Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 30 maggio 2017, n. 2568

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3647 del 2014, proposto da Ca. Do. ed altri, rappresentati e difesi dagli avvocati Lu. Co., Ma. Sa., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ma. Sa. in Roma, viale (…);

contro

Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via (…);

nei confronti di

Li. Du. Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Fi. La., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);

e con l’intervento di

ad opponendum:

Po. An. di Ge. Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Gi. Mo. e An. Mo., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to Em. Pa. in Roma, viale (…);

per l’ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato – Sezione IV n. 06012/2012, resa tra le parti, concernente l’esecuzione del giudicato;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze e della società Li. Du. Srl;

Visto l’atto di intervento ad opponendum della società Po. An. di Ge. spa;

Viste le memorie difensive;

Visto l’art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2017 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti gli avvocati L. Co. e F. Pa. su delega dell’avv.to Mo. e l’avv.to dello Stato P. Ma.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio riguarda l’ottemperanza della sentenza n. 6012 del 28 novembre 2012 con la quale questa Sezione del Consiglio di Stato, in parziale riforma della decisione del T.A.R. per la Liguria di accoglimento del ricorso proposto dagli odierni istanti signori Ca., Ma. ed En. Do. per il risarcimento del danno causato dall’occupazione sine titulo di un immobile in loro proprietà sito nel Comune di Genova, ha estromesso dal giudizio la società Po. An. di Ge. S.p.a. ed ha condannato il Ministero dell’Economia e delle Finanze alla restituzione dell’immobile de quo (fatta salva la facoltà di addivenire con gli interessati a un accordo traslativo della proprietà ovvero la possibilità che si procedesse ad acquisizione ai sensi dell’art. 42 bis del d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327) ed al risarcimento del danno per il periodo di illegittima occupazione, dettando i criteri per la relativa quantificazione ex art. 34, comma 4, cod. proc. amm.

2. I signori Do. si determinavano a promuovere il presente giudizio, anche previa nomina di un Commissario ad acta, per l’esecuzione del decisum giudiziale rimasto inattuato a cagione della perdurante inerzia serbata dall’amministrazione statale, malgrado il passaggio in giudicato della decisione e il formale atto di diffida e messa in mora.

3. Nel giudizio si costituivano il Ministero dell’Economia e delle Finanze e la società Li. Du. srl, mentre spiegava intervento volontario ad opponendum la società Po. An. di Ge. spa.

4. Giova preliminarmente ricordare che questa Sezione con la sentenza n. 3363 del 7 luglio 2015 ha parzialmente definito questo giudizio decidendo, con efficacia di giudicato, le seguenti questioni:

a) ha rigettato l’eccezione sollevata dalla società Po. An. di Ge. S.p.a. di inammissibilità del ricorso per l’ottemperanza per difetto di giurisdizione;

b) ha rigettato l’eccezione di inammissibilità sollevata dai ricorrenti avverso l’atto di intervento ad opponendum spiegato dalla società Po. An. di Ge. s.p.a.;

c) ha estromesso dal giudizio la società Li. Du. srl;

d) ha rigettato l’eccezione con la quale l’intimato Ministero dell’Economia e delle Finanze assumeva, a sua volta, il proprio difetto di legittimazione passiva;

e) ha disatteso l’eccezione con la quale Po. An. S.p.a. lamentava la mancata evocazione in giudizio del Comune di Genova;

f) ha nominato un Commissario ad acta, nella persona del Direttore del Dipartimento Pianificazione Territoriale e Urbanistica della Regione Liguria o di funzionario dallo stesso delegato, per provvedere in sostituzione dell’Amministrazione all’attuazione del decisum giudiziale, indicando i principi cui lo stesso si sarebbe dovuto attenere nell’espletamento dell’incarico ricevuto, e segnatamente:

– ha chiarito che il Commissario non veniva officiato del compito di adottare il provvedimento di acquisizione sanante giacché, dovendo egli sostituirsi al MEF (soggetto che ha proceduto all’occupazione espropriativa, ma che non utilizza materialmente il bene), non avrebbe potuto direttamente esercitare un tale potere;

