Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 18 giugno 2018, n. 3736.

La massima estrapolata:

Lo scrutinio delle deliberazioni per il conferimento di incarichi direttivi e semi-direttivi è sempre ammissibile entro i confini funzionali propri del sindacato giurisdizionale di legittimità, ed ha ad oggetto il riscontro dell’esattezza dei presupposti di fatto, nonché del nesso logico di consequenzialitàtra presupposti e conclusioni. In ultima analisi, detto sindacato ha quale precipuo oggetto la verifica dell’esistenza, della congruenza e della ragionevolezza della motivazione, non potendo per contro portare ad una valutazione specifica di merito.

Sentenza 18 giugno 2018, n. 3736

Data udienza 10 maggio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quinta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 1278 del 2018, proposto da
Ministero della giustizia, in persona del Ministro pro tempore e Consiglio Superiore della Magistratura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via (…), sono elettivamente domiciliati;
contro
Pa. An., rappresentata e difesa dall’avvocato Gi. Na., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 12619/2017, resa tra le parti, concernente conferimento di incarico presso l’ufficio semi-direttivo di Presidente di Sezione del Tribunale di Palermo, settore penale.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Pa. An.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 maggio 2018 il Cons. Valerio Perotti ed uditi per le parti l’avvocato Gi. Na. e l’avvocato dello Stato Gi. Ca.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Risulta dagli atti che, con ricorso al Tribunale amministrativo del Lazio, la dott.ssa Pa. An. impugnava la deliberazione del Plenum del Consiglio Superiore della Magistratura, adottata nella seduta del 5 ottobre 2016, di conferimento alla dott.ssa Pu. Do. dell’incarico
semi-direttivo di Presidente di Sezione del Tribunale di Palermo (settore penale), unitamente al decreto ministeriale di conferimento dell’incarico ed i conseguenti provvedimenti di immissione nelle funzioni, nonché ogni altro atto, presupposto, connesso e conseguente, chiedendone l’annullamento (previa sospensiva) unitamente alla condanna del C.S.M. al conferimento dell’incarico alla ricorrente.
Avverso i detti provvedimenti venivano dedotti diversi profili di illegittimità
A sostegno dell’impugnativa venivano dedotti i seguenti profili di doglianza:
I. Omessa considerazione delle positive esperienze semi-direttive svolte dalla ricorrente. Violazione e falsa applicazione di legge (art. 12 del d.lgs. n. 160 del 2006) e del testo unico sulla dirigenza giudiziaria (Circolare P-14858 del 28 luglio 2015). Eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria. Illogicità e contraddittorietà manifeste.
La delibera del C.S.M. sarebbe stata motivata in modo lacunoso ed insufficiente, sia per la sussistenza, in capo alla controinteressata dott.ssa Pu., dei requisiti per l’attribuzione dell’incarico semi-direttivo in esame, sia in merito alla comparazione tra quest’ultima e la ricorrente.
II. Difetto di motivazione nella comparazione tra la ricorrente e la controinteressata. Violazione e falsa applicazione di legge (d.lgs. n. 160 del 2006; art. 3 l. n. 241 del 1990) e del testo unico sulla dirigenza giudiziaria. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria; illogicità e contraddittorietà manifeste.
Il C.S.M. non avrebbe considerato il fatto che la ricorrente aveva svolto funzioni di Presidente di collegi di primo e di secondo grado, oltre che funzioni di presidenza di fatto di una sezione, ciò che integrerebbe una palese carenza istruttoria; peraltro, anche a ritenere che tali dati erano stati comunque acquisiti all’istruttoria, il provvedimento sarebbe viziato per carenza di motivazione, avendo ritenuto di minor rilevanza tali circostanze senza però indicarne le ragioni.
III. Sull’asserita maggiore “stabilità” della presidenza dei collegi da parte della controinteressata. Violazione e falsa applicazione di legge (d.lgs. n. 160 del 2006; art. 3 l. n. 241 del 1990) e del testo unico sulla dirigenza giudiziaria. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria; illogicità e contraddittorietà manifeste.
La ricorrente deduceva che, ferme le carenze motivazionali dell’atto, le ragioni di prevalenza della controinteressata non avrebbero comunque avuto riscontro fattuale, non essendo per nulla chiaro a cosa si riferisse, concretamente, la dedotta “maggiore stabilità”, non agganciata a dati temporali e contraddittoriamente collegata a date diverse. Rappresentava inoltre di vantare un maggiore e più duraturo numero di esperienze lavorative in funzioni semi-direttive.
