Consiglio di Stato
sezione IV
sentenza 6 aprile 2016, n. 1355
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9054 del 2013, proposto da:
St. Vi., rappresentato e difeso dall’avv. Le. La., con domicilio eletto presso Le. La. in Roma, Via (…);
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Ro. Mu., domiciliata in Roma, Via (…);
Regione Lazio, in persona del Presidente p.t. della Giunta, rappresentata e difesa dall’avv. St. Ri., domiciliata in Roma, Via (…);
Roma Natura Ente Regionale per la Gestione del Sistema delle Aree Naturali Protette nel Comune di Roma, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE II BIS n. 07052/2013, resa tra le parti, concernente sospensione esame istanza di nulla osta per la realizzazione di un ampliamento di immobile.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e di Regione Lazio e di Roma Natura Ente Regionale per la Gestione del Sistema delle Aree Naturali Protette Nel Comune di Roma;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2016 il Cons. Nicola Russo e uditi per le parti gli avvocati La., l’Avvocato dello Stato Pa. Gr. e Ri.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La sig.ra St. Vi. è proprietaria di un immobile sito nel Comune di Roma, alla via (omissis), all’interno del consorzio “To. di Re.”, ubicato nel territorio della riserva naturale della (omissis) ed individuato in catasto al Foglio (omissis), particella (omissis) sub. (omissis). Ai fini dell’ampliamento e contestuale cambio di uso di un locale accessorio dell’immobile, la proprietaria presentava all’ente Roma Natura, nell’ambito di una procedura di d.i.a., richiesta di preventivo nulla osta in data 28 settembre 2012: l’istanza veniva rivolta ai sensi dell’art. 28 l. reg. Lazio n. 29 del 1997 ed in conformità alla l. reg. Lazio n. 21 del 2009 (“Piano casa”). Roma Natura, con provvedimento prot. n. 5814 del 27 novembre 2012, sospendeva ogni determinazione in ordine alla domanda di nulla osta, in attesa della definitiva adozione del Piano di Assetto della Riserva Naturale della (omissis).
Avverso il citato provvedimento, la sig.ra Vi. presentava ricorso al T.A.R. per il Lazio, supportato da quattro motivi di censura.
Il T.A.R. per il Lazio, Sezione II-bis, con la sentenza, meglio specificata in epigrafe, respingeva il ricorso ritenendo legittima la sospensione di ogni determinazione fino alla definitiva adozione del Piano di Assetto della Riserva Naturale della (omissis) e, sostanzialmente, ritenendo immune da vizi l’entità temporale della misura di salvaguardia imposta.
La proprietaria del fabbricato impugna la decisione di prime cure, con ricorso r.g. n. 9054 del 2013 e, oltre a riproporre i motivi di ricorso non accolti in primo grado, solleva un ulteriore motivo aggiunto ai sensi dell’art. 104 comma 3 c.p.a..
In particolare, con il primo motivo di appello, proposto ai sensi dell’art. 104 comma 3 c.p.a., la sig.ra Vi. afferma di essere venuta a conoscenza, in epoca successiva alla gravata pronuncia del T.A.R., della nota della Regione Lazio – Area Piani Territoriali dei Consorzi industriali, prot. n. 205535 dell’1 luglio 2013, con cui l’Amministrazione chiariva che il consorzio “To. di Re.” è classificata a zona D3 – aree edificate nel Piano della Riserva Naturale, adottato dal Consiglio direttivo dell’ente Roma Natura con deliberazione n. 5 del 20 febbraio 2003. Da questa nota, si dedurrebbe che l’area oggetto del presente contenzioso rientrerebbe nella zona D3 del Piano di assetto adottato, corrispondente alle zone B di protezione di cui alla l. reg. Lazio n. 29 del 1997 e sarebbe, dunque, edificabile. Per tale motivo, secondo la proprietaria, il provvedimento impugnato in primo grado dovrebbe ritenersi illegittimo, in quanto avrebbe ignorato la predetta classificazione del Piano di assetto adottato.