– ha precisato che l’attività del Commissario sarebbe consistita nel coinvolgere, in una sorta di “tavolo tecnico”, gli altri Enti e soggetti attualmente coinvolti nella materiale detenzione dell’immobile per cui è causa, al fine di individuare la soluzione più idonea ad assicurare l’attuazione del decisum giudiziale in modo da contemperare i diversi interessi pubblici e privati;

– ha stabilito che il Commissario avrebbe dovuto – prima facie – valutare la praticabilità di una restitutio in integrum (che resta la prima e più satisfattiva forma di ristoro per i ricorrenti vittoriosi); verificare, in alternativa, la possibilità di sottoscrizione di un accordo meramente traslativo della proprietà; sollecitare l’adozione di un decreto di acquisizione sanante, ai sensi dell’art. 42-bis del d.p.r. n. 327/2001, da parte dell’Autorità che allo stato ha in uso l’immobile de quo; a latere di tutto ciò, raggiungere gli opportuni accordi con gli altri soggetti coinvolti ai fini della ripartizione interna degli oneri economico-finanziari corrispondenti alle somme da corrispondere ai ricorrenti (comunque nel più breve tempo possibile) a titolo di corrispettivo per la cessione della proprietà nonché di risarcimento per il periodo di illegittima occupazione secondo i criteri dettati dalla sentenza ottemperanda.

5. Il Commissario ad acta, arch. Pi. Pa. To., Vice Direttore Generale Urbanistica e Pianificazione Territoriale della Regione Liguria, in data 20 dicembre 2016 depositava la propria relazione rappresentando, a suo parere:

a) l’impraticabilità della soluzione dell’adozione del decreto di acquisizione cd sanante, ai sensi dell’art. 42-bis del d.p.r. n. 327/2001, a motivo del netto rifiuto opposto dal Comune di Genova, unico soggetto legittimato ad adottare tale atto;

b) parimenti, l’impraticabilità della soluzione della “restitutio in integrum” ovvero della riconduzione dell’immobile allo stato anteriore alla trasformazione di cui è stato oggetto nell’ambito dell’intervento edilizio che ha riguardato l’edificio nel quale lo stesso è stato ricompreso. Il Commissario, in particolare, collocando l’intervento in questione nell’ambito del più generale progetto di riqualificazione urbanistica ed edilizia del Po. An. di Ge., chiariva che l’immobile era stato integralmente inglobato all’interno della Palazzina denominata “Sa. Gi.”, la quale a sua volta era stata oggetto di un radicale intervento di ristrutturazione edilizia che, sebbene improntato ad una metodologia conservativa, ne aveva determinato la modifica della sagoma, la complessiva riorganizzazione funzionale interna e di tutta la relativa impiantistica tecnica, l’inserimento di attività totalmente diverse da quelle in precedenza svolte, la modificazione della destinazione urbanistica. La trasformazione avvenuta – concludeva pertanto il Commissario – “è dunque assolutamente irreversibile e la sottrazione dell’immobile dalla sopra menzionata Palazzina Sa. Gi. ne determinerebbe una grave menomazione dal punto di vista funzionale, ma soprattutto tale da produrre una potenziale fonte di degrado e di compromissione dell’immagine degli spazi di fruizione pubblica che sono stati ricondotti all’unitarietà più sopra evidenziata. Pur ipotizzando astrattamente la separazione dell’immobile dalla Palazzina Sa. Gi., questo, da un lato, non potrebbe in alcun modo essere ricondotto allo stato di degrado in cui versava precedentemente alla sua trasformazione stanti gli illogici, rilevanti ed antieconomici costi che ciò comporterebbe e, dall’altro, non sarebbe più utilizzabile per le originarie funzioni cui era destinato essendo venuto meno, per i motivi già indicati, l’originario utilizzo dell’edificio e dell’ambito urbanistico per funzioni portuali e commerciali che per loro natura presuppongono un contesto omogeneo non suscettibile di diverso utilizzo senza una radicale trasformazione…Infine sia le destinazioni d’uso che la disciplina del vigente Piano urbanistico comunale prescrive per l’ambito del porto antico, che non ammettono più alcun utilizzo di tipo commerciale connesso ad attività produttive e portuali, che le vigenti normative in materia di requisiti igienico-sanitari degli edifici, costituiscono ulteriore vincolo che determina l’irreversibilità della trasformazione avvenuta”.