IV Sui “positivi risultati” nella conduzione dei processi da parte della controinteressata. Violazione e falsa applicazione di legge (d.lgs. n. 160 del 2006; art. 3 l. n. 241 del 1990) e del testo unico sulla dirigenza giudiziaria. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria; travisamento dei fatti; illogicità e contraddittorietà manifeste.
Anche il secondo elemento di prevalenza sarebbe in realtà del tutto apodittico, non potendosi individuare, nella delibera impugnata, alcun dato oggettivo a suo riscontro.
V Sull’omessa valutazione degli altri positivi indici attitudinali posseduti dalla ricorrente. Violazione e falsa applicazione di legge (d.lgs. n. 160 del 2006; art. 3 l. n. 241 del 1990) e del testo unico sulla dirigenza giudiziaria. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria; travisamento dei fatti; illogicità e contraddittorietà manifeste.
L’analisi della carriera professionale della ricorrente operata dal C.S.M. sarebbe frettolosa ed incompleta.
Si costituivano in giudizio il Consiglio Superiore della Magistratura ed il Ministero della giustizia, chiedendo la reiezione del ricorso, in quanto infondato; non si costituiva invece la controinteressata, dott.ssa Pu..
Con sentenza 22 dicembre 2017, n. 12619, il Tribunale amministrativo del Lazio accoglieva il ricorso, sul presupposto dell’insufficiente motivazione del provvedimento adottato dal Plenum del C.S.M., alla luce delle risultanze di causa.
Avverso tale decisione il Ministero della giustizia ed il C.S.M. interponevano appello, articolato nei seguenti motivi di impugnazione:
1) Error in iudicando. Violazione dei limiti esterni alla giurisdizione;
2) Erroneità e contraddittorietà della motivazione circa un punto decisivo della controversia, nonché violazione e/o falsa applicazione degli artt. 25, 26, 27 del Testo Unico sulla Dirigenza Giudiziaria (Delibera C.S.M. del 28.7.2015 e s.m.i.).
Si costituiva in giudizio la dott.ssa Pa., chiedendo il rigetto del gravame in ragione della sua infondatezza.
Quindi, all’udienza del 10 maggio 2018, dopo la rituale discussione, la causa veniva trattenuta in decisione.
Il primo motivo di appello censura la sentenza per violazione dei limiti della giurisdizione amministrativa: infatti si sarebbe desunta l’insufficiente motivazione della deliberazione del Plenum alla luce di un ragionamento non fondato su meri riscontri fattuali o giuridici, ma alla luce di una vera e propria rivalutazione nel merito delle risultanze istruttorie già esaminate dall’amministrazione, così sovrapponendo il giudizio del giudice alle valutazioni discrezionali amministrative.
In particolare, rilevano le appellanti, “ad avviso del Giudice di primo grado il C.S.M. avrebbe dovuto privilegiare la posizione della ricorrente stante il dato oggettivo della maggior durata dell’esperienza di Presidenza del Collegio ed essendo la medesima l’unica a possedere l’esperienza semidirettiva di fatto nel medesimo settore al quale si riferisce l’incarico semidirettivo di cui si controverte”, in tal modo finendo con l’evidenziare una diretta non condivisibilità della valutazione.
Il motivo non è fondato.
Nel caso di specie, è pacifica (in quanto non contestata) la circostanza che la dott.ssa Pu. non avesse mai svolto funzioni di Presidente di fatto, così come quella che la medesima avesse svolto le funzioni di Presidente di Collegio per un periodo inferiore rispetto alla dott.ssa Pa. (a partire dal gennaio 2013, secondo quanto affermato al punto 3.2 del provvedimento impugnato).
La deliberazione del C.S.M. in generale motiva, quanto alla prevalenza della dott.ssa Pu. nella comparazione con gli altri candidati, nei seguenti termini: “deve rilevarsi – su di un piano generale – che la preferenza accordata alla dott.ssa Pu. trova titolo nell’ottimo profilo di merito maturato in quasi trenta anni di carriera in cui ha svolto in assoluta prevalenza funzioni penali, in primo e secondo grado, presiedendo collegi sia in Tribunale che in Corte d’appello a Palermo, occupandosi e presiedendo processi anche di criminalità organizzata, materia trattata anche allorquando era organica alla sezione G.I.P/G.U.P. del Tribunale. Viene quindi in considerazione un magistrato che ha un profilo professionale assolutamente completo nella materia penale, distintasi sempre per elevata produttività e capacità direttive nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, dimostrate anche nella presidenza di collegi in processi di criminalità organizzata”.
