Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 17 luglio 2017, n. 3464

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4843 del 2016, proposto da:

Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via (…);

contro

Fa. Pa., rappresentato e difeso dall’avvocato Is. An., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale (…);

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. della Provincia di Trento, n. 00132/2016, resa tra le parti, concernente trasferimento d’autorità presso il reparto comando Comfoter di Verona.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Pa. Fa.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 aprile 2017 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Ce. (avv. Stato) e I. An.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’appello in esame, il Ministero della Difesa impugna la sentenza 10 marzo 2016 n. 132, con la quale il Tribunale di Giustizia Amministrativa di Trento, in accoglimento del ricorso proposto dal tenente colonnello medico Pa. Fa., ha annullato il dispaccio n. 2010/098/5.3.8, che ne aveva disposto il trasferimento di autorità dal Comando militare Esercito Trentino Alto Adige, con sede in Trento, al reparto comando Comfoter, con sede in Verona.

La sentenza – rigettata una eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività – ha affermato:

– sussiste la violazione della Direttiva P001 del 23 luglio 2014, poiché “l’applicazione della prevista procedura accentrata-centralizzata, rientrante nelle esclusive e dirette competenze dell’organo centrale DIPE, è riservata all’impiego dei quadri dirigenziali dell’esercito, mentre in relazione a quelli direttivi vale la diversa procedura decentrata, di competenza dei vertici d’area di impiego (VAI), ai quali spetta la proposta di reimpiego e la successiva comunicazione al DIPE”;

– “per il reimpiego del ricorrente, ricoprente il grado di tenente colonnello, l’autorità militare avrebbe dovuto seguire la c.d. procedura decentrata, rientrante nelle competenze del vertice d’area di impiego, mentre il trasferimento è stato direttamente ed esclusivamente disposto dal responsabile del DIPE, secondo la diversa procedura accentrata”.

Avverso tale decisione vengono proposti i seguenti motivi di appello (come desumibili dalle pagg. 2 – 7 del ricorso):

a) error in iudicando, poiché vi è stata “un’interpretazione della Direttiva P001 “procedure per l’impiego del personale militare dell’Esercito” completamente distorta rispetto alla reale portata applicativa della stessa”; nel caso di specie, non rileva la differenza tra pianificazione accentrata e decentrata con riferimento al grado rivestito dall’ufficiale, poiché per il Corpo Sanitario (cui appartiene il ricorrente Fa.), così come per gli altri Corpi dell’Esercito (Corpo degli Ingegneri e Corpo di Commissariato), “è previsto esclusivamente un impiego svolto in forma accentrata nel senso che viene disposto direttamente dallo Stato Maggiore dell’Esercito – dipartimento impiego del personale (DIPE)”;

b) error in iudicando, poiché “l’impiego accentrato non solo si applica ai dirigenti ma anche a tutti i casi previsti al Capitolo I par. 2, lett. a)” della direttiva;

c) error in iudicando, poiché “il movimento del ricorrente presso il RECOM delle FOTER in Verona è stato decretato essendo sorta la necessità di assegnare un ufficiale medico presso il sopracitato ente”; inoltre, in relazione allo stato di salute cagionevole del ricorrente, si è reso inopportuno un impiego dello stesso presso un reparto ad alta valenza operativa come il 2° reggimento guastatori in Trento ove, peraltro, la situazione organica degli ufficiali medici era e permane ottimale”;

d) error in iudicando, posto che il reimpiego del ricorrente è un atto da considerare alla stregua degli “ordini”, sottratti alla disciplina generale della l. n. 241/1990, anche con riferimento all’obbligo di motivazione.

Si è costituito in giudizio il ten. col. Pa. Fa., che ha preliminarmente eccepito la parziale inammissibilità dell’appello, laddove lo stesso “ha integrato a posteriori… la motivazione dei provvedimenti impugnati, aggiungendovi circostanze motivazionali nuove che non si rinvengono nel disposto trasferimento”.

L’appellato ha, dunque, concluso richiedendo il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza, ed ha comunque riproposto i seguenti motivi, già proposti in I grado e dichiarati assorbiti (pagg. 12 – 19 memoria del 18 luglio 2016):

a1) eccesso di potere per sviamento, poiché il trasferimento – disposto mentre il ricorrente si trovava impiegato in missione all’estero – “altro non è che una misura di ritorsione a causa delle azioni giudiziarie che il ten. col. Fa. si è visto costretto ad intraprendere sia per opporsi a reiterate sanzioni disciplinari irrogate dalle autorità superiori” poi annullate dal TGRA di Trento, “sia per contestare iniqui giudizi espressi dalle medesime autorità con le note caratteristiche oggetto di impegnativa e poi annullate”. In definitiva, il trasferimento d’autorità “maschera in realtà un provvedimento punitivo assunto nei confronti di un ufficiale divenuto scomodo per le azioni di opposizione ai soprusi”;

b1) violazione artt. 24 e 113 Cost.; violazione art. 3 l. n. 241/1990; art. 4 u.c. D.M. 16 settembre 1993 n. 603; eccesso di potere per difetto di motivazione; ingiustizia grave e manifesta; eccesso di potere per falsità di presupposto e di motivazione; sviamento, poiché “la motivazione, contenente formule di stile, è falsa e carente di presupposto dal momento che l’amministrazione centrale non ha mai pianificato alcun trasferimento del ten. col. Fa. da Trento a Verona risultando invece, dalla registrazione del colloquio personale intercorso tra funzionari di DIPE e l’interessato avvenuto in data 8 aprile 2013… che la nuova sede di servizio avrebbe dovuto essere in Trento, come da preferenza manifestata dall’interessato”, su richiesta della stessa amministrazione, con la scheda di gradimento del 13 febbraio 2013″.

