Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 23 agosto 2016, n. 3671

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 568 del 2015, proposto da:
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Va. Ba. C.F. (omissis), con domicilio eletto presso Studio Legale Vi. e As. in Roma, Via (…);
contro
So. Ed Gu. Co. Ci. ed In. Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato An. Me. C.F. (omissis), domiciliato ex art. 25 cpa presso Segreteria Cons. Stato, in Roma, p.za (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI: SEZIONE VII n. 03120/2014, resa tra le parti, concernente condanna al risarcimento danni in relazione a variante semplificata al PRG
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di So. Ed Gu. Co. Ci. ed In. Srl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 maggio 2016 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parti gli avvocati Me. e Ba.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La So. Ed. Gu. Co. Ci. ed Industriali srl (in seguito Ed. Gu.) veniva individuata quale soggetto promotore nell’ambito di una procedura di project finacing indetta dal Comune di (omissis) per la sistemazione dell’area dell’ex scalo merci ferroviario.
Trattandosi di progetto di opera costituente variante al PRG, interveniva la delibera consiliare n. 16 dell’11/6/2007 di adozione della variante cui faceva seguito da parte della Provincia di Napoli la delibera della Giunta provinciale n. 353 del 10 maggio 2010 di approvazione della stessa.
In assenza della presa d’atto da parte del Consiglio Comunale, la Ed. diffidava detta Amministrazione a concludere il relativo procedimento
Perdurando la dedotta inerzia la Società interessata adiva il TAR della Campania denunciando la illegittimità del comportamento inoperoso tenuto dal comune, con la formulazione di richiesta di risarcimento dei danni in relazione alla esplicitazione della volontà dell’Ente di non dare corso alla realizzazione dell’approvato intervento in ragione, in particolare, dell’avvenuta presa d’atto di una variante che prevedeva lo spostamento di un collettore fognario il cui transito interessava l’area oggetto delle opere di project financing.
L’adito Tribunale amministrativo con sentenza n. 3120/2014, dopo aver accertato la illegittimità dell’inerzia serbata dall’Amministrazione, riconosceva alla ricorrente il risarcimento del danno
per responsabilità precontrattuale, per aver il Comune inopinatamente, vuoi per l’inerzia mostrata vuoi per acta concludentia stravolto la proposta di realizzazione dell’opera come originariamente approvata, con condanna a rifondere alla Ed. il danno emergente coincidente con le spese vive sostenute per la progettazione e quantificate in euro 115.672,00 euro oltre agli interessi moratori su detta somma.
Il primo giudice riconosceva altresì alla ricorrente il danno da ritardo in sé, liquidandolo in via equitativa nella somma di euro 20.000.
Il Comune ha proposto appello avverso le suindicata sentenza deducendo a sostegno del proposto gravame i seguenti motivi:
Error in iudicando; violazione art. 112 c.p.c.; error in iudicando; violazione e falsa applicazione dell’art. 1337 codice civile; difetto di motivazione; illogicità, posto che il riconoscimento del danno per responsabilità precontrattuale non sussisterebbe;
Error in iudicando; violazione e falsa applicazione dell’art. 2 bis, comma 1 della legge n. 241/90; violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 codice civile; violazione e falsa applicazione dell’art. 1226 codice civile; difetto di motivazione; contraddittorietà, attesa la erroneità della statuizione che ha riconosciuto il danno da ritardo
Error in iudicando; violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e ss del dlgs 9/10/2202 n. 231, in ordine all’erroneo riconoscimento degli interessi moratori sulle somme liquidate.
Si è costituita la Ed. che ha contestato la fondatezza del gravame di cui ha chiesto la reiezione.
Le parti hanno poi prodotto memorie difensive anche di replica ad ulteriore illustrazione delle loro tesi.
Tanto premesso, il gravame all’esame si rivela solo in parte fondato, nei sensi e nei limiti appresso indicati.
