Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 13 dicembre 2017, n. 5882. In riferimento alle autorizzazioni e gestione delle discariche

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4. Con sentenza 7 luglio 2010, n. 2873, il T.A.R. per il Veneto, sez. III, ha ritenuto le nuove prescrizioni prive di base normativa e adottate in violazione del principio di proporzionalità, perché la misura impugnata avrebbe prodotto un inutile e non giustificato sacrificio economico. Di conseguenza, ha annullato il decreto.
5. Il decreto ministeriale 24 giugno 2016 ha modificato il precedente decreto 27 settembre 2010, introducendo alcune modifiche ai criteri ammissibilità dei rifiuti pericolosi in discarica.
6. A seguito di tale modifica:
a) con nota n. 84905 del 29 settembre 2015, la Provincia di Verona ha diffidato la società a smaltire in discarica solo i rifiuti pericolosi e non reattivi nel rispetto del d.m. del 2016 e a non precludere od ostacolare l’asportazione dei rifiuti pericolosi, conferiti a partire dal 12 settembre 2015, giudicati non conformi alle prescrizioni del decreti ministeriali ricordati;
b) con nota n. 391982 del 30 settembre successivo, la Regione ha comunicato di avere avviato il procedimento di riesame – ai sensi dell’art. 29 bis, comma 4, lett. d), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (codice dell’ambiente) – dell’autorizzazione unica;
7. La società ha impugnato la nota proponendo un ricorso al T.A.R. per il Veneto con una domanda cautelare, alla quale ha poi rinunziato in camera di consiglio alla luce delle precisazioni sul contenuto prescrittivo dell’atto impugnato, contenute nelle difese della Provincia.
8. Il decreto del direttore regionale del Dipartimento ambiente n. 15 del 29 febbraio 2016:
a) ha dichiarato concluso il procedimento di riesame dell’autorizzazione unica;
b) ha prescritto che i rifiuti pericolosi stabili e non reattivi ammissibili nella discarica fossero solo quelli sottoposti a trattamento preliminare, identificati dal codici del capitolo 19 del catalogo europeo dei rifiuti, così modificando l’elenco dei rifiuti autorizzati allegato all’a.i.a.;
c) ha avviato un procedimento finalizzato alla eventuale rimozione dei rifiuti pericolosi non appartenenti al capitolo 19 del c.e.r. conferiti in discarica a partire dall’entrata in vigore del d. m. del 2016.
9. La società ha impugnato il decreto con atto di motivi aggiunti.
10. Con sentenza 6 settembre 2016, n. 990, il T.A.R. per il Veneto, sez. III, ha ritenuto di poter prescindere dall’esame di due eccezioni in rito e ha respinto nel merito ricorso principale e motivi aggiunti, condannando la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio.
11. La società ha interposto appello avverso la sentenza n. 990/2016, chiedendone anche la sospensione dell’efficacia esecutiva.
12. Nel merito, l’appellante ha riproposto le censure di primo grado ad eccezione del secondo, terzo e quarto motivo del ricorso introduttivo (imposizione di prescrizioni pregiudizievoli in contrasto con l’a.i.a regionale, con il principio tempus regit actum, con il principio di non proporzionalità per imporre un trattamento inutilmente diseconomico e dannoso) in relazione ai quali sarebbe venuto il proprio interesse a impugnare, in quanto la Provincia avrebbe precisato, e il T.A.R. confermato, che la diffida impugnata non avrebbe inteso imporre prescrizioni pregiudizievoli nella gestione della discarica:
a) incompetenza della Provincia ad adottare l’atto di diffida (primo motivo del ricorso) come avrebbe riconosciuto la stessa Provincia, sulla base della giurisprudenza del Consiglio di Stato (sez. V, 25 luglio 2012, n. 4221). L’atto sarebbe stato adottato per mero tuziorismo, in attesa di chiarimenti da parte della Regione ed erroneamente il Tribunale regionale avrebbe ricompreso gli atti di diffida nelle funzioni di controllo e accertamento affidate alle Province dalla legge regionale n. 33/1985, escludendone apoditticamente la natura non sanzionatoria;
