Consiglio di Stato
sezione IV
sentenza 29 maggio 2015, n. 2691
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE QUARTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso n. 9146/2012 RG, proposto dalla Al. s.p.a., corrente in Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati An.Ca. ed El.Li., con domicilio eletto in Roma, via (…),
contro
– la Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, rappresentata e difesa dagli avvocati Ro.Ma.Pr. ed El.Ca., con domicilio eletto in Roma, via (…)
– ed il Comune di San Felice Circeo (LT), in persona del Sindaco pro tempore, non costituito nel presente giudizio,
per la riforma
della sentenza del TAR Lazio – Roma, sez. II-bis, n. 3255/2012, resa tra le parti e concernente l’ adozione del piano territoriale paesistico – PTPR della Regione Lazio;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della sola Regione Lazio;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del 24 marzo 2015 il Cons. Silvestro Maria Russo e uditi altresì, per le parti costituite, gli avvocati Campagnola e Privitera;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. – La Al. s.p.a., corrente in Roma, assume d’esser proprietaria di vari appezzamenti di terreno siti in S. Felice Circeo (LT), loc. Torre Olevola e ricadenti in ZOT M) del vigente PRG (attrezzature ed impianti pubblici o d’interesse pubblico, comprese le attrezzature turistiche e ricettive).
Detta Società rende noto che sulle aree in questione è dapprima intervenuto il PTP Ambito territ. n. 13, sub-ambito 13/1, approvato dall’art. 1 della l. reg. Laz. 6 aprile 1998 n. 24. In particolare, l’art. 35 delle relative NTA ha previsto per esse la conferma delle previsioni urbanistiche del PRG (in quanto vigente al 1° aprile 1986) e le ha collocate in zona TL/b, ossia a bassa tutela paesaggistica. Quindi, con deliberazione della Giunta regionale n. 601 del 26 settembre 2006, in sede ricognitiva, la Regione Lazio ha classificato vari immobili, tra cui quelli di detta Società, quali aree di scarso pregio paesistico, a livello minimo di tutela.
Sennonché la Regione, con le DGR n. 556 del 25 luglio 2007 e n. 1025 del 21 dicembre successivo, ha approvato il nuovo PTPR e ha inserito gli immobili di detta Società tra i paesaggi naturali di continuità, di cui all’art. 23 delle relative NTA (“…porzioni di territorio che presentano elevato valore di naturalità, anche se parzialmente edificati o infrastrutturati…”).
2. – Avverso tali statuizioni detta Società è allora insorta innanzi al TAR Lazio con il ricorso n. 4146/2008 RG, deducendo in punto di diritto: 1) – l’incongruenza e l’erroneità della disciplina del PTPR rispetto alla reale situazione dei luoghi —invece meglio descritta nel precedente PTP e dalla attività ricognitiva della stessa Regione—, trattandosi di area quasi interamente edificata ed avente le caratteristiche funzionali e morfologiche proprie della zona B) ex DM 1444/1968 anche nella vigente classificazione in zona M), con contestuale inefficacia ab illo tempore del vincolo ope legis per la fascia costiera fino a m 300 dalla battigia ed inesistente essendo nella realtà quell’elevato valore di naturalità di cui parla lo stesso PTPR; 2) – la violazione dell’art. 1, II c. del DL 27 giugno 1985 n. 312 (convertito, con modificazioni, dalla l. 8 agosto 1985 n. 431), dell’art. 142 del Dlg 22 gennaio 2004 n. 42 e degli artt. 4 e 5 della l.r. 24/1998, non essendo applicabile il vincolo ex lege così previsto per le aree stesse perché già almeno dal 1979 il PRG di San Felice Circeo le incluse in una zona (M) consimile alla zona B) e v’impresse una destinazione incompatibile con tal vincolo, come d’altronde s’evince da numerosi ed univoci atti in tal senso; 3) – l’illogicità e la manifesta ingiustizia del PTPR con riguardo all’art. 62 delle relative NTA, laddove fa salve le previsioni delle zone A)/D) e F) ex DM 1444/1968 solo per gli strumenti urbanistici generali approvati dopo l’entrata in vigore della l.r. 24/1998.
L’adito TAR, con sentenza n. 3255 del 10 aprile 2012, ha respinto la pretesa attorea, affermando: I) – che l’area di proprietà della ricorrente ricade “… nei limiti di fascia costiera… per i quali è disposto vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 5 della L.R. n. 24/1998 (cfr. anche art. 142 del codice per i beni culturali e del paesaggio, approvato con D.Lgs. 22.1.2004 n. 429)… (onde) … la disciplina normativa… giustifica e sostanzialmente rende doverosa la scelta di limitare, nel piano territoriale in itinere, l’edificabilità nella zona di rispetto delle fasce costiere…”, così escludendo ogni contraddittorietà con la disciplina urbanistica previgente; II) – la “… ragionevolezza della scelta di inerire la zona tra i paesaggi naturali di continuità, con vincolo di tutela,… suffragata dall’intervenuta bonifica dell’area dalle costruzioni abusivamente realizzate, come ammesso dalla stessa ricorrente…”; III) – la logicità della “… la scelta operata dall’art. 62 delle norme tecniche di attuazione del p.t.p.r. adottato di confermare le previsioni relative agli standard urbanistici dei soli strumenti approvati successivamente all’entrata in vigore della L.R. n. 24/1998…”.