Con specifico riferimento alla comparazione con la ricorrente dott.ssa Pa., il provvedimento osserva come, sebbene quest’ultima possa vantare “un buon profilo professionale sperimentato anche quale componente della Commissione flussi e come magistrato di riferimento dell’informatica dell’Ufficio […] la presidenza di collegi in primo e secondo grado da parte della dott.ssa Pu. anche in processi di criminalità organizzata denota maggiore stabilità e positivi risultati nella conduzione dei processi, con conseguente prevalenza nel giudizio comparativo”.
Secondo la sentenza, dal raffronto di tali argomenti con le obiettive risultanze di causa emergerebbe emerge la lamentata lacunosità dell’istruttoria e della motivazione, con particolare riferimento alla comparazione tra la controinteressata Pu. e la ricorrente Pa., “atteso che non risulta affatto considerato il dato oggettivo della maggior durata dell’esperienza di Presidenza di Collegio della seconda, unica peraltro a possedere l’esperienza semidirettiva di fatto nel medesimo settore al quale si riferisce l’incarico semidirettivo di cui si controverte.
La carenza è del pari apprezzabile nella successiva argomentazione utilizzata dalla delibera, atteso che non è dato comprendere, alla luce della minor durata del periodo di svolgimento dell’attività di
Presidenza di Collegio e dell’assenza di quella semidirettiva, ancorché di fatto, il senso della indicata “maggiore stabilità” denotato dalla carriera della controinteressata”.
Per l’appellante, il rilievo si tradurrebbe in inammissibile nuova valutazione, nel merito, degli elementi qualificanti la carriera professionale dei due magistrati, così da sostituirsi all’amministrazione nella decisione finale sulla meritevolezza dell’attribuzione dell’incarico.
L’argomento non è fondato.
Per insegnamento giurisprudenziale consolidato, lo scrutinio delle deliberazioni per il conferimento di incarichi direttivi e semi-direttivi è sempre ammissibile entro i confini funzionali propri del sindacato giurisdizionale di legittimità, ed ha ad oggetto il riscontro dell’esattezza dei presupposti di fatto, nonché del nesso logico di consequenzialità tra presupposti e conclusioni. In ultima analisi, detto sindacato ha quale precipuo oggetto la verifica dell’esistenza, della congruenza e della ragionevolezza della motivazione, non potendo per contro portare ad una valutazione specifica di merito.
Per l’effetto, il giudice può (recte, deve) verificare – tramite l’obiettivo riscontro delle risultanze documentali prodotte in giudizio – l’adeguatezza e la congruità delle motivazioni che l’amministrazione pone a sostegno delle proprie determinazioni, nonché l’effettivo impiego dei criteri e dei parametri valutativi all’uopo previsti dalla disciplina normativa specifica.
In questi termini, vale il precedente di Cons. Stato, V, 17 gennaio 2018, n. 271 per cui “il detto sindacato, ferma la sfera riservata del merito delle valutazioni e delle scelte espresse dal C.S.M., deve nondimeno assicurare la puntuale ed effettiva verifica del corretto e completo apprezzamento dei presupposti giuridico-fattuali costituenti il quadro conoscitivo considerato ai fini della valutazione, la coerenza tra gli elementi valutati e le conclusioni cui è pervenuta la deliberazione, la logicità della valutazione, l’effettività della comparazione tra i candidati, la sufficienza della motivazione (Cons. Stato, IV, 11 febbraio 2016, n. 607)”. In termini, anche Cons. Stato, V, 23 gennaio 2018, n. 432.
L’obbligo generale di pienamente motivare i provvedimenti amministrativi – di cui all’art. 3 della l. 7 agosto 1990, n. 241 – trova piena applicazione anche per le determinazioni di nomina dei magistrati ad incarichi direttivi (o semi-direttivi) adottate dal Consiglio Superiore della Magistratura, e si traduce nell’esplicazione dell’iter procedimentale ed argomentativo posto alla base del provvedimento, in coerenza con le norme che, nella specie, lo disciplinano.
Orbene, nel caso di specie è evidente che il primo giudice, lungi dall’affermare la prevalenza di un criterio valutativo rispetto ad un altro, ovvero la stessa scorretta valutazione dello stesso ad opera dell’amministrazione, si è limitato ad evidenziare come determinanti elementi (la cui esistenza doveva ritenersi incontestata, nel caso di specie) dei quali il legislatore impone la considerazione – impregiudicato ovviamente il finale giudizio di merito sugli stessi, di competenza dell’amministrazione procedente – fossero stati ignorati dalla delibera impugnata, non facendosene ivi alcuna menzione.
