Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 14 maggio 2018, n. 2858.

L’inedificabilità discende dalla legge che impone limiti a carico dei proprietari di terreni posti in zona limitrofa agli aeroporti.
Si tratta di un vincolo che trova la sua ragione d’essere nell’esigenza di garantire la sicurezza del volo, segnatamente nelle situazioni di maggiore criticità afferenti al decollo ed all’atterraggio dei velivoli. Esso si impone, ai sensi degli artt. 714 e seguenti del codice della navigazione, a partire dal momento in cui interviene il decreto ministeriale che individua, unitamente alla destinazione o meno dell’aeroporto al traffico strumentale e notturno, la direzione e la lunghezza di atterraggio, il livello medio dell’aeroporto e dei tratti di perimetro corrispondenti alle direzioni di atterraggio.
La limitazione del diritto dominicale non segue dunque ad una scelta discrezionale dell’Amministrazione, così che debbano assumersi a riferimento per la sua efficacia specifici atti ricognitivi dell’estensione e dell’incidenza del vicolo, ma discende dalla qualificazione “ex lege” come zona di rispetto della porzione di territorio posta in prossimità dell’aeroporto (analogamente a quanto avviene per le zone di rispetto stradale, di linea ferroviaria, cimiteriale, ecc.), a salvaguardia di specifici interessi di rilievo pubblico connessi all’utilizzo di beni appartenenti al demanio o destinati ad uso collettivo, a fronte dei quali recedono talune prerogative dei proprietari dei suoli posti in prossimità dei beni stessi.

Sentenza 14 maggio 2018, n. 2858
Data udienza 22 febbraio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 8782 del 2014, proposto dalla società Re-In. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lu. Ri. e En. So., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato An. De An. in Roma, via (…);
contro
Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fa. M. Fe. e Gi. Pi., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ni. La. in Roma, via (…);
Enac – Ente Nazionale Aviazione Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per la Campania, sede di Napoli, sezione quarta, n. 1215 del 27 febbraio 2014, resa tra le parti, concernente la sospensione del procedimento di rilascio di un permesso di costruire.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del comune di Napoli e dell’ENAC – Ente Nazionale Aviazione Civile;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2018 il consigliere Nicola D’Angelo e uditi, per la società appellante, l’avvocato Lu. Ri. per sé e su delega dell’avvocato En. So., per il comune di Napoli, l’avvocato Ga. Pa., su delega dell’avvocato Gi. Pi., e, per l’ENAC, l’avvocato dello Stato Pa. Ma.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La società Re-In. s.r.l. ha impugnato dinanzi al T.a.r. per la Campania, sede di Napoli, il provvedimento prot. n. 2012/857063 del 9 novembre 2012 con cui il comune di Napoli ha sospeso l’esame della sua istanza per un permesso di costruire relativo ad un immobile sito in prossimità dell’aeroporto di (omissis) fino all’adozione del piano di rischio aeroportuale, nonché la precedente nota prot. 21362/IPP del 17 febbraio 2012 inviata dall’ENAC, in cui veniva evidenziato che, ai sensi dell’art. 707 del cod. nav., all’interno del perimetro dell’area sottoposta a vincolo aeroportuale, erano vietate nuove opere o attività fino all’adozione del suddetto piano di rischio da parte del Comune.
2. Il T.a.r., con la sentenza indicata in epigrafe:
a) ha respinto il ricorso, rilevando, in particolare, come la mancanza del Piano di rischio, per l’approvazione del quale il comune di Napoli aveva fatto quanto era nelle sue competenze, determinasse il divieto di nuove attività edilizie.
b) ha respinto la domanda di condanna del comune al rilascio del titolo edilizio;
c) ha compensato le spese di lite.
3. Contro la predetta sentenza, la società Re-In. ha quindi proposto appello, formulando i seguenti motivi di gravame.
3.1. Error in iudicando. Difetto di motivazione e contraddittorietà.
La società appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado in ordine alla correttezza di quanto evidenziato dall’ENAC sulla impossibilità di nuove attività edilizie nell’area in assenza dell’approvazione del Piano di rischio aeroportuale.