3. – Appella quindi detta Società, con il ricorso in epigrafe, che deduce l’erroneità della sentenza per: A) – avere voluto ritenere la scelta del PTPR d’inserire l’immobile dell’appellante nei paesaggi naturali di continuità, pur a fronte della specifica deduzione sull’irragionevolezza e travisamento di questa, sol perché suffragata dall’intervenuta bonifica dell’area da ogni costruzione abusiva, come se la possibilità d’edificare dipendesse dalla presenza in situ di abusivismo edilizio; B) – il sol fatto che l’area ricade nella fascia costiera di m 300 —e, dunque, per il TAR, protetta ex lege dall’art. 5 della l.r. 24/1998 e dall’art. 142 del Dlg 42/2004—, mentre essa già con delibera consiliare n. 34 dell’8 settembre 1974 fu inclusa nel centro urbano perimetrato ai sensi dell’art. 18, I c. della l. 22 ottobre 1971 n. 865 per non soggiacere alle misure di salvaguardia ex art. 3, I c. della l.r. 2 luglio 1974 n. 30 ed oggidì è inserita in zona B del PRG di S. Felice Circeo quale porzione del territorio connotata come zona di completamento del tessuto urbano; C) – la conseguente inoperatività su di essa d’ogni vincolo in base all’art. 3, II c. della l. 30/1974 ed all’art. 1-bis del DL 312/1985 (come pure confermato espressamente dal parere della Regione Lazio prot. n. 77007 del 4 maggio 2010, in atti); D) – non aver compreso che l’art. 62 del NTA del PTPR, ove fa salve sì le previsioni per le zone A/F) ex DM 1444/1968 e per gli standard urbanistici, ma solo per i piani approvati dopo l’entrata in vigore della l. 24/1998, crea un effetto discriminatorio e contrario agli artt. 135 e 143 del Dlg 42/2004 ed agli artt. 22 e ss. della stessa legge n. 24, soprattutto poiché quest’ultima ha un valore ricognitivo dei pregressi PTP e, quindi, non ha senso il predetto discrimine temporale (che non ha appiglio nella fonte primaria), mentre il PTP n. 13 così confermato a sua volta rinvia alla disciplina urbanistica del PRG vigente al 1° gennaio 1986.
Resiste in giudizio la Regione intimata, che conclude in modo articolato per il rigetto dell’appello. Per contro, il Comune di S. Felice Circeo, pur se ritualmente intimatovi, non s’è costituito nel presente giudizio.
Alla pubblica udienza del 24 marzo 2015, su conforme richiesta delle parti, il ricorso in epigrafe è assunto in decisione dal Collegio.
4. – L’appello non può esser condiviso, in quanto scaturisce da un equivoco di fondo, ancorché esso richiami il parere regionale n. 7707/2010, ove è ben chiarito l’intero arco della vicenda.
Il predetto parere prese le mosse dalla richiesta dello stesso Comune intimato, intesa a conoscere a qual regime giuridico dovessero soggiacere le aree classificate in zona B) di PRG, comprese nella fascia costiera entro m 300 dalla battigia. La risposta della Regione fu, al contempo, chiara (e per molti versi condivisa dal Collegio) ed articolata, a causa della sovrapposizione nel tempo sia delle fonti primarie, sia degli strumenti di tutela generale paesistica. Tutto questo con una precisazione, però, ossia la perdurante (e non revocata in dubbio) vigenza del DM 7 marzo 1956, con cui l’ambito territoriale de quo fu dichiarato area di particolare interesse pubblico. Ebbene, secondo la Regione e non essendosi mai verificata la misura di salvaguardia ex art. 1, lett. a) della l.r. 30/1974, alla data di entrata in vigore dell’(identico) art. 1 del DL 312/1985 v’era già il PRG del 1979 che tali aree aveva classificato in zona B), donde la non operatività del vincolo ex lege, confermata dall’art. 5 della l.r. 24/1998 e dall’art. 142, c. 1, lett. a) del Dlg 42/2004. Tuttavia, nelle zone B) del PRG di S. Felice Circeo, a causa del citato vincolo ex artt. 134, c. 1, lett. a) e 136 del Dlg 42/2004, scattano la misura di salvaguardia ex art. 23-bis della l.r. 24/1998 (cioè, in caso di contrasto tra il PTPR adottato ed i PTP, l’applicazione di quella più restrittiva tra tali due misure e, quindi e nella specie, quelle poste dal Capo II del PTPR per ciascun singolo paesaggio) e, a regime, l’autorizzazione ex art. 146 sulla scorta di quest’ultimo, in base all’art. 61, c. 5 delle relative NTA.