Parte appellante ripropone altresì i quattro motivi del ricorso introduttivo che erano stati respinti dal T.A.R. per il Lazio, nella sentenza oggetto del presente gravame:
a) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della L.R. Lazio n. 21/2009, come sostituito dall’art. 2 della L.R. Lazio n. 10/2011. Eccesso di potere per carenza dei presupposti. Difetto di istruttoria. Ingiustizia grave e manifesta. Error in iudicando”. Con tale censura, l’appellante ripropone la doglianza relativa al carattere speciale della normativa sul “Piano casa”: mediante il meccanismo di rinvio di cui all’art. 2 della l. reg. n. 10 del 2011, il legislatore non avrebbe inteso trasformare gli interventi del Piano casa in pratiche ordinarie da potersi concludere solo in caso di opere non implicanti l’aumento di cubatura. In realtà, il meccanismo del rinvio si concretizzerebbe in un sistema indiretto che il legislatore regionale ha utilizzato per stabilire le modalità di attuazione, o meno, degli interventi nelle aree interessate. Questi motivi determinerebbero da soli l’illegittimità del provvedimento impugnato in primo grado, poiché non avrebbe preso adeguatamente in considerazione queste caratteristiche di specialità della normativa richiamata: il giudice di prime cure, inoltre, sul punto avrebbe erroneamente ritenuto che ai fini della realizzazione dell’intervento, assumerebbe carattere prioritario il nulla osta dell’ente di gestione, che può conseguire soltanto a seguito di una completa valutazione ad esito dell’approvazione del piano di assetto. Questo assunto del T.A.R. non sarebbe tuttavia esatto in quanto, parte appellante non contesterebbe la sussistenza o meno della necessità del previo parere per la realizzazione dell’intervento oggetto del contenzioso: verrebbe, invece, in rilievo il cattivo uso di tale potere, concretizzatosi nella sospensione sine die della decisione in ordine al rilascio o meno del nulla osta.
b) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 8 e 44 della Legge Regionale Lazio n. 29/1997 in relazione alla normativa in materia di salvaguardia. Violazione dell’art. 1 del I Protocollo Addizionale della Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali. Eccesso di potere per errore dei presupposti. Error in iudicando. Difetto di istruttoria. Travisamento dei fatti”. La riproposizione del secondo motivo del ricorso introduttivo evidenzia il contrasto fra l’indefinita durata della misura di salvaguardia e, innanzitutto, gli artt. 8 e 44 della l. reg. n. 29 del 1997. In secondo luogo un’ulteriore violazione si concretizzerebbe in relazione all’art. 1 del I Protocollo Addizionale della Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali, che tutela la garanzia dell’effettiva proprietà. Secondo il giudice di primo grado, tuttavia, il contrasto non potrebbe essere affermato in quanto i primari interessi ambientali, che emergono nella presente controversia, non consentirebbero una equiparazione della gravata misura di salvaguardia con le ordinarie misure di salvaguardia urbanistiche. La sig.ra Vi. ritiene, tuttavia, errata la decisione del giudice di primo grado sia per non aver correttamente dato attuazione al dato letterale dell’art. 8 l. reg. n. 29 del 1997, sia per non aver interpretato il diritto interno in conformità alla Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali.
c) “In via subordinata, si ripropone questione di legittimità costituzionale delle norme di cu alla Legge Regionale Lazio n. 29/1997 in materia di salvaguardia per contrasto con gli artt. 3, 42 e 97 della Costituzione, nonché con gli articoli 11 e 117 Cost. in relazione all’art. 1 del I Protocollo Addizionale C.E.D.U.. Error in iudicando”. Parte appellante, in via subordinata, ripropone la questione di illegittimità costituzionale degli artt. 44 comma 11 e 8 della l. reg. Lazio n. 29 del 1997: in effetti, secondo la sig.ra Vi., se fosse ipotizzabile un’indefinita durata nel tempo della misura di salvaguardia, vi sarebbe un evidente contrasto, anzitutto, con l’art. 42 Cost. poiché potrebbe imporsi un vincolo di inedificabilità sine die sulla proprietà. Tale contrasto si paleserebbe anche in relazione agli artt. 3 e 97 Cost., sotto il profilo della irragionevolezza e del buon andamento. Inoltre le citate disposizioni della legge regionale contrasterebbero con gli artt. 11 e 117 comma 1 Cost. in relazione all’art. 1 del I Protocollo Addizionale della Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali: i giudici nazionali sono infatti tenuti ad interpretare il diritto interno in conformità alle norme della CEDU. Invece, ammettendosi misure di salvaguardia di tal genere, non si consentirebbe una corretta attuazione proprio delle norme internazionali che hanno assurgono, oramai, a fonte integrativa del parametro di costituzionalità.