Né il Comune, né l’ENAC, avrebbero, infatti, dimostrato di aver adempiuto agli oneri previsti dalle norme del codice della navigazione (art. 707 e segg.) di rendere pubblica e quindi opponibile la mappatura del rischio aeroportuale e la conseguente disciplina dell’uso del territorio ai fini di far scattare le norme di salvaguardia e consentire la partecipazione degli interessati al procedimento di pianificazione.
3.2. Violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato ex artt. 39 c.p.a. e art. 112 c.p.c..
La sentenza, secondo l’appellante, sarebbe erronea laddove non si è pronunciata sulla legittimità del provvedimento con cui il Servizio sportello unico dell’edilizia privata del comune di Napoli ha sospeso la pronuncia sull’istanza di permesso di costruire.
Il provvedimento, oggetto principale del giudizio, sarebbe stato adottato in assenza dei presupposti prescritti dall’art. 12 del d.P.R. n. 380/2001.
3.3. Error in iudicando. Difetto di motivazione e contraddittorietà.
La sentenza impugnata, pur affermando che il procedimento di rilascio del titolo edilizio non poteva essere sospeso sine die e pur avendo riconosciuto che le Amministrazioni intimate non avevano provveduto nel termine di centoventi giorni assegnati con ordinanza cautelare ad adottare il Piano di rischio, è pervenuta all’errata e contraddittoria conclusione di respingere i ricorso.
4. Il comune di Napoli si è costituito in giudizio il 6 novembre 2014, chiedendo il rigetto del ricorso. Ha poi depositato ulteriori documenti il 16 gennaio 2018 e scritti difensivi, per ultimo una memoria il 22 gennaio 2018 con la quale, tra l’altro, ha eccepito l’improcedibilità del ricorso.
5. L’ENAC si è costituito in giudizio il 21 novembre 2014, chiedendo anch’esso il rigetto del ricorso, ed ha depositato documenti il 25 novembre 2014.
6. Per la società appellante si è costituito in giudizio il 7 aprile 2017, in aggiunta dell’originario difensore, l’avvocato En. So. La Re-In. s.r.l. ha anche depositato ulteriori scritti difensivi, per ultimo una memoria di replica il 1° febbraio 2018.
7. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 22 febbraio 2018.
8. Preliminarmente, il Collegio rileva, ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a., la tardività del deposito di documenti del comune di Napoli del 16 gennaio 2018. Tale documentazione è pertanto esclusa dall’esame degli atti del giudizio.
9. L’appello non è fondato, a prescindere dalla dedotta improcedibilità del ricorso conseguente, secondo il comune di Napoli, all’intervenuta adozione del Piano di rischio aeroportuale (delibera della Giunta comunale n. 103 del 2 marzo 2017 peraltro impugnata dalla società appellante dinanzi al T.a.r. per la Campania).
10. Nel primo motivo di appello e nel ricorso di primo grado si contesta l’inattività del comune di Napoli e dell’ENAC in ordine all’approvazione del Piano di rischio aeroportuale e di conseguenza l’illegittima inibizione allo svolgimento di attività edilizie nell’area.
La società Re-In. ha sostenuto, in particolare nel ricorso introduttivo del giudizio, che fosse inesistente un contrasto tra la normativa urbanistica e egli interventi richiesti.
Il Comune e l’ENAC non si erano, infatti, attivati per l’adozione del Piano, rendendo tra l’altro impossibile la partecipazione al procedimento, e di conseguenza nessun adeguamento del PRG si era realizzato alle esigenze di salvaguardia del rischio aeroportuale.
11. La tesi non può essere condivisa.
Innanzitutto, il T.a.r. correttamente rileva che il comune di Napoli non è rimasto inattivo. Come risulta dalla documentazione versata nel giudizio di primo grado il 17 ottobre 2013, l’Amministrazione comunale, anche a seguito dell’ordinanza cautelare n. 370 del 2013 dello stesso Tribunale, si è attivata, costituendo uno specifico gruppo di lavoro (cfr. ordine di servizio n. 8 del 14 febbraio 2013) ed avviando il procedimento per la revisione del PRG.
In ogni caso, le eventuali inattività riguarderebbero il procedimento di approvazione del Piano di rischio, ma non avrebbero rilievo in ordine al provvedimento di sospensione impugnato che ha riguardato un immobile comunque posto nell’area limitrofa all’aeroporto.
