per errata applicazione di regole sopravvenute ad una domanda presentata ben prima della relativa adozione;
– violazione dell’art. 10 bis l. 241/1990 e difetto di istruttoria, per mancata comunicazione dei motivi ostativi, a fronte dell’effetto negativo di arresto procedimentale dell’atto impugnato;
– violazione degli artt. 26 e 30 cod proc amm, per errato rigetto della domanda risarcitoria.
Le parti appellate si costituivano in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.
Con ordinanza n. 2456/2017 veniva dichiarata l’interruzione del giudizio in seguito al decesso di parte appellante.
Con successivo atto di riassunzione depositato in data 24/7/2017 l’odierna appellante, quale erede dell’originaria parte ricorrente, riproponeva i vizi predetti e chiedeva la fissazione di udienza.
Alla pubblica udienza del 12/4/2018, in vista della quale le parti depositavano memorie, la causa passava in decisione.
DIRITTO
L’appello è fondato in parte qua.
La sentenza di prime cure, non esaminando gran parte dei motivi dedotti, si è limitata a rigettare il gravame sulla scorta della assorbente considerazione in merito all’operatività della norma transitoria di cui all’art. 35, richiamata nella narrativa in fatto, ed a respingere la domanda risarcitoria per reputata genericità.
Ai fini di completezza della ricostruzione in fatto, nonché di corretta applicazione della normativa invocata, occorre ricostruire l’iter procedimentale così come emerge dalla documentazione versata in atti.
L’originario ricorrente, quale proprietario in (omissis) di un fabbricato ad uso abitazione, in catasto al foglio (omissis), particella (omissis), sub (omissis), ammesso a condono, ex Legge n. 47 del 1985, con atto del 19 aprile 2006, presentava in data 27 aprile 2007 presentava in Comune una domanda volta al conseguimento di un permesso di costruire per la sistemazione esterna del fabbricato, con la realizzazione di un forno e di un volume tecnico, per l’edificazione di un garage seminterrato, di un porticato e di pertinenze.
Il Comune, solo con nota datata 23 luglio 2008, quindi oltre un anno dopo, richiedeva all’Ente Parco Nazionale dell’Arcipelago Toscano il relativo nulla-osta. All’esito di uno scambio di note, l’ente arco adottava l’atto, datato 30 ottobre 2008, oggetto di gravame, recante sospensione dell’esame della richiesta di nulla-osta, con archiviazione temporanea della medesima, sino all’approvazione del Piano del Parco, ex art. 35 delle NTA; veniva in particolare evidenziato che l’intervento ricadeva all’interno dell’area del Parco, in zona C e che lo stesso non era consentito dalle previsioni di cui all’art. 19 delle NTA del Piano medesimo, adottato con delibera c.r. n. 52 dell’8 luglio 2008.
La norma oggetto di contestata applicazione è l’art. 35 delle NTA del Piano, che contiene una disposizione transitoria di salvaguardia, in base alla quale vengono esclusi dalla sua applicazione solo i procedimenti relativi a richiesta di nulla-osta già presentati.
Alla luce del chiaro tenore della norma transitoria il procedimento avviato dal sig. Mariucci rientra all’evidenza nel perimetro applicativo della disposizione richiamata.
A favore di tale soluzione, oltre al preminente dato letterale, militano una duplicità di argomenti. Sul versante procedimentale in quanto, trattandosi di procedimento ad istanza di parte, ciò che rileva è l’istanza del privato, a cui danno non posso rilevare i ritardi – specie laddove, come nella specie, siano in palese violazioni degli ordinari termini procedimentali – imputabili alle pp.aa. competenti nel procedimento. Sul versante finalistico in quanto, sulla scorta della ratio della norma, ciò che rileva è la conoscibilità ed opponibilità in capo al privato delle misure di salvaguardia e della relativa efficacia. Nel caso di specie il procedimento era già stato avviato con l’istanza del privato, risalente al 27/4/2007, quindi presentata ben prima (circa tredici mesi) dell’entrata in vigore della norma transitoria.
Rispetto all’errata considerazione della sentenza appellata, laddove attribuisce rilievo alla tardiva trasmissione dell’istanza da parte del Comune, va evidenziato come l’istanza che rileva non può che essere quella del privato, essendo l’unico interessato all’ottenimento del titolo auspicato e richiesto.
Parimenti fondato appare il vizio dedotto in termini di violazione dell’art. 10 bis cit.; se in linea di fatto non è contestata l’assenza del relativo adempimento, in linea di diritto emergono nel caso di specie i presupposti applicativi, trattandosi di procedimento ad istanza di parte concluso negativamente per la parte istante. A quest’ultimo proposito, è noto il principio a mente del quale un atto che comporta un palese arresto procedimentale, quale quello di sospensione ed archiviazione del procedimento (in disparte dell’evidente contraddittorietà insita nella stessa qualificazione data dagli enti all’atto impugnato in primo grado), è impugnabile in sede giurisdizionale, in quanto lesiva di situazioni giuridiche esterne, atteso che gli interessi pretensivi non potrebbero essere altrimenti tutelati se non azionando l’interesse strumentale all’eliminazione dell’atto o comportamento preclusivo del successivo sviluppo del procedimento (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. IV 09 maggio 2013 n. 2518).
In proposito, il generale obbligo di concludere ogni procedimento amministrativo mediante l’adozione di uno espresso provvedimento, come prescritto dall’art. 2 comma 1, l. n. 241 cit., comporta l’impugnabilità dell’atto con il quale l’Amministrazione rinvia sine die la verifica dei requisiti richiesti dalla normativa statale vigente in attesa che sia adottata una nuova regolamentazione della materia, allo stato del tutto futura se non incerta in tal modo il tutto risolvendosi in un sostanziale arresto procedimentale comportante una lesione concreta ed attuale della posizione giuridica del ricorrente (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. III 04 dicembre 2014 n. 5983).
Infine, va respinta la domanda risarcitoria (nei termini proposti in primo grado e riproposti in sede di appello) in quanto, a fronte dello stato del procedimento, non vi è alcuna certezza né probabilità in merito alla effettiva spettanza del bene della vita.
Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello va accolto in parte qua e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolta la domanda di annullamento di cui al ricorso di primo grado.
Sussistono giunti motivi, in relazione allo stato del procedimento, per procedere alla compensazione delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte qua e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolta la domanda di annullamento di cui al ricorso di primo grado.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 aprile 2018 con l’intervento dei magistrati:
Luciano Barra Caracciolo – Presidente
Marco Buricelli – Consigliere
Francesco Mele – Consigliere
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Davide Ponte – Consigliere, Estensore