Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 3 luglio 2017, n. 3237

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2906 del 2007, proposto dal signor An. Te., rappresentato e difeso dagli avvocati Mi. Re. D’A. e Al. Pi., con domicilio eletto presso il primo difensore in Roma, viale (…);

contro

Comune di (omissis), in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Al. Ca., con domicilio eletto presso l’avvocato An. Ma. in Roma, via (…);

Regione Veneto, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, via (…);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per il Veneto, sezione II, 22 febbraio 2006, n. 405, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di (omissis) e della Regione Veneto;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 giugno 2017 il consigliere Giuseppe Castiglia e uditi per le parti gli avvocati Re. D’A. e Ca., su delega dell’avvocato Ca.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 19 novembre 1997 il signor An. Te. – proprietario di un terreno nel Comune di (omissis) in un’area classificata dal P.R.G. vigente all’epoca come zona residenziale di completamento, suscettibile di intervento diretto – ha chiesto il rilascio di una concessione edilizia per la costruzione di tre fabbricati.

2. Non avendo ricevuto risposta dall’Amministrazione comunale, il signor Te., previa diffida, ha attivato l’intervento sostitutivo della Regione, chiedendo e ottenendo la nomina, da parte del Presidente della Giunta regionale, di un commissario ad acta.

3. Con provvedimento del 5 marzo 1999 il commissario ha sospeso ogni determinazione in ordine al rilascio del titolo richiesto rilevato che:

a) con delibera consiliare n. 8 del 20 febbraio 1998, il Comune aveva adottato la variante generale al P.R.G.;

b) questa interessava anche i lotti oggetto della domanda di concessione;

c) la variante adottata inibiva per circa il 50% l’edificazione sui lotti di proprietà dell’istante;

d) dovevano pertanto applicarsi le misure di salvaguardia previste dagli artt. 48 e 71 della legge regionale 27 giugno 1985, n. 61.

4. Il signor Te. ha impugnato la delibera consiliare di adozione della variante, insieme con gli atti connessi, e il provvedimento soprassessorio del Commissario, ritenuto viziato da invalidità derivata, chiedendo altresì il risarcimento dei danni sofferti.

5. Con un secondo ricorso, il signor Te. ha impugnato la delibera della Giunta regionale n. 2140 del 7 luglio 2000, recante l’approvazione della variante, chiedendone l’annullamento assieme al risarcimento dei danni.

6. Con un terzo ricorso, il signor Te. ha impugnato il provvedimento del commissario ad acta n. 18523 del 18 maggio 2001 che, richiamando il proprio precedente atto di sospensione e considerandone confermati i presupposti dalle vicende successive, nel senso dell’incompatibilità del progetto edificatorio rispetto alle nuove destinazioni edilizie impresse all’area, ha negato definitivamente il rilascio della concessione richiesta. Anche con tale ricorso il privato ha chiesto il risarcimento dei danni.

7. Con sentenza 22 febbraio 2006, n. 405, il T.A.R. per il Veneto, sez. II, riuniti i ricorsi, li ha respinti, compensando le spese di lite.

8. Avverso la sentenza n. 405/2006 il signor Te. ha interposto appello, articolato su sei motivi:

a) permarrebbe l’interesse all’annullamento dell’avversata destinazione a parcheggio nonostante la sopraggiunta scadenza del vincolo, rimasto inattuato, sia perché il naturale effetto retroattivo dell’annullamento giurisdizionale farebbe rivivere l’originaria destinazione residenziale dell’area e la riattivazione della pratica edilizia connessa, sia in funzione della domanda risarcitoria correlata al ritardo nella realizzazione dell’intervento edificatorio o all’impossibilità di darvi corso a seguito di ulteriori sopravvenienze;

b) contrariamente a quanto sostenuto nei ricorsi introduttivi di primo grado, i terreni del l’appellante non rientrerebbero in alcun “progetto-norma” e non sarebbero dunque assoggettati ai vincoli e agli obblighi relativi; di ciò l’appello dà atto;