In proposito, va ricordato che l’art. 4 del Testo unico sulla dirigenza giudiziaria (Circolare P-14858-2015 del 28 luglio 2015) prevede che la valutazione del merito viene effettuata attraverso i parametri individuati all’art. 11 del d.lgs 160 del 2006, ossia capacità, laboriosità, diligenza ed impegno, valutati nei pareri di professionalità.
Le attitudini vengono invece valutate attraverso indicatori generali e specifici: i primi (artt. 7-13 t.u.), sulla falsariga di quanto già previsto dall’art. 12, comma 10, d.lgs. n. 160 del 2006, sono comuni a tutte le procedure di conferimento di incarichi dirigenziali e vengono dedotti: a) dalle funzioni direttive e semi-direttive in atto o pregresse; b) dalle esperienze lavorative maturate nel corso della carriera giudiziaria; c) dalle esperienze di collaborazione nella gestione degli uffici; d) dalle soluzioni elaborate nelle proposte organizzative redatte sulla base delle informazioni relative agli uffici contenuti nel bando concorsuale; e) dalle esperienze ordinamentali e organizzative; f) dalla formazione specifica in materia organizzativa; g) dalle altre esperienze organizzative ed ordinamentali maturate anche al di fuori dell’attività giudiziaria.
A loro volta, gli indicatori specifici (artt. 15-23 t.u.) dell’attitudine direttiva e semi-direttiva, sono differenziati per tipologie omogenee di uffici ed hanno lo scopo di individuare, tra le varie esperienze giudiziarie del candidato, quelle che denotino una particolare idoneità del candidato a ricoprire lo specifico ufficio a concorso.
Sempre riguardo alle attitudini specifiche, l’art. 15 del t.u. individua, quali indicatori ad hoc per gli uffici semi-direttivi di primo grado, “a) le esperienze maturate nel lavoro giudiziario, tenuto conto della specificità del settore in cui si colloca il posto da conferire – penale, civile, lavoro – e i risultati conseguiti in termini qualitativi e quantitativi, valutati in base agli elementi di cui all’articolo 8, considerando anche la loro durata quale criterio di validazione; b) le pregresse esperienze direttive e semidirettive in settori analoghi a quelli dell’ufficio da conferire, valutate in base agli elementi di cui all’articolo 7, tenendo conto anche della loro durata quale criterio di validazione nonché le esperienze di collaborazione nella gestione degli uffici di cui all’art. 9”.
La disposizione da ultimo richiamata valorizza espressamente le “esperienze di collaborazione nella gestione degli uffici” avuto particolare riguardo: a) alle deleghe organizzative; b) all’attività di magistrato di riferimento per l’informatica; c) all’attività di coordinamento di fatto di settori e sezioni; d) alla collaborazione con la dirigenza su specifici progetti”.
Per quanto infine concerne il giudizio attitudinale comparativo, speciale rilievo viene attribuito alla valutazione degli indicatori attitudinali specifici (artt. 15-23) in relazione a ciascuna delle tipologie di ufficio, fermo restando che gli indicatori generali (artt. 7-13) devono essere sempre valutati quali ulteriori elementi costitutivi del giudizio condotto secondo gli indicatori specifici, secondo quanto previsto dall’art. 26 t.u..
Sempre l’art. 26 prevede che l’amministrazione proceda “alla valutazione analitica dei profili dei candidati mediante specifica disamina degli indicatori previsti nella Parte II, Capo I, attuativi ed esplicativi delle disposizioni di cui all’art. 12, commi 10, 11 e 12 D.lgs. 160/2006”, esprimendo quindi un giudizio attitudinale che, pur formulato in maniera complessiva e unitaria, sia il frutto della valutazione integrata e non meramente cumulativa degli indicatori.
Il quadro descritto prevede dunque che si proceda ad una valutazione analitica dei profili dei candidati, ottenuta mediante specifica disamina di tutti gli indicatori previsti nella Parte II, Capo I, del Testo unico.
Infine, “per il conferimento degli uffici semidirettivi, giudicanti e requirenti, di primo e secondo grado hanno speciale rilievo, in posizione pariordinata tra loro, gli indicatori di cui agli articoli 15 e 16, e tra questi, per i soli uffici giudicanti, la maggiore durata di esercizio delle funzioni nel settore specifico in cui si colloca il posto da conferire” (27 T.U. cit.).