Con il primo mezzo d’impugnazione l’appellante Comune rileva a carico della sentenza impugnata l’avvenuta violazione del principio tra il chiesto e il pronunciato, posto che la domanda risarcitoria era collegata ad un comportamento espresso dell’Amministrazione (ritenuto dall’originaria parte ricorrente contraddittorio) e non già, come erroneamente ritenuto dal Tar, ad un silenzio serbato dal Comune stesso.
Quanto poi agli aspetti sostanziali della vicenda, secondo parte appellante non sussistono nella specie i presupposti per ravvisare a carico della P.A. una responsabilità precontrattuale suscettibile di risarcimento non essendo imputabile al Comune la mancata conclusione della procedura di project finacing.
I dedotti profili di doglianza non sono condivisibili.
Relativamente alla questione di tipo processuale non sussiste il denunciato vizio dell’art. 112 c.p.c.
Quella della parte appellante è una lettura formalistica e riduttiva di una regola processuale che va letta in senso contrario, laddove, invero, ben può il giudice interpretare la domanda giudiziale in termini sostanziali (cfr Cons. Stato Sez. V 29/10/2014 n. 5361), come nella specie avvenuto.
L’originaria ricorrente ha censurato il comportamento complessivamente ostativo tenuto dall’Amministrazione sia sub specie di inerzia sia per facta concludentia e da tale condotta ha fatto derivare per la parte pubblica la sussistenza di una responsabilità precontrattuale suscettibile di risarcimento.
Se così è siamo pienamente nell’ambito di un valido sinallagma processuale come instaurato e correttamente definito dal TAR rinvenendosi nel caso de quo la sussistenza di un rapporto di necessaria, logica connessione tra causa petendi e petitum se è vero che il giudicante ha riconosciuto il risarcimento in ragione di un comportamento inoperoso e/o illegittimamente concludente, come denunciato dalla parte interessata con il gravame all’epoca proposto e concretizzatosi in un diniego parimenti stigmatizzato dal primo giudice, di dare esecuzione ad un progetto di opera per il quale era stata attivata e approvata la procedura di project financing.
Le critiche di diritto sostanziale poi mosse al TAR in ordine alla statuizione recante il riconoscimento della sussistenza di una responsabilità precontrattuale a carico del Comune di (omissis) suscettibile di ristoro patrimoniale sotto il profilo del danno emergente (coincidente con le sostenute spese di progettazione) appaiono anch’esse destituite di giuridico fondamento.
Anche ai soggetti pubblici si applica in ispecie nell’ambito di procedure selettive l’obbligo di improntare la propria condotta al canone di buona fede e correttezza sancito dall’art. 1337 codice civile, evitando di ingenerare nella controparte privata affidamenti ingiustificati ovvero tradire, senza giusta causa, affidamenti legittimamente ingenerati (cfr. Cons. Stato Ad. Pl. 5/972005 n. 6).
In particolare, l’applicabilità alla P.A. delle disposizioni civilistiche in materia di buna fede deriva dall’equiparazione dell’Amministrazione ad un contraente privato nella procedura volta ad conclusione di un contratto o di una trattativa, lì dove la buona fede e la correttezza si specificano in una serie di regole d condotta tra cui l’obbligo di valutare la conclusione delle trattative e quello di informare tempestivamente la controparte dell’esistenza di cause ostative a detto esito (Cons. Stato sez. IV 6 marzo 2015 n. 1142).