c) l’imposizione del vincolo di zona a parcheggio sarebbe illegittima perché gli standard di P.R.G. sarebbero stati sovradimensionati in applicazione di criteri di computo metodologicamente scorretti a e anzi inversi a quelli di legge; una volta accolta la censura, cadrebbe l’intera variante, in quanto impropriamente dimensionata. In particolare, il dimensionamento degli standard non sarebbe coerente con le risultanze statistiche delle curve demografiche, ma avrebbe assunto a base la volumetria indotta dal numero di nuovi alloggi che si sarebbe inteso realizzare. Inoltre la decisione di reperire una quantità di aree a servizi in una dimensione tripla rispetto a quella prevista dalla normativa in materia sarebbe priva di una motivazione, tanto più necessaria perché il vincolo sarebbe venuto a gravare su aree in precedenza classificate come residenziali e soggette a intervento diretto;

d) sul punto specifico, la sentenza impugnata si sarebbe espressa fraintendendo la realtà documentale. La relazione alla variante non avrebbe i significati che a essa sono stati attribuiti, non spiegherebbe le ragioni del sovradimensionamento, non darebbe conto delle esigenze di pubblico interesse che dovrebbero giustificare il relativo sacrificio imposto ai privati. Mancherebbe, in definitiva, qualunque motivazione della scelta pianificatoria, certo ampiamente discrezionale, ma bisognosa pur sempre di una motivazione, sia pur generale, capace di dar ragione del mutamento di destinazione imposto ai privati e conforme a logica;

e) sarebbe illogica, irragionevole e contraddittoria la decisione di inserire una parte dell’area dell’appellante in un comparto (omissis), comportante l’edificazione unitaria con la proprietà confinante. Lo stesso Comune avrebbe negato la sussistenza di un vincolo di comparto, sicché la tesi della sentenza impugnata (previsione come espressione di discrezionalità pianificatoria) sarebbe intrinsecamente contraddittoria;

f) i vizi di legittimità sopra esposti rifluirebbero sui consequenziali atti del commissario, rendendoli illegittimi di illegittimità derivata;

g) date le premesse, sarebbe fondata la pretesa risarcitoria, sulla base dei criteri di cui l’appello affida al giudice la determinazione.

9. Il Comune di (omissis) ha resistito all’appello con controricorso, nel quale: I) ha rivendicato la congruità e l’adeguatezza delle scelte effettuate; II) ha sottolineato che, quanto al superamento degli standard minimi, questa andrebbe motivata solo con riferimento alle previsione urbanistiche complessive e non alle specifiche disposizioni di zona; III) ha richiamato il parere della commissione tecnica regionale, valorizzando le sottostanti esigenze sociali ed economiche e la situazione di tensione abitativa, collegata alla decisione di incrementare le aree destinate a parcheggio; IV) ha ricordato l’ampia discrezionalità di cui gode l’Amministrazione in sede pianificatoria e la possibilità di sindacarla in giudizio solo in determinate ipotesi-limite.

10. Anche la Regione Veneto si è costituita in giudizio per resistere all’appello, limitandosi a depositare una memoria di stile.

11. L’appellante ha quindi depositato una relazione tecnico estimativa del proprio compendio immobiliare.

12. Con memoria deposita il 20 maggio 2017, il Comune di (omissis) ha riproposto un’eccezione di inammissibilità dei ricorsi di primo grado, in quanto volti a sindacare l’esercizio della discrezionalità tecnica dell’Amministrazione, citando giurisprudenza di questo Consiglio di Stato.

13. Nelle memorie depositate il 20 maggio e il 1° giugno 2017, il signor Te. ha sostenuto che, nella fattispecie, sussisterebbero tutti i presupposti ai quali la giurisprudenza collega un onere di specifica motivazione in sede di approvazione degli strumenti urbanistici: il superamento degli standard minimi previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968 con riguardo alla previsioni complessive di sovradimensionamento; la modificazione in peius di un’area limitata interclusa da fondi edificati; l’illegittimo silenzio-rifiuto dell’Amministrazione sulla domanda di rilascio del titolo edilizio; la lesione dell’affidamento del privato. La variante al P.R.G. sarebbe affetta da errori di fatto, errori metodologici, palese irragionevolezza.