c) il mancato raggiungimento dell’accordo traslativo della proprietà a motivo del diniego opposto dai signori Do. avverso la proposta economica loro formulata pari ad euro 102.000, ritenuta inadeguata ed incongrua rispetto all’attuale valore del bene. Il Commissario, peraltro, incidentalmente osservava come tale valore di stima, asseverato con perizia del geom. Lu. Pi. per conto della società Po. An., sostanzialmente coincideva con quello stimato dall’Agenzia del Demanio (euro 98.672,71). Il Commissario, pertanto, in difetto di ulteriori controproposte economiche (non suscettibili, comunque, di variazioni in aumento se non entro un margine minimo non superiore al 10% per tener conto delle indennità aggiuntive che spetterebbero alla proprietà nel caso di accordo bonario nell’ambito di una procedura espropriativa ai sensi del d.p.r. n. 327/2001), concludeva per l’impraticabilità, allo stato, pure di quest’ultima soluzione.

6. Le parti costituite illustravano ulteriormente le proprie conclusioni mediante il deposito di memorie difensive e di replica. In particolare, i signori Do. (memoria difensiva del 22.2.2017 e di replica del 24.2.2017) insistevano per la restituzione del bene e per la rideterminazione dell’indennità di illegittima occupazione. La società Po. An. di Ge. (memoria difensiva del 21.2.2017 e di replica del 25.2.2017) si associava alle conclusioni del Commissario ad acta circa l’impossibilità della restituzione del bene. Il MEF, infine, insisteva nel volere restituire il bene ai privati, reputando del tutto praticabile la soluzione.

7. All’udienza camerale del 9 marzo 2017 la causa veniva discussa e trattenuta in decisione.

8. Il ricorso è parzialmente fondato e merita accoglimento nei limiti di cui appresso.

8.1. La domanda spiegata dai ricorrenti volta alla restituzione del bene occupato merita integrale accoglimento.

8.1.1. Giova ricordare, per inquadrare esattamente i termini della questione, il fondamentale arresto cui è pervenuto questo Supremo Consesso in sede di Adunanza Plenaria n. 2 del 2016, ricostruendo in termini chiarissimi il quadro dei principi che, successivamente all’ordinanza di rimessione di questa Sezione, sono stati elaborati dalla Corte costituzionale (sentenza n. 71 del 2015), dalle Sezioni unite della Corte di cassazione (decisioni n. 735 del 19 gennaio 2015 e n. 22096 del 29 ottobre 2015) e dal Consiglio di Stato (sentenze Sez. IV, n. 4777 del 19 ottobre 2015; n. 4403 del 21 settembre 2015; n. 3988 del 26 agosto 2015; n. 2126 del 27 aprile 2015; n. 3346 del 3 luglio 2014), all’interno della consolidata cornice di tutele delineata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (ex plurimis e da ultimo, con riferimento all’ordinamento italiano, Corte europea dei diritti dell’uomo, Sez. II, 3 giugno 2014, Ro. e Va.; Sez. II, 14 gennaio 2014, Pa.; Sez. II, 5 giugno 2012, Immobiliare Ce.; Grande Camera, 22 dicembre 2009, Gu.; Sez. II, 6 marzo 2007, Sc.; Sez. III, 12 gennaio 2006, Sc.; Sez. II, 17 maggio 2005, Sc.; Sez. II, 30 maggio 2000, Soc. Be. alberghiera; Sez. II, 30 maggio 2000, Ca. e Ve.).

8.1.2. La Plenaria, in particolare, dopo avere ricordato che la condotta illecita dell’amministrazione, quale che sia stata la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), non può comportare l’acquisizione del bene medesimo giacché essa configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c., ha precisato che la suddetta condizione di illiceità può cessare solo in conseguenza: a) della restituzione del fondo; b) di un accordo transattivo; c) della rinunzia abdicativa da parte del proprietario implicita nella richiesta di risarcimento del danno per equivalente monetario a fronte della irreversibile trasformazione del fondo; d) di una compiuta usucapione, ma solo nei ristretti limiti individuati dal Consiglio di Stato (Sez. IV, n. 3988 del 2015 e n. 3346 del 2014); e) di un provvedimento emanato ex art. 42 bis t.u. espropriazioni, impropriamente definito “acquisizione sanante”.