d) “Violazione dell’art. 44, commi 11 e 13 della L.R. Lazio n. 29 /1997. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Carenza dei presupposti. Ingiustizia grave e manifesta. Error in iudicando ed in procedendo. Vizi della motivazione. Omessa pronuncia sul quarto motivo di ricorso al TAR”. Con il quarto motivo del ricorso introduttivo, l’odierna appellante evidenzia che l’intervento oggetto della istanza presentata all’ente Roma Natura non dovrebbe, in ogni caso, soggiacere al regime ordinario, ma a quello derogatorio di cui ai commi 11 e 13 dell’art. 44 della l. reg. n. 29 del 1997. Nel caso di specie verrebbe in rilievo una lottizzazione approvata, come desumibile dalla deliberazione del Comune di Roma del 26 novembre 1993 n. 386 di approvazione del progetto di lottizzazione relativo alla zona (omissis) denominata “Ca. Gi.”. Data questa premessa, secondo la sig.ra Vi., non sarebbero applicabili le misure di salvaguardia di cui alla medesima legge regionale. Di tale motivo, tuttavia, il T.A.R. non avrebbe tenuto conto nella stesura delle motivazioni che hanno portato al rigetto del ricorso introduttivo del giudizio.
Si è costituito in giudizio l’ente Roma Natura che, per il tramite dell’Avvocatura Erariale, ha chiesto il rigetto dell’appello eccependone l’infondatezza.
Si è costituita in giudizio la Regione Lazio che, con memoria, ha chiesto il rigetto dell’impugnazione e la conferma della sentenza del T.A.R. per il Lazio.
Si è altresì costituita in giudizio Roma Capitale che ha eccepito l’infondatezza del gravame e chiedendo l’integrale conferma della sentenza di primo grado.
In vista dell’udienza, le parti hanno depositato ulteriori memorie scritte e allegazioni documentali a sostegno delle rispettive conclusioni.
Chiamata all’udienza pubblica del 19 gennaio 2016, uditi i patrocinatori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. L’oggetto del presente giudizio afferisce alla verifica circa la possibilità, da parte dell’Amministrazione competente, di predisporre misure di salvaguardia prive di uno specifico limite di durata. In particolare il Collegio è chiamato ad esaminare la rilevanza che l’interesse ambientale, costituzionalmente tutelato, potrebbe ricoprire in relazione alla previsione di una misura di salvaguardia illimitata nel tempo.
2. In disparte i profili di inammissibilità sollevati in relazione al motivo di impugnazione proposto, ai sensi dell’art. 104 comma 3, dalla sig.ra Vi., il Collegio ritiene necessario esaminare preliminarmente il motivo esposto in fatto sub b). Con tale censura, parte appellante sostiene l’erroneità della sentenza di primo grado per non aver rilevato l’illegittimità della misura di salvaguardia imposta dall’Amministrazione, a causa della sua indeterminata durata temporale. In particolare, la mancata previsione di una efficacia temporale contrasterebbe con gli artt. 8 e 44 della l. reg. n. 29 del 1997 secondo i quali, al massimo, la misura di salvaguardia potrebbe estendersi a cinque anni. Sotto un diverso profilo, inoltre, la perdurante efficacia delle misure di salvaguardia contrasterebbe con l’art. 1 del Protocollo Addizionale della Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali, in quanto non verrebbe garantita un’adeguata effettività all’esercizio del diritto di proprietà. Erroneamente, dunque, secondo parte appellante, il T.A.R. avrebbe ritenuto il provvedimento impugnato immune da censure: non sarebbe ragionevole, a tal riguardo, la differenziazione che il giudice di primo grado ha previsto fra le “ordinarie misure di salvaguardia urbanistiche” e quelle che ineriscono alla tutela del bene ambiente.
2.1 Il motivo è fondato e va accolto.
Pare opportuno, ai fini che in questa sede interessano, richiamare il contesto normativo rilevante e, nello specifico, l’art. 8 comma 2 della l. reg. n. 29 del 1997 secondo cui “dalla data di pubblicazione del piano regionale approvato dal Consiglio regionale in conformità a quanto stabilito dall’articolo 7 e fino alla data di entrata in vigore delle leggi regionali istitutive delle singole aree naturali protette, e comunque per non più di cinque anni, entro i confini delle aree di cui all’articolo 7, comma 4, lettera a), si applicano le disposizioni dei successivi commi e le eventuali misure transitorie di salvaguardia previste dall’articolo 7, comma 4, lettera b)”.
