Consiglio di Stato, sezione sesta, Ordinanza 23 maggio 2018, n. 3086

La massima estrapolata

Nel giudizio amministrativo il subentro di un ente pubblico ad un altro ente pubblico non costituisce, in linea di principio, causa di interruzione del processo, dando luogo piuttosto ad un fenomeno di successione nel rapporto processuale atteso che, in situazioni corrispondenti a riassetti di apparati organizzativi necessari della pubblica amministrazione, quale è l’apparato che vede coinvolta in via diretta l’attuazione dei principi del buon andamento e dell’imparzialità della stessa di cui all’art. 97 Cost., viene in rilievo non una successione a titolo universale nel senso proprio del termine, ma una successione nel munus; in altri termini, in tali ipotesi si realizza un fenomeno di natura pubblicistica che si sostanzia nel passaggio di attribuzioni tra amministrazioni pubbliche, con trasferimento della titolarità sia delle strutture burocratiche sia dei rapporti amministrativi pendenti, ma senza una vera soluzione di continuità, quanto e piuttosto con una successione nel munus come già precisato, contraddistinta da una stretta linea di continuità tra l’ente che si estingue e l’ente che subentra senza, quindi, maturazione dei presupposti per aversi l’evento interruttivo alla stregua delle disposizioni codicistiche.

Ordinanza 23 maggio 2018, n. 3086

Data udienza 17 maggio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 10405 del 2014, proposto da:
Gi. Ac., rappresentato e difeso dall’avvocato Fr. Ca., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Ma. Se., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
Consorzio Sportivo dei Comuni Depressi della Piana di Sibari (omissis), non costituito in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 10407 del 2014, proposto da:
Gi. Ac., rappresentato e difeso dall’avvocato Fr. Ca., con domicilio eletto presso lo studio Fr. Ca. in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Ma. Se., con domicilio eletto presso lo studio Ma. Se. in Roma, via (…);
Consorzio Sportivo dei Comuni Depressi della Piana di Sibari (omissis), non costituito in giudizio;
per la riforma
quanto al ricorso n. 10405 del 2014:
della sentenza del T.A.R. CALABRIA – CATANZARO: SEZIONE I n. 1535/2014, resa tra le parti.
quanto al ricorso n. 10407 del 2014:
della sentenza del T.A.R. CALABRIA – CATANZARO: SEZIONE I n. 1537/2014, resa tra le parti.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di (omissis) e di Comune di (omissis);
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 maggio 2018 il Cons. Francesco Mele e uditi per le parti gli avvocati Fr. Ca. e Ma. Se. Fr. Ca. e Ma. Se.;