8.1.3. Nel caso di specie può essere pacificamente esclusa la ricorrenza delle ipotesi delineate sub b), c), d) ed e). Come riferito dal Commissario ad acta e confermato dalle parti anche all’udienza, infatti, l’accordo transattivo e traslativo della proprietà tra i signori Do. ed il MEF non è stato raggiunto avendo, i primi, trovato insoddisfacente la proposta economica offerta dal secondo; né i signori Do. hanno optato per ottenere il risarcimento meramente monetario e per equivalente, così significando di non volere abdicare alla proprietà, ma anzi tenacemente insistendo per la restituzione del bene; parimenti, è stata esclusa l’adozione, da parte dell’unico soggetto ad oggi legittimato (il Comune di Genova) del decreto di cd acquisizione sanante, ritenendosi tale ente già legittimo proprietario del bene per averlo acquistato dal MEF e, nel frattempo, maturato altresì l’acquisto a titolo originario per usucapione, il cui giudizio di accertamento risulta essere ancora pendente.

8.1.4. L’unica soluzione, pertanto, ammessa dall’ordinamento rimane quella sub a) della restituzione del bene, soluzione che – secondo le coordinate esegetiche esplicitamente stabilite dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 71 del 2015 – rappresenta “un semplice obbligo civilistico – cioè una mera conseguenza legale della decisione di non acquisire l’immobile assunta dall’amministrazione in sede procedimentale – ed essa non costituisce, né può costituire, espressione di una specifica volontà provvedimentale dell’autorità, atteso che, nell’adempiere gli obblighi di diritto comune, l’amministrazione opera alla stregua di qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento e non agisce iure auctoritatis”. La scelta, infatti, come chiarisce in modo cristallino la Plenaria, “non concerne l’alternativa fra l’acquisizione autoritativa e la concreta restituzione del bene, ma quella fra la sua acquisizione e la non acquisizione” (Consiglio di Stato, Ad. Pl. n. 2/2016).

8.1.5. La restituzione dell’immobile, pertanto, rappresenta la forma prioritaria (e, in questo caso, l’unica possibile) di satisfazione del pregiudizio patito, rimanendo irrilevanti, ai fini dell’adempimento dell’obbligo civilistico restitutorio, quale mera conseguenza legale della decisione di non acquisire l’immobile assunta dal Comune di Genova, tutte le doglianze manifestate dalla società Po. An. di Ge. (attuale detentrice del bene) e tutte le considerazioni prospettate dal Commissario ad acta in ordine alla radicale trasformazione subita dal bene; al suo inserimento in un nuovo contesto edilizio-urbanistico volto al recupero del porto antico della città di Genova; all’entità delle somme – rilevanti – spese per la sua ristrutturazione; al mutamento della destinazione urbanistica; ai costi irragionevoli che occorrerebbe sostenere per la riduzione in pristino e la restituzione ai privati.

Tali evenienze, ove effettivamente esistenti, avrebbero potuto (e dovuto) essere valutate nella sede propria del 42 bis cit., sede per l’appunto pensata dal Legislatore proprio al fine di dare una soluzione secondo “buona e debita forma” a quelle fattispecie caratterizzate dalla ricorrenza di irreversibile e/o radicale trasformazione del bene; di sussistenza dell’interesse pubblico specifico all’acquisizione del bene; di assenza della praticabilità di soluzioni alternative che non importino sacrificio del diritto dei privati.

Il bene, pertanto, per le considerazioni che precedono, va inevitabilmente restituito ai legittimi proprietari.