14. All’udienza pubblica del 22 giugno 2017, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione.

15. In via preliminare, il Collegio:

a) osserva che la ricostruzione in fatto, sopra riportata e ripetitiva di quella operata dal giudice di prime cure, non è stata contestata dalle parti costituite ed è comunque acclarata dalla documentazione versata in atti. Di conseguenza, vigendo la preclusione posta dall’art. 64, comma 2, c.p.a., devono darsi per assodati i fatti oggetto di giudizio;

b) respinge l’eccezione di inammissibilità complessiva dei ricorsi di primo grado, già formulata dal Comune in primo grado e rigettata dal T.A.R., perché la questione dei limiti di sindacabilità delle scelte pianificatorie del Comune – in astratto e nella concreta fattispecie all’esame – deve essere valutata in relazione alle singole censure che costituiscono il thema decidendum della presente controversia;

c) prende atto che l’appellante non insiste sulla censura di inserimento della propria area nel c.d. “progetto norma”, essendo la relativa doglianza frutto di un fraintendimento, chiarito dalla documentazione versata in atti dal Comune in primo grado;

d) dà atto del permanere dell’interesse dell’appellante alla decisione di merito nonostante la scadenza del vincolo per inutile decorso del termine di realizzazione delle opere;

e) dichiara inammissibile il quinto motivo dell’appello in quanto non sorretto dall’interesse, poiché il Comune ha affermato in primo grado, senza mutare di avviso in questa sede di appello, che su nessuna parte dell’area dell’appellante ricade vincolo di comparto;

f) dichiara inammissibile, perché documento nuovo in questa sede di appello, la relazione tecnico estimativa depositata dall’appellante in data 12 maggio 2017.

16. Per costante indirizzo di giurisprudenza, le scelte effettuate dall’Amministrazione nella pianificazione del territorio sono espressione di una discrezionalità particolarmente lata da non richiedere una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi di fondo che ispirano il piano regolatore generale, potendosi derogare a tale regola solo talune ipotesi del tutto particolari (si vedano per tutte, da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 18 novembre 2013, n. 5454; sez. IV, 12 maggio 2016, n. 1907; sez. IV, 24 marzo 2017, n. 1326).

17. Sulla premessa non vi è dissenso fra le parti; dissenso che invece insorge là dove si discute della sussistenza in concreto di talune (se non di tutte) le ipotesi derogatore ricordate e sulla congruità della giustificazioni portate dal pianificatore a fondamento delle proprie opzioni.

18. In primo luogo ed essenzialmente, il signor Te. si duole di ciò, che il sovradimensionamento degli standard previsti dal decreto ministeriale del 1968 (come pure dal titolo II della legge regionale 27 giugno 1985, n. 61) avrebbe comportato illegittimamente l’imposizione del vincolo a parcheggio su parte della sua proprietà, edificabile nella vigenza del precedente P.R.G.

19. Tuttavia, la censura non tiene conto del fatto che gli standard, il cui rispetto è imposto per legge, rappresentano appunto il livello minimo prescritto, al sotto del quale l’ente locale non può scendere, mentre è consentito indicare (non irragionevolmente) standard di livello più elevato.

20. E nella valutazione di ragionevolezza occorre considerare che il potere di governo del territorio (che l’art. 117 Cost. – nel testo introdotto dalla riforma costituzionale del 2001 – attribuisce alla competenza concorrente fra Stato e Regioni, e poi agli enti locali) ha un contenuto assai complesso in vista della realizzazione contemperata di una pluralità di istanze pubbliche (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710; sez. IV, 28 novembre 2012, n. 6040; sez. IV, 6 maggio 2013, n. 2433; sez. IV, 17 febbraio 2014, n. 747; sez. IV, 5 marzo 2015, n. 1115; sez. IV, 22 marzo 2017, n. 821, quest’ultimo soffermatasi proprio sulla possibilità che le nuove dinamiche sociali ed economiche siano apprezzate in sede di pianificazione fino al punto da legittimare il criterio del consumo zero di suolo senza ledere l’affidamento del privato proprietario).