In base al successivo art. 9 comma 3 lett. b), inoltre, “la legge regionale istitutiva dell’area naturale protetta definisce tra l’altro: […] b) la perimetrazione provvisoria su cartografia almeno in scala 1:10.000 con relazione descrittiva e le misure di salvaguardia specifiche, eventualmente differenziate per zone, da applicarsi fino alla data di operatività della disciplina dell’area naturale protetta contenuta nel piano e nel regolamento di cui agli articoli 26 e 27”.
Parimenti importane risulta l’art. 44 comma 11 della medesima legge, secondo cui “fino all’adozione da parte degli organi competenti di specifiche norme di salvaguardia, alle aree protette istituite con il presente articolo si applicano le norme di cui all’articolo 8, fatto salvo quanto previsto ai successivi commi 12, 13 e 14.”.
Tali disposizioni attuano i principi che il legislatore statale, con l’art. 12 comma 3 d.P.R. n. 380 del 2001 ha previsto in materia di misure di salvaguardia. L’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, con sentenza n. 2 del 2008, ha chiarito che l’art. 12 comma 3 d.P.R. n. 380 del 2001 – “avente valenza mista: edilizia, da un lato, in quanto volta ad incidere sui tempi dell’attività edificatoria; urbanistica, dall’altro, in quanto finalizzata alla salvaguardia, in definiti ambiti temporali, degli assetti urbanistici in itinere e, medio tempore, dell’ordinato assetto del territorio” – prevale su eventuali norme regionali previgenti di contenuto difforme.
Tale conclusione costituisce la conseguenza della funzione della disciplina delle misure di salvaguardia, soggetta alla competenza legislativa concorrente fra Stato e Regioni, rispetto alla quale, cioè, lo Stato ha il potere di fissare i principi fondamentali, spettando alle Regioni il potere di emanare la normativa di dettaglio (cfr. ordinanza Corte Cost. n. 314 del 2012; sentenza Corte Cost. n. 309 del 2011).
2.2 Ciò posto, va aggiunto opportunamente che, per un verso, il legislatore regionale non potrebbe prevedere misure di salvaguardia che eccedano i limiti temporali previsti dalla legislazione statale e, per altro verso, il Giudice, chiamato ad interpretare le disposizioni regionali che vengono di volta in volta in rilievo, è obbligato ad una loro interpretazione conforme al dettato costituzionale.
Nel caso in esame, non pare dubbia la coerenza della normativa regionale contenuta nella l. reg. n. 29 del 1997 in tema di misure di salvaguardia con i principi e le regole poste dalla legislazione statale; tuttavia l’applicazione che ne è stata effettuata dall’Amministrazione non appare in linea con il principio di temporaneità delle citate misure.
Come è noto, infatti, la previsione di cui all’art. 12 comma 3 d.P.R. n. 380 del 2001 e cioè delle misure di salvaguardia, è finalizzata ad evitare che la non ancora intervenuta approvazione da parte della Regione, o comunque di altra autorità competente, di eventuali previsioni di non edificabilità previste dal piano in vigore consenta ai proprietari delle aree interessate di realizzare nuove costruzioni nel periodo intercorrente tra la predisposizione di un nuovo piano e l’approvazione di questo da parte della Regione, in tal modo eludendo, durante tale fase, le stesse previsioni contenute nel progettato nuovo piano. “L’adozione del piano, pertanto, ha funzione cautelativa nei riguardi di quei progetti che non si conformano allo stesso: da ciò deriva che l’effetto di salvaguardia previsto dal comma 3 dell’art. 12 del d.P.R. n. 380 del 2001, è strettamente collegato all’adozione del piano, cioè dello strumento urbanistico modificativo della precedente previsione” (Corte Cost. sent. n. 102 del 22 maggio 2013).
In altri termini, dette misure sono funzionali ad un corretto assetto del territorio, in quanto impediscono che alcun intervento edilizio si realizzi nelle more dell’approvazione di un nuovo piano da parte dell’Amministrazione competente.