b) violazione di legge (primo motivo aggiunto). L’art. 29 octies, comma 4, lett. d), del codice dell’ambiente richiederebbe la revisione dell’a.i.a. in caso di sviluppo delle norme di qualità ambientale o di nuove disposizioni legislative nazionali, comunitarie o regionali. Tale non sarebbe il decreto ministeriale, atto amministrativo generale o al più atto regolamentare, non contenente alcuna norma generale e astratta in materia di qualità ambientale ma solo modalità tecniche applicative (primo motivo aggiunto). Sarebbe infondata la contraria tesi del T.A.R.;
c) errata interpretazione del d.m. del 2015 (secondo motivo aggiunto). Sostenere – come fa l’art. 1 del d.m. – che sono rifiuti stabili e non reattivi quelli sottoposti a trattamento preliminare (ad esempio solidificazione, stabilizzazione, vetrificazione) non equivarrebbe a escludere dal genus rifiuti che già rispettano i criteri chimico-analitici prescritti dal decreto, come invece avrebbero ritenuto Regione e T.A.R. Coerentemente a quanto già affermato dal medesimo Tribunale territoriale (sentenza n. 2873/2010), ne sarebbe leso il principio di proporzionalità;
d) violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili (terzo motivo aggiunto). Le prescrizioni del decreto n. 15/2016, riducendo da 98 a 19 le tipologie di rifiuti pericolosi ammissibili, condurrebbero a un’alterazione del piano economico presentato insieme con la domanda di autorizzazione. Il riesame dell’a.i.a. richiederebbe una rimodulazione del piano. L’art. 29 octies del codice dell’ambiente non imporrebbe un recepimento automatico delle nuove disposizioni adottate e la Regione non avrebbe valutato l’esigenza di rimodulazione del piano per mantenere la sostenibilità economica dell’intervento omettendo qualsiasi istruttoria e motivazione. Il T.A.R. non avrebbe colto il contenuto della doglianza;
e) violazione della normativa comunitaria e nazionale nonché eccesso di potere (quarto motivo aggiunto) nella parte in cui il provvedimento impugnato impone la necessità del trattamento preliminare anche quando questo non abbia alcuna incidenza favorevole sulla salute e sull’ambiente (trattamento tecnicamente impossibile o concretamente inutile).
12.1. In conclusione, la società ha rinnovato la richiesta di annullamento degli atti impugnati e di risarcimento del danno.
12.2. Quanto alla cautela richiesta, la società ha insistito sulla irreparabilità del danno subito per effetto dell’alterazione dell’equilibrio economico-finanziario dell’intervento e sull’assenza di pericolo per l’interesse pubblico, perché sin d’ora sottoporrebbe i rifiuti conferiti a rigorosi controlli di stabilità e non reattività.
13. La Regione Veneto si è costituita in giudizio per resistere all’appello, sostenendone l’infondatezza nel merito e depositando copia delle linee guida n. 145/2016 elaborate dall’ISRA, e opporsi alla concessione della tutela cautelare.
14. Con ordinanza 10 marzo 2017, n. 1022, la Sezione ha respinto la domanda cautelare della società appellante.
15. Si è quindi costituita in giudizio la Provincia di Verona, che ha affidato le proprie difese a una successiva memoria. La Provincia ha riproposto le eccezioni di inammissibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse, stante la mancanza di contenuti lesivi della diffida, e di improcedibilità per omessa impugnazione della nota regionale del 30 settembre 2015; ha sostenuto l’inammissibilità dell’appello nei propri confronti; nel merito, ha rivendicato la propria competenza ad adottare la diffida impugnata, distinguendo fra mere diffide (di competenza provinciale, nell’esercizio delle funzioni di controllo e accertamento attribuite in materia all’ente dalla normativa statale e regionale) e diffide con sospensione e revoca del titolo (di spettanza invece regionale, in quanto atti sanzionatori con incidenza su provvedimenti autorizzativi; a queste si riferirebbe la ricordata decisione del Consiglio di Stato n. 4221/2012), e sostenuto l’infondatezza della domanda risarcitoria per mancata prova della sussistenza di un danno riferibile alla diffida.

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