21. Pertanto, al momento della redazione dello strumento urbanistico generale, l’ente può non limitarsi a valutare la pura dinamica della popolazione, potendo invece e dovendo prendere in considerazione anche diversi fattori di rilevante impatto sociale, come appunto – per quanto appare dagli atti del complessivo procedimento, in particolare dalla relazione alla variante e dal parere del comitato tecnico regionale – il Comune di (omissis) ha fatto nella variante contestata (dinamiche familiari, aumento della richiesta di edilizia pubblica e correlata necessità di favorire la realizzazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, tensione abitativa; sul punto cfr. anche la precitata Cons. Stato, sez. IV, n. 821/2017, cit., sulla legittimità delle scelte urbanistiche volte a limitare il consumo di suolo).

22. In una valutazione complessiva e non articolata per singole zone (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, 18 novembre 2013, n. 5453, secondo cui una motivazione più incisiva è richiesta dal superamento degli standard minimi con riferimento alle previsioni urbanistiche complessive indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona delle singole aree), il dimensionamento degli standard oltre i minimi dettati dal d.m. 2 aprile 1968, operato dalla variante in contestazione, sfugge dunque a una censura di palese irragionevolezza ma si pone come espressione di una linea pianificatoria discutibile certo, ma non illegittima, perché non supera il limite della abnormità ed è sostenuta da adeguata motivazione e istruttoria.

23. Un onere di motivazione rafforzata non discende poi dalla modificazione in peius della destinazione urbanistica dell’area, che sarebbe un fondo intercluso da lotti edificati (carattere non dimostrato e tesi comunque inammissibile, perché non spesa in precedenza; sui requisiti, non sussistenti nella specie, per configurare un lotto come intercluso e dunque capace di essere edificato in via diretta, si veda comunque, da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 13 aprile 2016, n. 1434), né da un legittimo affidamento dell’appellante, perché non si danno i particolari presupposti cui questo è collegato (convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento o di silenzio-rifiuto di una concessione edilizia, superamento degli standard minimi in assenza di motivazione).

24. Già questa sommaria rassegna è sufficiente per dire che – negli indirizzi giurisprudenziali ricordati – un affidamento qualificato e meritevole di tutela non può discendere dal solo silenzio-rifiuto di un titolo edilizio, come invece l’appellante sostiene. Ma, anche se così non fosse, non sarebbe comunque questo il caso che si dà nella specie, perché – come osserva la sentenza di primo grado, rimasta inoppugnata in questa parte – l’area del signor Te. era comunque assoggettata a vincolo paesaggistico e pertanto l’Amministrazione comunale non avrebbe potuto rilasciare il titolo edilizio prima di avere ottenuto l’autorizzazione edilizia a norma degli artt. 4 e 6 della legge della Regione Veneto 31 ottobre 1994, n. 63.

25. Dalle considerazioni che precedono discende che l’appello è in parte infondato e in parte inammissibile.

Segue da ciò la conferma della sentenza impugnata.

26. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: fra le tante, per le affermazioni più risalenti, cfr. Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663).

27. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

28. Le spese di giudizio, regolate secondo il criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo in favore del Comune di (omissis), mentre possono essere compensate nei riguardi della Regione Veneto che ha partecipato al presente giudizio in termini solo formali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo dichiara inammissibile e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna la parte soccombente al pagamento delle spese processuali in favore del Comune di (omissis), che liquida nell’importo di euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre agli accessori di legge (15% a titolo di rimborso delle spese generali, I.V.A e C.P.A.). Compensa tali spese nei confronti della Regione Veneto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 giugno 2017 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli – Presidente

Fabio Taormina – Consigliere

Carlo Schilardi – Consigliere

Giuseppe Castiglia – Consigliere, Estensore

Daniela Di Carlo – Consigliere