2.3 Tuttavia, le misure di salvaguardia, pur essendo funzionali alla tutela dell’interesse di salvaguardia dell’ordinato assetto del territorio, devono essere bilanciate con altri interessi e situazioni giuridiche soggettive parimenti rilevanti, fra cui, senza dubbio, vi è il diritto di proprietà. A ben vedere, la tempestiva definizione dell’iter procedimentale volto all’adozione ed all’approvazione degli strumenti urbanistici generali è strumentale al perseguimento degli ordinari canoni di buona amministrazione e dei principi di semplificazione e non aggravamento del procedimento: diversamente argomentando, si potrebbe giungere alla strumentalizzazione di un tardivo esercizio dell’azione amministrativa che, evidentemente, si porrebbe in contrasto con l’esigenza di tutelare il valore costituzionale della proprietà e delle connesse facoltà edificatorie (cfr. Ad. Plen. n. 2 del 2008 cit.).
In questa ottica non sono ipotizzabili misure di salvaguardia prive di un limite temporale definito: qualunque sia l’interesse perseguito e tutelato con il piano oggetto dell’approvazione da parte dell’Amministrazione competente, non si può impedire al privato proprietario di godere e disporre dei propri immobili, in conformità alle previsioni urbanistiche, per un periodo di tempo indefinito, giungendosi, in caso contrario, ad una vera e propria cristallizzazione della situazione di fatto (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 25 marzo 2002 n. 1682).
Il Collegio non individua, dunque, ragioni idonee a revocare in dubbio il costante orientamento di questo Consiglio di Stato secondo cui “il generale principio della temporaneità delle misure di salvaguardia, aventi natura eccezionale e derogatoria, e della ragionevole durata del loro termine di efficacia, vincoli le Amministrazioni in generale ed anche le Regioni al fine di evitare un incontrollato trascinamento in avanti della durata delle suddette misure impeditive, onde scongiurare il rischio che all’effetto tipico, di natura meramente cautelare, si sovrapponga quello improprio di una permanente compressione del diritto di proprietà, anche con riferimento ai pur tutelati valori ambientali” (Cons. di Stato, Sez. V, 14 giugno 2012 n. 3515).
Da ciò il Collegio non ritiene condivisibile la differenziazione che il giudice di prime cure ha effettuato fra misure di salvaguardia, a seconda dell’interesse che di volta in volta viene in rilievo nello specifico procedimento diretto all’approvazione di una particolare disciplina urbanistica. Di contro, risultano corrette le conclusioni cui giunge parte appellante circa la funzione di bilanciamento fra tutela dell’ambiente e diritto di proprietà, che svolge l’art. 9 l. reg. n. 29 del 1997 citato.
Del pari condivisibile, in ultima analisi, risulta l’assunto relativo all’impossibilità di sostenere l’ammissibilità di misure di salvaguardia senza una delimitazione temporale specifica, a prescindere dall’interesse cui sono funzionalmente rivolte. Quest’ultimo profilo, risulta correttamente argomentato anche in relazione al diritto sovranazionale, contenuto nell’art. 1 del I Protocollo Addizionale alla C.E.D.U. che è ormai pacificamente applicabile nel sistema nazionale, stante la sua natura di fonte integrativa del parametro di costituzionalità di cui all’art. 117 Cost.: la tutela del diritto di proprietà, infatti, viene considerato un valore primario che non può essere immotivatamente compromesso sine die.
Da quanto sinora esposto, nel caso di specie risulta che l’apposizione di misure di salvaguardia illimitate nella durata contrasta con i principi dettati dalla legislazione statale e regionale in tema di attività edilizia, in quanto differisce, senza un termine predeterminato, la possibilità per la sig.ra Vi. di esercitare i poteri edificatori che le potrebbero spettare in conformità alla legislazione urbanistica adottata dalle competenti Amministrazioni.
3. Il Collegio ritiene assorbente, rispetto agli altri, il motivo di impugnazione appena esaminato e, in virtù del principio della ragione più liquida ritiene che l’appello della sig.ra Vi. vada accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, deve essere annullato il provvedimento impugnato in primo grado.
Sussistono giustificati motivi, connessi alla complessità della vicenda contenziosa, per compensare le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta) definitivamente pronunciando, accoglie l’appello, come in epigrafe proposto e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, annulla il provvedimento impugnato in primo grado.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Nicola Russo – Consigliere, Estensore
Raffaele Greco – Consigliere
Andrea Migliozzi – Consigliere
Giuseppe Castiglia – Consigliere
Depositata in Segreteria il 06 aprile 2016.
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