S’avrà allora che: 1) – nel territorio del Comune intimato, restano ferme sì le eccezioni al regime del vincolo ex lege, ma in base all’art. 9, c. 2 delle NTA del PTPR; 2) – scolorano e non rilevano le questioni, poste dall’appellante con riguardo al successivo art. 62, c. 2, sulla salvezza delle zone A) / D) e F) e degli standard per i PRG approvati dopo, anziché prima dell’entrata in vigore della legge n. 24, poiché si tratta di norma di salvaguardia fino all’adozione del PTPR e purché siano conformi ai PTP di cui all’art. 1 della stessa legge, cosa, questa, che non serve agli strumenti urbanistici già esistenti alla data d’entrata in vigore di quest’ultima; 3) – analogamente, ai sensi dell’art. 62, c. 3 e nelle more dell’approvazione del PTPR e ferma le modalità di tutela per le aree tutelate ex lege (che non sono dunque le aree di zona B in S. Felice Circeo), è norma di salvaguardia la proroga dell’art. 27, c. 5-bis della l. 24/1998 nei confronti delle zone A)/D) e F) e degli standard per i PRG approvati dopo i PTP e fino all’entrata in vigore di detta legge, cosa, pure questa, che non serve agli strumenti urbanistici preesistenti ai PTP, quale quello di S. Felice Circeo; 4) – spetta comunque alla Regione, in forza dell’art. 145, c. 2 del Dlg 42/2004 e nell’adottare il PTPR, di stabilire le norme a regime sul coordinamento con gli strumenti urbanistici e di settore, regolando i tempi ed i modi d’adeguamento di questi ultimi ad esso.
Dunque, per le aree in zona B), allo stato e stante la piena efficacia del PTPR (al quale gli strumenti urbanistici generali devono adeguarsi in base all’art. 64, c. 1 delle NTA, non oltre due anni dalla sua approvazione), esso è al contempo l’attuazione dell’art. 145, c. 3 del Dlg 42/2004 sulla prevalenza del PTPR sugli strumenti urbanistici ed il parametro unico di valutazione d’ogni uso nei territori soggetti all’autorizzazione ex art. 146 del Dlg 42/2004, secondo le norme di cui al Capo II di dette NTA.
Sulla scorta di tali brevi note, è avviso del Collegio che la questione delle zone B) del PRG di S. Felice Circeo sia mal posta con riguardo al relativo art. 23, che è appunto inserito nel Capo II e che definisce i paesaggi naturali di continuità, anche in aree urbane.
Esso serve a garantire, attuando un ben diverso approccio rispetto ai previgenti PTP, la tutela, specie in area urbana, “… dei valori naturalistici che si conservano nel tessuto urbano…”. Sicché l’art. 23, che non esclude a priori forme seppur limitate di edificazione (secondo le prescrizioni della relativa tab. B, pure per impianti ricettivi), non per forza coincide con le aree ricadenti in zona B) e viceversa, essendo un mero caso che una porzione del terreno dell’appellante ricada in zona M) di PRG e sia prospiciente al mare. A parte i limiti che già di per sé la zona M) pone in questi casi circa la superficie edificabile del lotto, rispetto alla linea di costa, il profilo di salvaguardia sotteso all’art. 23, quando si tratti di immobili limitrofi o viciniori ai tessuti urbani (consolidati o in via di sviluppo), è proprio quello di costituirne un elemento di pregio naturalistico da salvaguardare.
Serve, dunque, a mantenere quegli ambiti naturali residui ma non meno rilevanti, ove storicamente s’è stratificata l’urbanizzazione (quali elementi di connessione tra i vari tipi di paesaggio o per garantirne la fruizione visiva), al fine d’imprimerle un pregio peculiare, proprio dell’urbanesimo moderno, ossia la coesistenza di spazi urbani e residenziali nei contesti naturali in cui s’insediarono.
Ciò s’appalesa coerente con l’evoluzione del concetto di paesaggio nella Convenzione europea sul paesaggio, ove quest’ultimo significa “… una determinata parte del territorio così come concepita dalle popolazione il cui carattere è il risultato dell’azione ed interazione di fattori naturali e/o umani…” (art. 1) e riguarda paesaggi considerati straordinari, come quelli comuni o degradati (art. 2). E manifesta piena aderenza alla definizione data dal Dlg 42/2004, per cui il paesaggio è la parte del territorio in cui i caratteri derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interazioni le quali ben si riscontrano proprio nella correlazione tra insediamenti abitativi e lacerti di aree non toccate o del tutto naturali, ossia in quelle realtà dove trasformazione e conservazione sono tra loro coessenziali.