Ritenuto in fatto

Con istanze depositate in giudizio e ritualmente notificate al signor Ac. Gi. il difensore del Comune di (omissis) ha chiesto l’interruzione dei giudizi n. 10405/2014 e 10407/2014 R.G..
Ha in proposito evidenziato che con legge regionale n. 2 del 2 febbraio 2018 è stato istituito, a decorrere dal 31 marzo 2018, il Comune di (omissis), derivante dalla fusione dei Comuni di (omissis) e di Rossano, evidenziando, altresì, che, in base alla predetta legge, i Comuni oggetto della fusione sono stati dichiarati estinti, i Sindaci, le Giunte ed i consigli comunali sono decaduti dalle loro funzioni, le quali, dalla data dell’1-4-2018, sono esercitate da un Commissario Straordinario.
Ha, pertanto, dedotto che l’estinzione del Comune di (omissis) costituisce causa di interruzione del processo, derivandone la necessità della relativa declaratoria, onde consentire al nuovo Comune di (omissis) di costituirsi in giudizio.
Ciò premesso, rileva la Sezione che la legge regionale Calabria n. 2 del 2 febbraio 2018 (pubblicata nel BURC n. 13 del 2 febbraio 2018) dispone, all’articolo 1, comma 1 che “E’ istituito, a decorrere dal 31 marzo 2018, il Comune di (omissis), derivante dalla fusione dei Comuni di (omissis) e Rossano, in Provincia di Cosenza”.
Il successivo comma 3 dispone espressamente che “Alla data di cui al comma 1, i comuni oggetto della fusione sono estinti. I sindaci, le giunte e i consigli comunali decadono dalle loro funzioni e i loro componenti cessano dalle relative cariche”.
Tale previsione viene ribadita dall’articolo 3, comma 1, disponendosi, altresì, al successivo comma 2, che “Fino all’insediamento dei nuovi organi del Comune di (omissis) a seguito delle elezioni amministrative, le funzioni degli organi di governo del comune, sono esercitate dal commissario, nominato ai sensi della vigente legislazione”.
Va, poi, evidenziato che l’articolo 2 della legge (rubricato “Successione nella titolarità dei beni e dei rapporti giuridici”) dispone che il nuovo comune “subentra nella titolarità di tutti i beni mobili e immobili e di tutti i rapporti giuridici attivi e passivi dei comuni oggetto della fusione”, nonché che “i beni demaniali e patrimoniali dei preesistenti comuni di Rossano e (omissis) sono trasferiti al demanio e al patrimonio del comune di nuova istituzione”.
Orbene, rileva il Collegio che dal chiaro tenore della legge citata emerge che il Comune di (omissis), a decorrere dal 31 marzo del 2018, si è estinto.
Con riferimento al fenomeno della estinzione di un ente pubblico ed alla conseguente valenza interruttiva del giudizio di tale evento, va segnalato in primo luogo l’orientamento della Corte di Cassazione, secondo il quale la soppressione ex lege di un ente pubblico con la successione di un altro ente dà luogo ad un fenomeno equiparabile alla morte o alla perdita della capacità di stare in giudizio della persona fisica, con conseguente applicabilità dell’istituto dell’interruzione del processo (cfr. Cass. Civ., sez. I, 30-8-2007, n. 18306; 3-10-1998, n. 9822; 7-10-1998, n. 9911; 25-3-1999, n. 2846; 8-6-1999, n. 5629; 6-11-2005, n. 21378; più recentemente, Cass. Civ., sez. I, 13-3-2013, n. 6208).
Quanto alla giurisprudenza del giudice amministrativo, va, invece, rilevato che, successivamente all’entrata in vigore del c.p.a., dopo una iniziale adesione alla tesi della Corte di Cassazione (cfr. Cons. Stato, VI, 7-11-2012, n. 5634), è stata affermata l’inapplicabilità dell’istituto dell’interruzione.
Si è in proposito affermato che “Nel giudizio amministrativo il subentro di un ente pubblico ad un altro ente pubblico non costituisce, in linea di principio, causa di interruzione del processo, dando luogo piuttosto ad un fenomeno di successione nel rapporto processuale atteso che, in situazioni corrispondenti a riassetti di apparati organizzativi necessari della pubblica amministrazione, quale è l’apparato che vede coinvolta in via diretta l’attuazione dei principi del buon andamento e dell’imparzialità della stessa di cui all’art. 97 Cost., viene in rilievo non una successione a titolo universale nel senso proprio del termine, ma una successione nel munus; in altri termini, in tali ipotesi si realizza un fenomeno di natura pubblicistica che si sostanzia nel passaggio di attribuzioni tra amministrazioni pubbliche, con trasferimento della titolarità sia delle strutture burocratiche sia dei rapporti amministrativi pendenti, ma senza una vera soluzione di continuità, quanto e piuttosto con una successione nel munus come già precisato, contraddistinta da una stretta linea di continuità tra l’ente che si estingue e l’ente che subentra senza, quindi, maturazione dei presupposti per aversi l’evento interruttivo alla stregua delle disposizioni codicistiche”.
Il richiamato principio è stato affermato inizialmente con riferimento alla soppressione dell’INPDAP e passaggio delle relative funzioni all’INPS (Cons. Stato, VI, 3-7-2014, n. 3369) ed alla soppressione dell’AVCP e passaggio delle relative funzioni all’ANAC (Cons. Stato, VI, ord. n. 4630 dell’11-9-2014).
Successivamente ad esso si è data applicazione in ipotesi di subentro di una Città Metropolitana ad una Provincia (Cons. Stato, V, 12-5-2015, n. 2354) e, più recentemente, ad una fattispecie, analoga a quella oggetto del presente giudizio, di fusione di preesistenti Comuni ed istituzione di un nuovo Comune, con successione nel nuovo ente di tutti i rapporti facenti capo a quelli preesistenti (Cons. Stato, V, sent. n. 3188 del 2017).
Tanto premesso, la Sezione ritiene di dover aderire a tale recente orientamento del giudice amministrativo, con la conseguenza che la istituzione del nuovo Comune di (omissis), risultante dalla fusione dei Comuni di (omissis) e Rossano con conseguente successione nella titolarità dei beni e dei rapporti giuridici, non dia luogo ad interruzione del processo ex artt. 79 c.p.a. e 299 e ss. c.p.c.
Le proposte istanze di interruzione dei processi devono, per l’effetto, essere rigettate.
Purtuttavia, la Sezione non può non tenere in debito conto l’esistenza del richiamato diverso orientamento giurisprudenziale tra il giudice civile e quello amministrativo (il quale può avere, nel caso di specie, indotto ad una domanda di interruzione in luogo di una immediata costituzione del nuovo ente nei processi pendenti), né può obliterare le circostanze che, come disposto dalla citata legge regionale, il Comune di (omissis) si sia ormai estinto e che l’istanza di interruzione sia stata proposta dal procuratore dell’ente estinto, al dichiarato fine di “consentire al nuovo Comune di (omissis) di costituirsi in giudizio”.
I suddetti elementi, a giudizio del Collegio, pur non conducendo ad una declaratoria di interruzione dei processi, impongono, tuttavia, il rispetto del diritto di difesa del nuovo ente, dovendo allo stesso essere consentita, ove ritenuta necessaria, la partecipazione diretta agli stessi, attraverso la costituzione in giudizio e l’espletamento delle proprie difese.
Nel rispetto del suddetto diritto e della effettività del contraddittorio, pertanto, la trattazione del merito dei giudizi di appello deve essere differita ad altra data, che si individua nell’udienza pubblica del 4 ottobre del 2018.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta), non definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti di cui in epigrafe e riservata al definitivo ogni altra determinazione in rito, nel merito e sulle spese, così provvede:
– rigetta le istanze di interruzione del processo proposte dal difensore del Comune di (omissis);
– rinvia, per la trattazione del merito degli appelli, all’udienza pubblica del 4 ottobre 2018.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 maggio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Carbone – Presidente
Francesco Mele – Consigliere, Estensore
Dario Simeoli – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere
Oswald Leitner – Consigliere