Ora nella specie concorrono le condizioni previste dal suindicato orientamento giurisprudenziale per farsi luogo alla configurazione della responsabilità precontrattuale a carico del Comune di (omissis) in relazione all’azione (rectius inazione) amministrativa posta in essere in ordine alla vicenda all’esame posto che:
il Comune ha inopinatamente interrotto il procedimento relativo alla conclusione della procedura di approvazione degli atti urbanistici inerenti l’opera pubblica oggetto di project financing, non procedendo a mettere in essere atti spettanti unicamente all’Amministrazione comunale (la presa d’atto dell’approvazione della variante semplificata da parte della Provincia), interrompendo di fatto un iter iniziato nel 2006;
l’Amministrazione non si è peritata di informare in tempo della sua volontà di disattendere gli impegni intrapresi con la controparte Ed. designata promotrice del progetto finanziario per la realizzazione delle opere di sistemazione dell’area dell’ex scalo merci, limitandosi a dare atto dopo un anno e mezzo dalla data di adozione della delibera provinciale di approvazione della variante semplificata sopra indicata, della variazione al progetto in virtù dello spostamento del collettore fognario che comportava lo stravolgimento dell’intervento approvato in favore della Ed. Gu. e senza che l’interessata fosse stata ufficialmente e tempestivamente informata delle nuove determinazioni
Non v’è dubbio allora che il Comune ha violato gli obblighi di diligenza e di correttezza da tenersi nei rapporti con l’attuale appellata dal momento che con una condotta complessivamente e sostanzialmente omissiva (oltreché immotivata) ha ingenerato nella predetta Società un legittimo affidamento circa il positivo esito della procedura di project financing, dandosi luogo ad un ingiustificato arresto dell’iter di aggiudicazione e realizzazione dell’opera.
Meritevole di positivo apprezzamento sono invece le censure di cui al terzo motivo di appello con cui si rileva l’erroneità della statuizione che ha riconosciuto alla Ed. Gu. il risarcimento del danno da ritardo in sé, liquidandolo in via equitativa.
All’appellato, ad avviso del Collegio può ben riconoscersi, come correttamente sancito dal TAR, il danno emergente per spese sostenute in relazione alla illegittima interruzione della procedura (Cons. Stato Sez. IV 12/2/2014 n. 674), ma non può riconoscersi un danno da ritardo tout court.
Invero, nel caso di un procedimento amministrativo lesivo di un interesse pretensivo, il solo ritardo nell’emanazione di un atto non integra una piena prova del danno e nella specie il primo giudice ha configurato un danno da ritardo da presumersi iuris tantum, in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo nell’adozione dell’atto amministrativo favorevole, ma senza che nella specie siano stati provati gli elementi costitutivi della relativa domanda (Cons Stato Sez. IV 4/572011 n. 2675) e cioè il dolo o la colpa grave del danneggiante (elemento soggettivo) e la prova del danno e del suo ammontare (elemento oggettivo).
Va pure accolto in parte il terzo ed ultimo motivo di gravame relativo alla questione degli interessi moratori riconosciuti all’appellata sulla somma spettante alla medesima a titolo di danno da responsabilità precontrattuale.
Invero, le diposizioni di cui al dlgs n. 231/2002 in tema di interessi moratori si riferiscono alle transazioni commerciali e ai contratti tra privati e pubbliche amministrazioni, rapporti che però qui non si rinvengono, venendo in rilevo unicamente una situazione di atipica responsabilità risarcitoria, sub specie di responsabilità precontrattuale per violazione dell’art. 1337 codice civile.
Conclusivamente se spetta alla Società appellata il risarcimento del danno coincidente nelle spese sostenute come quantificate dal primo giudice a titolo di ristoro patrimoniale derivante da responsabilità precontrattuale del Comune di (omissis), altrettanto non può dirsi per il danno da ritardo ex se pure (erroneamente) riconosciuto e per gli emolumenti aggiuntivi costituiti dagli interessi moratori (altrettanto erroneamente) riconosciuti dal primo giudice.
Ritiene il Collegio che la peculiarità della vicenda all’esame giustifica la compensazione delle spese relative al doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando, così dispone:
a) accoglie parzialmente l’appello nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla in parte qua l’impugnata sentenza;
b) lo respinge per la restante parte.
Compensa tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Raffaele Greco – Consigliere
Andrea Migliozzi – Consigliere, Estensore
Silvestro Maria Russo – Consigliere
Oberdan Forlenza – Consigliere