5. – Da ciò l’incomparabilità del sistema di tutela del PTPR, per i predetti valori non irrazionale, né discriminatorio, rispetto al contenuto ed alle vicende dei singoli e previgenti PTP.
È vero che l’art. 1 della l.r. 24/1998 ha approvato (recte, ha riconosciuto) tutti i previgenti PTP, in precedenza adottati con riguardo alle aree ed ai beni dichiarati di notevole interesse pubblico ex l. 29 giugno 1939 n. 1497 ed a quelli soggetti al vincolo paesistico ex lege. Ma la pianificazione paesistica e la tutela dei beni e delle aree sottoposte al medesimo vincolo sono oggidì regolate dal PTPR, in applicazione alla l.r. 24/1998, anzitutto secondo il criterio di tutela omogenea (si badi, e non identica) su tutto il territorio del Lazio di aree e beni disciplinati dal DL 312/1985 e di quelli dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi della l. 1497/1939. Per vero, il PTPR è costruito con l’individuazione di “tipologie di paesaggio”, ossia sul riconoscimento delle specificità paesaggistiche di singoli contesti lette in base alle relazioni che s’instaurano tra le loro diverse componenti morfologiche, naturalistiche ed antropiche (nella specie, insediative). Solo su questa base si leggono le regole di tutela e, se del caso, le conseguenti percentuali di uso del suolo, mentre i PTP, ciascuno per il proprio specifico ambito, regolavano essenzialmente quanta parte del territorio protetto potesse, ed in qual modo, rendersi edificabile. Ed è noto che i PTP, in quanto solo settoriali, hanno finora avuto la specifica funzione di predeterminare in astratto criteri, condizioni e modalità per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica in zone già sottoposte a vincolo, nel senso di rendere unitaria, nell’ambito loro propria, la tutela e la salvaguardia dei valori paesistici di zone determinate, senza finalità di generalizzata programmazione d’uso del territorio (arg. ex Cons. St., VI, 23 febbraio 2011 n. 1114).
Non giova allora all’appellante predicare l’irragionevolezza della nuova forma di tutela rispetto a quella limitata TL/b prevista a suo tempo dal PTP 13, poi confermata dalla delibera della Giunta regionale n. 601/2000. La pur vera differenza di protezione è la risultante non già d’un immotivato o illogico mutamento d’avviso coeteris paribus dello stesso PTP, bensì d’una diversa, discrezionale e non manifestamente erronea valutazione complessiva delle tutele in base a paesaggi omogenei e/o complementari. Ciò si legge bene nella Relazione introduttiva al PTPR, nei paragrafi sull’oggetto e sulla strategia del Piano stesso, con cui viene classificato l’intero territorio regionale, in sostituzione delle previgenti “classificazioni per livelli di tutela” previste dai PTP approvati, con contestuale definizione, per ciascun paesaggio, gli usi compatibili, escludendo dalle norme ogni riferimento ai parametri ed agli indici urbanistici. Donde l’inutilità d’ogni puntuale o pignolesca motivazione su ciascun singolo ambito di tutela, quando questo corrisponda, come nella specie, alle definizioni rese nella Relazione stessa.
È appena da precisare che la frase del TAR sulla ragionevolezza di tal scelta che è suffragata dalla intervenuta bonifica è ben lungi dal voler dire che quest’ultima ha avuto un effetto determinante per l’inserzione dell’area attorea tra quelle tutelate dal PTPR, quasi che, ove le costruzioni abusive fossero rimaste, la salvaguardia non si sarebbe avuta. In realtà, ciò significa solo che lo sgombero da tale area di ogni residuo abuso edilizio ha reso di più immediata evidenza la non manifesta irrazionalità o discriminatorietà d’una tal salvaguardia.
6. – In definitiva, l’appello va rigettato. Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
Le spese del presente giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sez. IV), definitivamente pronunciando sull’appello (ricorso n. 9146/2012 RG in epigrafe), lo respinge.
Condanna la Società appellante al pagamento, a favore della Regione resistente e costituita, delle spese del presente giudizio, che sono nel complesso liquidate in € 5.000,00 (Euro cinquemila/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 24 marzo 2015, con l’intervento dei sigg. Magistrati:
Riccardo Virgilio – Presidente
Raffaele Greco – Consigliere
Raffaele Potenza – Consigliere
Andrea Migliozzi – Consigliere
Silvestro Maria Russo – Consigliere, Estensore
Depositata in Segreteria il 29 maggio 2015.
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