L’immobile di proprietà della società appellante, infatti, ricade nel perimetro delle zone limitrofe all’aeroporto di Napoli (in particolare, in via (omissis) alle spalle della pista di volo) sottoposte a vincolo così come individuato dall’ENAC ai sensi del capitolo 9, paragrafo 6, del Regolamento per la costruzione e l’esercizio degli aeroporti pubblicato il 27 dicembre 2012.
Ed in effetti, è possibile rilevare dalla nota dell’ENAC del 30 settembre 2013, depositata il 25 ottobre 2013 dal comune di Napoli nel giudizio di primo grado, che quest’ultima aveva approvato con nota 332888/IPP del 15 marzo 2011, precedente ai provvedimenti impugnati, il perimetro delle aree di tutela del piano di rischio proposto dal comune di Napoli, congiuntamente al comune di (omissis), quantomeno con riferimento alle aree, come quella di specie, in direzione della pista.
In sostanza, l’edificazione, una volta ricompresa l’area nella tutela della sicurezza aerea, è preclusa, potendo il solo Piano di rischio e le sue eventuali più favorevoli prescrizioni consentire le attività edilizie (cfr. art. 707, comma 5, del codice della navigazione).
12. D’altra parte, il vincolo di inedificabilità nella zona di rispetto aeroportuale, a partire dal momento in cui l’aeroporto viene ad esistenza ed è operativo e sono individuate le sue caratteristiche e modalità di utilizzo per le operazioni di volo, è immediatamente efficacie.
Come ha avuto modo di evidenziare la giurisprudenza in casi analoghi, l’inedificabilità discende dalla legge che impone limiti a carico dei proprietari di terreni posti in zona limitrofa agli aeroporti (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 1292 del 2 marzo 2011, n. 1292; sez. IV, n. 2400 del 14 maggio 2007; sez. V, n. 67 del 15 marzo 2006).
Si tratta, infatti, di un vincolo che trova la sua ragione d’essere nell’esigenza di garantire la sicurezza del volo, segnatamente nelle situazioni di maggiore criticità afferenti al decollo ed all’atterraggio dei velivoli. Esso si impone, ai sensi degli artt. 714 e seguenti del codice della navigazione, a partire dal momento in cui interviene il decreto ministeriale che individua, unitamente alla destinazione o meno dell’aeroporto al traffico strumentale e notturno, la direzione e la lunghezza di atterraggio, il livello medio dell’aeroporto e dei tratti di perimetro corrispondenti alle direzioni di atterraggio.
La limitazione del diritto dominicale non segue dunque ad una scelta discrezionale dell’Amministrazione, così che debbano assumersi a riferimento per la sua efficacia specifici atti ricognitivi dell’estensione e dell’incidenza del vicolo, ma discende dalla qualificazione “ex lege” come zona di rispetto della porzione di territorio posta in prossimità dell’aeroporto (analogamente a quanto avviene per le zone di rispetto stradale, di linea ferroviaria, cimiteriale, ecc.), a salvaguardia di specifici interessi di rilievo pubblico connessi all’utilizzo di beni appartenenti al demanio o destinati ad uso collettivo, a fronte dei quali recedono talune prerogative dei proprietari dei suoli posti in prossimità dei beni stessi.
13. In questo contesto, i vincoli aeroportuali devono essere considerati indipendentemente dal fatto che il piano regolatore sia anteriore o posteriore al vincolo.
Contrariamente all’assunto della società appellante che vorrebbe far discendere la validità e operatività dei vincoli aeroportuali interessanti la sua proprietà solo dalla mappe aeroportuali regolarmente pubblicate e dal formale recepimento dei vincoli nello strumento urbanistico, va, infatti, evidenziato, che gli stessi i vincoli non comportano nessun sacrificio particolare alle proprietà private, scaturendo da una disciplina generale e preventiva che si impone con efficacia diretta e immediata, indipendentemente dal recepimento nello strumento urbanistico, che di per sé non incide sull’esistenza e sui limiti del vincolo stesso (cfr. T.a.r. per la Val d’Aosta, 15 febbraio 2006, n. 12).