Deve quindi concludersi che il giudice amministrativo, nell’esercizio del proprio controllo estrinseco di legittimità, deve poter anche verificare – in base alle produzioni processuali – se tali indicatori sono stati effettivamente presi in considerazione.
Alla luce degli atti, l’assenza di una analitica considerazione (ai sensi dell’art. 26 Testo unico) risultava ancor più evidente – come rilevava la sentenza – nella generica argomentazione, non contestualizzata alla luce delle risultanze istruttorie e proprio per questo insufficientemente motivata, per cui il profilo della candidata prescelta avrebbe presentato una “maggiore stabilità” nello svolgimento delle funzioni analoghe a quelle proprie dell’ufficio da assegnare, laddove i dati incontestati di cui si è detto avrebbero piuttosto attestato, nella loro oggettività fattuale, una “minor durata del periodo di svolgimento dell’attività diPresidenza di Collegio” e “l’assenza di quella semidirettiva, ancorché di fatto”.
La sentenza ha dunque rilevato un’apparente incoerenza (o, perlomeno, un’insufficienza argomentativa) tra la motivazione del provvedimento e un dato storico non contestato dall’amministrazione in sede processuale, dandone conseguente atto in sentenza. Non ha però sostenuto la prevalenza di un candidato rispetto ad un altro, né argomentato in merito al bilanciamento degli indici di rilevanza, di esclusiva competenza del C.S.M..
In questi termini – la stessa sentenza impugnata lo attesta – dal rilievo del vizio motivazionale non discende affatto una invasione della sfera dell’amministrazione nell’esercizio delle proprie attribuzioni valutative discrezionali.
Con il secondo motivo di gravame le appellanti – ribadito il pacifico principio per cui il sindacato di legittimità del giudice amministrativo non può tradursi in nuova valutazione di merito, ai fini dell’individuazione del candidato più idoneo a ricoprire l’ufficio – ulteriormente censurano la sentenza per aver erroneamente incentrato l’attenzione sul dato della maggior durata dell’esperienza di presidenza del Collegio della ricorrente, contraddicendo l’insegnamento giurisprudenziale per cui “in sede di conferimento degli incarichi direttivi ai magistrati ordinari, né le fonti primarie, né i criteri definiti dal Consiglio superiore della magistratura prescrivono che i candidati debbano essere posti a raffronto in modo analitico, con riferimento a parametri prestabiliti (quali anzianità, attitudine e merito), ben potendo la comparazione risolversi in un giudizio complessivo unitario, frutto della valutazione integrata dei requisiti sopraindicati”.
Il motivo non è fondato.
Invero, come già evidenziato, la sentenza non ha posto in essere una contro-valutazione rispetto a quella del C.S.M., ma solo ha dato atto di come le motivazioni del provvedimento impugnato, in realtà, nulla dicessero circa alcuni indici obiettivi che avrebbero invece dovuto essere presi in considerazione nel giudizio comparativo, alla stregua della disciplina vigente; per di più ricorrendo all’utilizzo di espressioni che ben avrebbero potuto anche considerarsi contraddittorie ad un complessivo esame delle risultanze di causa.
In questi termini, non è conferente l’argomento per cui la comparazione tra i candidati ben può risolversi in un giudizio complessivo unitario, frutto della valutazione integrata dei requisiti di cui al richiamato Testo unico della dirigenza giudiziaria. La valutazione integrata presuppone la presa in considerazione analitica di tutti i suddetti requisiti (e relativi indici valutativi), giusta l’inequivoca previsione dell’art. 26 t.u.; ma nel caso di specie la sentenza ha contestato proprio tale ultimo indefettibile requisito, vista la genericità delle motivazioni.
Per il resto, le ulteriori deduzioni di parte appellante appaiono estranee all’oggetto del giudizio amministrativo, riferito alla sola legittimità estrinseca dei provvedimenti impugnati ed estraneo, per contro, ad una valutazione delle ragioni che giustificherebbero la meritevolezza dei singoli candidati al conseguimento dell’incarico di cui trattasi.
Alla luce dei rilievi che precedono, l’appello va respinto, dovendosi ritenere affetto il provvedimento impugnato dal vizio di violazione di legge.
Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna gli appellanti, in solido tra loro, al pagamento – in favore dell’appellata Pa. An. – delle spese di lite dell’attuale grado di giudizio, che liquida in euro 4.000,00 (quattromila/00) complessivi, oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini – Presidente
Roberto Giovagnoli – Consigliere
Valerio Perotti – Consigliere, Estensore
Federico Di Matteo – Consigliere
Stefano Fantini – Consigliere