8.1.6. Al fine di assicurare la corretta esecuzione del decisum giudiziale, viene assegnato al Commissario già nominato un termine di 180 (centottanta) giorni dalla data in cui perverrà in Segreteria l’accettazione dell’incarico, per curare la variazione catastale e/o particellare del bene per cui è causa, verificandone altresì l’attuale intestazione presso l’Ufficio dei Registri Immobiliari competente per territorio, in modo che il bene venga restituito ai legittimi proprietari – signori Ca. Do., Ma. Do. e En. Do. – nell’esatta consistenza ed identificazione catastale per l’innanzi esistente; nonché per far eseguire i lavori edilizi volti a restituire il vano nell’originario stato di consistenza, autonomo funzionalmente e strutturalmente rispetto all’edificio all’interno del quale è attualmente inglobato. I relativi oneri sono posti integralmente a carico del Ministero dell’Economia e delle Finanze, individuato quale unico soggetto responsabile e condannato al risarcimento del danno per l’occupazione sine titulo dalla sentenza di questo Consiglio di Stato n. 6012/2012, passata in giudicato, della cui ottemperanza oggi si tratta.

8.2. La domanda spiegata dai ricorrenti concernente la rideterminazione dell’indennità dovuta per l’illegittima occupazione è, invece, infondata e non merita, pertanto, accoglimento.

8.2.1. I signori Do. contestano la quantificazione calcolata dal Commissario a far data dal 16 maggio 1997 e per complessivi € 829,80 (per ben vent’anni di occupazione) a motivo – si sostiene – della natura pressoché simbolica del canone concessorio corrisposto dalla società Po. An. di Ge. al Comune di Genova (suo socio pubblico), somma non conosciuta nella sua esatta entità – aggiungono – nemmeno dal Consiglio di Stato al momento della pronuncia della sentenza ottemperanda.

8.2.2. L’assunto è privo di pregio.

8.2.3. La sentenza n. 6012/2012, della cui ottemperanza oggi si tratta, è passata in cosa giudicata anche relativamente al capo specifico relativo al criterio sulla base del quale il T.A.R. ha ritenuto doversi computare il danno da risarcire per il periodo di illegittima occupazione.

Tale criterio – si precisa in sentenza – “ai sensi dell’art. 35, comma 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998, nr. 80 (e oggi dell’art. 34, comma 4, cod. proc. amm.), è stato individuato facendo riferimento al canone corrisposto da Po. An. di Ge. S.p.a. al Comune di Genova per la locazione dell’immobile in questione; la statuizione non è stata contestata ex se né dai ricorrenti vittoriosi né tanto meno dalle parti odierne appellanti, le quali si sono limitate ad articolare doglianze in ordine alla corretta applicazione del criterio medesimo: donde non rileva nel presente giudizio la questione di quale sia l’incidenza dei diversi criteri di quantificazione dettati dal precitato art. 42-bis, d.P.R. nr. 327/2001, medio tempore intervenuto. Nel proprio appello, l’Amministrazione rileva che, essendo Po. An. S.p.a. locataria non del solo edificio espropriato ai signori Do., ma di una più vasta area ricadente nel perimetro del porto di Genova, sarebbe incongruo e ingiusto commisurare il danno risarcibile sic et simpliciter al canone nella sua interezza, che è destinato a coprire un’area di estensione ben maggiore di quella oggetto dell’occupazione per cui è causa. Il rilievo va condiviso, e quindi la statuizione di primo grado va precisata nel senso che la somma da corrispondere a titolo di risarcimentoandrà commisurata alla quota di canone riferibile al solo immobile per cui è causa (attuale sede della Po. An. di Ge. S.p.a.)”.

8.2.4. In conclusione, la somma da corrispondere a titolo di risarcimento per il periodo di illegittima privazione della disponibilità dell’immobile resta commisurata, per quanto sopra di ragione esposto, non al mero canone di locazione corrisposto per gli anni di occupazione, ma alla sola quota di detto canone specificamente riferibile all’edificio in questione e, ai fini della determinazione della somma suindicata, il periodo di riferimento va considerato con decorrenza dal 16 maggio 1997 e fino alla data di cessazione dell’occupazione ovvero del pagamento, qualora questo avvenga prima che l’Amministrazione faccia cessare l’illecito.

9. Le spese di lite possono essere equitativamente compensate in ragione dell’estrema difficoltà ricostruttiva della fattispecie in punto di fatto e di diritto, nonché della parziale reciproca soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quarta),

accoglie il ricorso nei sensi e con gli effetti di cui in motivazione.

Compensa tra le parti le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:

Filippo Patroni Griffi – Presidente

Fabio Taormina – Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere

Carlo Schilardi – Consigliere

Daniela Di Carlo – Consigliere, Estensore