Tali vincoli hanno quale unico presupposto l’esistenza di un aeroporto, per cui la compilazione dell’apposita mappa delle zone soggette a limitazioni costituisce una circostanza meramente ricognitiva, essendo prevista per ragioni essenzialmente pratiche finalizzate ad evitare che si renda di volta in volta necessario eseguire accertamenti tecnici per stabilire la sussistenza e la misura dello stesso vincolo (cfr. T.a.r. per la Sicilia, 15 maggio 1998, n. 995).
13.1. In conclusione, come rilevato più di recente dalla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Cons. giust. amm. sic., sez. giurisdiz., 3 marzo 2017, n. 82):
a) l’art. 690 cod.nav. stabilisce che l’attuazione in via amministrativa della convenzione sull’aviazione civile internazionale (ratificata con l. 17 aprile 1956 n. 561) è assicurata nel territorio nazionale italiano, sulla base dei principii generali stabiliti dal d.p.r. 4 luglio 1985 n. 461, anche mediante l’emanazione di regolamenti tecnici dell’Enac, fra i quali, vi è il “regolamento per la costruzione e l’esercizio degli aeroporti” che individua le c.d. “aree di tutela” delle zone limitrofe agli aeroporti e disciplina i “piani di rischio” che i comuni competenti sono tenuti ad adottare;
b) l’Enac individua le zone da sottoporre a vincolo nelle aree limitrofe agli aeroporti e stabilisce le limitazioni relative agli ostacoli per la navigazione aerea ed ai potenziali pericoli per la stessa;
c) nelle aree limitrofe agli aeroporti “nelle direzioni di atterraggio e decollo possono essere autorizzate opere o attività compatibili con gli appositi piani di rischio che i comuni territorialmente competenti adottano, anche sulla base delle eventuali direttive regionali, nel rispetto del regolamento dell’Anac sulla costruzione e gestione degli aeroporti;
d) se gli organi competenti non hanno adottato un “piano di rischio” relativo alle zone limitrofe alle aree aeroportuali, non significa che non sussistano rischi o che si debba agire e “provvedere” come se i predetti rischi non esistessero; pur in mancanza del “piano di rischio”, o in pendenza del procedimento per la sua adozione, i controlli in ordine alle situazioni che dovrebbero essere regolate dal predetto strumento pianificatorio, non devono affatto essere omessi; in tali ipotesi ogni potestà di giudizio, anche di merito è devoluta all’Enac, organo istituzionalmente preposto proprio alla tutela della sicurezza negli aeroporti e nelle zone di rispetto ad essi limitrofe.
14. Anche le ulteriori censure non sono condivisibili.
15. L’appellante lamenta che non vi sarebbero stati i presupposti per la sospensione dell’esame dell’istanza di permesso di costruire stabiliti dall’art. 12 del d.P.R. n. 380/2001. Più esattamente, non essendovi strumenti edilizi adottati, l’Amministrazione comunale non avrebbe potuto assumere misure di salvaguardia.
16. Sia per le considerazione sopra svolte in ordine all’immediata operatività del vincolo, sia per la natura del provvedimento impugnato, la tesi di parte appellante non è fondata.
In particolare, il provvedimento di sospensione può essere configurato come un vero e proprio diniego all’istanza presentata dalla società appellane, posto che lo stesso è espressione di un comportamento dovuto dal parte del Comune in relazione a quanto disposto dall’art. 707, comma 5, del codice della navigazione “Nelle direzioni di atterraggio e decollo possono essere autorizzate opere o attività compatibili con gli appositi piani di rischio”.
17. Non sussiste, dunque, alcuna contraddizione nella sentenza impugnata, così come evocato dall’appellante nel terzo ed ultimo motivo di appello.
I vincoli erano immediatamente operativi e il Comune ha posto in essere, come rilevato dal T.a.r., le attività necessarie all’adozione del Piano di rischio (restando invece inadempienti gli altri Comuni confinanti con l’aeroporto di Napoli), tant’è che in una fase successiva non solo il Piano è stato approvato, ma anche il PRG è stato di conseguenza modificato.
18. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e per l’effetto va confermata la sentenza impugnata.
19. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo, tenendo conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014 n. 55.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la società Re-In. s.r.l. al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Napoli e dell’ENAC nella misura di euro 5.000,00(cinquemila/00) per ciascuno, oltre accessori come come per legge (rimborso spese generali al 15%, I.V.A. e C.P.A.).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli – Presidente
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere
Luca Lamberti – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore