Consiglio di Stato
sezione IV
sentenza 26 febbraio 2015, n. 975
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE QUARTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9491 del 2013, proposto da:
It. Onlus, Gi.Ch., rappresentati e difesi dall’avv. An.Pi., con domicilio eletto presso Er.Tr. in Roma, Via (…9;
contro
Comune di Maratea, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Da.St., con domicilio eletto presso A. Pl. in Roma, Via (…);
Provincia di Potenza;
Regione Basilicata;
nei confronti di
Si. Srl, Sv. Srl, rappresentate e difese dall’avv. Gi.Vi., con domicilio eletto presso Gi.Vi. in Roma, (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. BASILICATA – POTENZA: SEZIONE I n. 00527/2013, resa tra le parti, concernente approvazione variante al programma di fabbricazione per la realizzazione di opere di completamento di un complesso turistico-alberghiero
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Maratea, di Si. Srl e di Sv. Srl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2015 il Cons. Giulio Veltri e uditi per le parti gli avvocati Pi. ed altri;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Le società a r.l. SI. e Sv. proponevano al Comune di Maratea la realizzazione di opere di “completamento” di una lottizzazione approvata circa trent’anni prima e non ultimata in tutte le sue previsioni edificatorie.
Il Comune di Maratea, valutata favorevolmente la proposta anche in considerazione della prevista riduzione del volumi da edificare rispetto a quanto originariamente concordato in sede di lottizzazione, e dichiaratala di pubblico interesse, ravvisava la necessità di una variante al vigente Programma di fabbricazione ed avviava in proposito una “conferenza di localizzazione” (id est. una procedura semplificata per le varianti conseguenti ad opere di interesse pubblico, disciplinata dall’art. 27 della l.r. 23/1999).
Nell’ambito della conferenza di localizzazione acquisiva le determinazioni in tema di VAS e VIA già effettuate dalla Regione Basilicata e conclusesi con l’esclusione dell’assoggettamento a VAS, nonché con esclusione dell’assoggettamento a VIA, salva l’imposizione di alcune prescrizioni (det. dir. 19/7/2011).
Il Comune infine approvava la variante al Programma di fabbricazione con deliberazione consiliare n. 24 del 31 luglio 2012.
Avverso la deliberazione di approvazione della variante e la determinazione regionale di screening ambientale, ricorrevano l’associazione ambientalista It. Onlus, nonché il sig. Gi.Ch., deducendo, in particolare, l’obbligo di assoggettamento a VAS e VIA, nonché la diversità del procedimento nell’ambito del quale sarebbe intervenuto lo screening regionale, rispetto a quello poi oggetto d’approvazione.
Il TAR Basilicata respingeva il ricorso ritenendo che il progetto contemplasse una variante “in diminuzione” rispetto a quanto già assentito in sede di originaria lottizzazione (30.000 mc rispetto agli originari 96.202 mc), piuttosto che un incremento, e che proprio in ragione di ciò non vi fosse necessità né di VAS né di VIA.
I ricorrenti hanno ora proposto appello: essi insistono sulla necessità di assoggettamento a VAS e VIA della variante localizzativa; deducono che le valutazioni regionali in materia ambientale avrebbero interessato una bozza di convenzione (approvata con deliberazione c.c. n. 50 del 21/12/2007), un progetto ed una conferenza di servizi (avviata il 19/12/2009), in seno ad un procedimento poi archiviato in favore dell’indizione di una nuova conferenza di localizzazione (avviata il 19/07/2011) sul presupposto di una nuova e diversa bozza di convenzione (approvata e dichiarata di pubblico interesse con deliberazioni c.c. 33 e 34 del 12 agosto 2010). Il secondo e definitivo progetto, poi esaminato nella conferenza di localizzazione del 2011, avrebbe fatto proprie le valutazioni ambientali favorevoli rilasciate per il primo progetto, nonostante il lasso temporale e le modifiche intervenute.
La causa è giunta per la discussione all’udienza del 15 luglio 2014. In esito a quell’udienza il Collegio ha ritenuto disporre un approfondimento istruttorio avente in particolare ad oggetto la verifica la corrispondenza dei contenuti della proposta progettuale esaminata dalla conferenza di localizzazione e poi approvata con deliberazione consiliare 38/2012, rispetto alla proposta progettuale iniziale approvata con deliberazione c.c. n. 50 del 21/12/2007 sulla quale le valutazioni degli uffici regionali ai fini VAS e VIA si erano inizialmente attestate.
Il Comune e la Regione Basilicata hanno prodotto corposa documentazione, e note a chiarimento.
Dopo un breve rinvio, concesso all’appellante per consentire il compiuto esame della documentazione depositata, la causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del 20 gennaio 2015.
DIRITTO
L’appello non è fondato.
Innanzitutto può escludersi l’ipotesi adombrata, ma invero non sufficientemente documentata e provata dall’appellante, secondo la quale l’iniziale progetto trasmesso alla Regione Basilicata per le valutazioni VAS e VIA sarebbe stato successivamente modificato, con conseguente inutilità o insufficienza delle valutazioni predette rispetto ai nuovi contenuti programmatori ed edilizi.
Dalla determinazione regionale in materie di VAS e VIA, emerge il riferimento alla nota n. 2339 del 25/02/2011, con la quale il Comune di Maratea ha trasmesso un “aggiornamento della documentazione tecnica della proposta di variante”, e si evince altresì che la Regione Basilicata con propria e successiva nota del 2 marzo 2011 ha trasmesso “una copia della documentazione integrativa ai soggetti con competenza ambientale, individuati nella riunione del 24/06/2009”.
Tra l’altro, la Regione Basilicata, con propria nota dell’11 dicembre 2014, in riscontro agli incombenti istruttori disposti con ordinanza 5145/2014, ha ulteriormente chiarito che nel procedimento di verifica di assoggettabilità a VAS e VIA, l’Ufficio compatibilità ambientale ha tenuto conto anche della documentazione progettuale del 2011, ossia – deve a questo punto ritenersi – di quelle modifiche che l’appellante suggestivamente assume abbiano interessato il progetto originario.
Ciò chiarito, può passarsi all’esame dei motivi che riguardano il merito delle valutazioni VAS e VIA.
Gli appellanti censurano la sentenza nella parte in cui il giudice di prime cure ha affermato che le valutazioni ambientali non sono necessarie a motivo della riduzione volumetrica che ha caratterizzato il nuovo Piano (la variante al programma di fabbricazione del 2012) rispetto alle previsioni dello strumento urbanistico previgente (convenzione di lottizzazione del 1981).
“Il previgente strumento urbanistico consentiva alle lottizzanti S.I.MAR. S.p.A. e Sv. S.r.l. di costruire ulteriori 96.202 mc., mentre l’attuale variante al Programma di Fabbricazione consente soltanto la realizzazione di altri 30.000 mc..E la suddetta circostanza della riduzione della volumetria da 96.202 mc. a 30.000 mc. conduce ……….a ritenere l’infondatezza, oltre la genericità, delle censure di violazione della legge 1150/1942 e s.m.i., della l.r. 47/1998 e delle Direttive U.E.: così si è in particolare espresso il Giudice di prime cure.
Secondo gli appellanti, invece: a) ogni diritto edificatorio derivante dal Piano di lottizzazione del 1981 sarebbe decaduto nel 1991, ossia decorso il termine di 10 anni previsto dall’art. 17 della l. 1150/42; b) gli obblighi di previa valutazione ambientale derivanti dal dlgs 152/2006 e dalla direttive di cui tale fonte costituisce attuazione, sono entrati in vigore nel 2008, e quindi essi sarebbero pienamente operanti per il piani approvati successivamente, com’è pacificamente nel caso di specie.
Il motivo è fondato nella misura in cui coglie un evidente errore valutativo compiuto dal Giudice di prime cure. Il suo accoglimento tuttavia può solo condurre ad una diversa giustificazione delle conclusioni che rimangono di segno reiettivo, giusto quanto appresso si dirà.
L’errore risiede nell’avere considerato la riduzione volumetrica, registratasi nell’evoluzione storica della vicenda pianificatoria e realizzativa, quale fattore di per sé capace di rendere logicamente ultronee ed inutili le valutazioni ambientali. Tale sillogismo avrebbe avuto ragion d’essere, a tutto concedere, se il Piano di lottizzazione (di maggiore estensione) fosse stato a suo tempo già stato sottoposto a VAS, cosa che è da escludere nel caso di specie, non foss’altro perche risalente al 1981. Ciò a prescindere da ogni considerazione circa l’effettiva sostenibilità della tesi della continuità tra i due Piani, una volta decorsi dieci anni dal primo.
L’appello, pur se – come appena chiarito – coglie indubbiamente un vizio logico che inficia il decisum gravato, prosegue tuttavia nelle argomentazioni censorie, come se le valutazioni ambientali (VAS e VIA) sulla variante non fossero mai intervenute, neanche secondo le modalità preliminari della cd “verifica di assoggettabilità” (in ordine alle verifiche risultanti documentalmente obietta che esse avrebbero riguardato un primo progetto, poi stravolto in sede di conferenza di localizzazione).
Tuttavia, siffatte considerazioni sono smentite dalla determinazione regionale di screening ai fini VAS e VIA del 19 luglio 2011, nonché dai chiarimenti pervenuti dalla Regione Basilicata a seguito dell’approfondimento istruttorio disposto dal Collegio. Sul punto non può che farsi rinvio a quanto già innanzi detto.
La verifica di assoggettabilità c’è stata, ed ha interessato il progetto, valutato dalla conferenza di localizzazione e posto a base della variante al PdF. Nella determinazione regionale citata si dà atto della complessa istruttoria compiuta e dei pareri acquisiti dalla autorità competenti in materia ambientale, e si conclude evidenziando l’assenza di impatti significativi sull’ambiente, tali da giustificare l’assoggettabilità alle procedure di VAS e VIA.
Gli appellanti hanno, invero, impugnato anche la determinazione regionale del 19 luglio 2011, ma il TAR ha dichiarato inammissibile il gravame in quanto avente ad oggetto un atto endoprocedimentale.
In questa sede essi stigmatizzano la declaratoria di inammissibilità e sostengono che il progetto non dovrebbe essere escluso dalle valutazioni ambientali poiché interessa una vasta area (oltre 5 ettari) ricompresa in zona costiera di eccezionale bellezza, prevede una volumetria molto superiore a 25.000 mq, contrasta con altri piani gerarchicamente sovraordinati, ed in particolare con il PAI, produce effetti irreversibili.
Trattasi di censure che si risolvono nel mero richiamo dei presupposti che rendono necessaria la verifica di assoggettabilità, ai sensi dell’art. 6 comma 3 del dlgs. 152/2006 ed all. IV.
La valutazione ambientale di piani e programmi (VAS), e la valutazione di progetti (VIA), hanno entrambe la finalità di assicurare che l’attività antropica sia compatibile con le condizioni per uno sviluppo sostenibile (art. 4 comma 3 codice ambiente).
Più in particolare: a) la valutazione ambientale di piani e programmi ha la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente, contribuendo all’integrazione delle relative previsioni, con considerazioni specificamente ambientali, che siano tali da guidare l’amministrazione nell’effettuazione nelle scelte discrezionali, tipiche, per l’appunto, dei piani e dei programmi; b) la valutazione di singoli progetti avviene invece sulla base della progettazione preliminare ed ha l’obiettivo di verificare l’impatto sull’ambiente dell’opera progettata.
In sintesi, la VAS concerne la pianificazione e la programmazione alle quali l’amministrazione è obbligata, ed è concomitante alla stessa così da favorire l’emersione e l’evidenziazione dell’interesse ambientale di modo che esso venga in via prioritaria considerato dall’amministrazione; la VIA concerne i singoli progetti ed è necessaria ai fini della verifica dell’entità dell’impatto ambientale dell’opera proposta, in guisa da stimolare soluzioni mitigative da valutare secondo il principio dello sviluppo sostenibile, sino all’opzione “zero”, qualora l’impatto non sia evitabile neanche con l’adozione di cautele.
Aspetti pianificatori ed aspetti progettuali si intersecano quando l’approvazione, in sede di conferenza localizzativa, di progetti di opere, comporti anche variante allo strumento urbanistico. In questi il problema della sovrapposizione di VAS e VIA è stato direttamente risolto dal legislatore il quale ha stabilito – affermando un principio invero già ricavabile dall’interpretazione sistematica – che “ferma restando l’applicazione della disciplina in materia di VIA, la valutazione ambientale strategica non è necessaria per la localizzazione delle singole opere” (art. 6 comma 12, introdotto dal D.Lgs. 29-6-2010 n. 128).
Venendo quindi più nello specifico, Quanto alla VIA (valutazione in astratto sicuramente necessaria), a mente dell’art. 6 del Codice ambiente: “5. La valutazione d’impatto ambientale riguarda i progetti che possono avere impatti significativi e negativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale. 6. Fatto salvo quanto disposto al comma 7, viene effettuata altresì una valutazione per: a) i progetti di cui agli allegati II e III al presente decreto; b) i progetti di cui all’allegato IV al presente decreto, relativi ad opere o interventi di nuova realizzazione, che ricadono, anche parzialmente, all’interno di aree naturali protette come definite dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394
7. La valutazione è inoltre necessaria, qualora, in base alle disposizioni di cui al successivo articolo 20, si ritenga che possano produrre impatti significativi e negativi sull’ambiente, per:
a) i progetti elencati nell’allegato II che servono esclusivamente o essenzialmente per lo sviluppo ed il collaudo di nuovi metodi o prodotti e non sono utilizzati per più di due anni;
b) le modifiche o estensioni dei progetti elencati nell’allegato II che possono avere impatti significativi e negativi sull’ambiente;
c) i progetti elencati nell’allegato IV”
Fra i progetti elencati nell’allegato IV vi sono anche “i villaggi turistici di superficie superiore a 5 ettari, centri residenziali turistici ed esercizi alberghieri con oltre 300 posti-letto o volume edificato superiore a 25.000 m3 o che occupano una superficie superiore ai 20 ettari, esclusi quelli ricadenti all’interno di centri abitati”
Dunque, con riferimento al caso di specie, il progetto concernente il villaggio turistico, pacificamente rientrante fra quelli elencati nell’all. 4, avrebbe dovuto essere sottoposto alla procedura di cui all’art. 20, id est. alla verifica di assoggettabilità a fini VIA, e solo ove all’esito di tale verifica si fosse ritenuto che l’opera avrebbe potuto produrre impatti significativi e negativi sull’ambiente (evenienza invece esclusa dall’autorità nel caso di specie), si sarebbe potuto e dovuto procedere alla VIA (ossia alla vera e propria valutazione d’impatto ambientale).
Come anticipato, l’appellante si è limitato, per sostenere le proprie censure, a sottolineare i dati dimensionali della struttura, ma questo, se vale – giusto quanto appena chiarito – a dimostrare la necessità di una verifica di assoggettabilità, non vale, di per sé solo, a dimostrare l’illegittimità di una verifica che conclude per la non assoggettabilità in ragione della mancanza di un significativo impatto ambientale con riferimento al caso concreto.
L’appello è pertanto nel complesso respinto, anche se in forza di diversa motivazione rispetto a quella posta a base della sentenza di primo grado.
L’esito del giudizio e la complessità e delicatezza delle questioni trattate, giustificano la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, e per l’effetto, conferma il rigetto del ricorso di primo grado, pur con diversa motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Giorgio Giaccardi – Presidente
Nicola Russo – Consigliere
Raffaele Greco – Consigliere
Raffaele Potenza – Consigliere
Giulio Veltri – Consigliere, Estensore
Depositata in Segreteria il 26 febbraio 2015
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