Con ordinanza 29 luglio 2016 n. 3107, questo Consiglio di Stato ha accolto la domanda di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata.

All’udienza pubblica di trattazione, la causa è stata riservata in decisione.

DIRITTO

2. L’appello è fondato e deve essere, pertanto, accolto, per le ragioni di seguito esposte.

Come si è detto, la sentenza impugnata ha accolto il ricorso, ritenendo che la direttiva P-001, recante “procedure per l’impiego del personale militare dell’esercito”, prevede due distinti procedimenti di reimpiego;

– una procedura “accentrata-centralizzata”, rientrante nelle esclusive e dirette competenze dell’organo centrale DIPE, riservata all’impiego dei quadri dirigenziali dell’esercito;

– una procedura decentrata, applicabile ai direttivi, di competenza dei vertici d’area di impiego (VAI), ai quali spetta la proposta di reimpiego e la successiva comunicazione al DIPE.

Da ciò, secondo la sentenza, consegue il vizio di incompetenza dell’organo centrale che ha disposto il reimpiego dell’attuale appellato, il quale, avendo il grado di tenente colonnello, non rientra tra i quadri dirigenziali dell’Esercito.

Tuttavia, il punto 2 del cap. I della citata direttiva prevede, tra l’altro, che “l’impiego diretto/accentrato/centralizzato: 1) è di esclusiva competenza del DIPE”… 3) riguarda gli U: a) nei gradi dirigenziali ovvero impiegati in incarichi dirigenziali…”; c) appartenenti ai Corpi ed all’Arma dei Trasporti e materiali”.

Appare, dunque, evidente come la procedura di impiego “diretto/accentrata/centralizzata” – contrariamente a quanto sostenuto in sentenza – in generale non riguarda i soli ufficiali nei gradi dirigenziali (essendo previste anche altre tipologie di appartenenti all’Esercito sottoposti a tale procedura), ma soprattutto, per ciò che interessa nel presente caso, si applica agli ufficiali appartenenti ai Corpi (cap. I, punto 2, lett. a) n. 3 direttiva), posto che il riferimento agli “U” deve essere pacificamente inteso come indicante gli ufficiali (in tal senso, hanno anche concordato le parti con dichiarazione resa in udienza).

Nel caso di specie, l’attuale appellato è ufficiale appartenente al Corpo Sanitario (né ciò è oggetto di contestazione), di modo che nel suo caso trova applicazione la predetta procedura di impiego “diretto/accentrata/centralizzata”.

La diversa interpretazione proposta dall’appellato (v. pagg. 7 – 9 memoria del 18 luglio 2016, secondo la quale, in sostanza, il riferimento contenuto in Direttiva agli appartenenti ai Corpi “trova applicazione per gli Ufficiali, appartenenti ai diversi Corpi dell’Esercito e dell’Arma dei trasporti e materiali nei gradi dirigenziali (colonnello e generale) o impiegati in incarichi dirigenziali, cioè che svolgono attività di comando” – non trova riscontro nel testo della direttiva (al punto innanzi indicato).

Infatti, nel descrivere la procedura di impiego “diretto/accentrato/centralizzato”, il riferimento agli ufficiali nei “gradi dirigenziali ovvero impiegati in incarichi dirigenziali ” è contenuto nel n. 3) lett. a), mentre il riferimento agli ufficiali “appartenenti ai Corpi” è contenuto nel n. 3) lett. c).

Ne consegue che il riferimento agli ufficiali appartenenti ai Corpi risulta del tutto autonomo rispetto a quello degli “ufficiali nei gradi dirigenziali”, di modo che la procedura in oggetto trova applicazione per tutti gli ufficiali appartenenti ai Corpi, sia dirigenziali che direttivi.

Da quanto esposto, consegue l’accoglimento del primo motivo di appello, con conseguente assorbimento del secondo motivo.

Altrettanto fondati sono il terzo ed il quarto motivo di appello (sub lett. c) e d) dell’esposizione in fatto.

Ed infatti, per un verso, il provvedimento di reimpiego del militare appartiene alla categoria degli ordini, per i quali non è necessaria una motivazione puntuale dell’amministrazione militare, essendo sufficiente che dall’atto si evincano, anche in linea generale, le ragioni del disposto reimpiego; per altro verso, l’amministrazione ha motivato in modo sufficiente il reimpiego del Fa. in Verona, rappresentando l’esigenza di “assicurare la necessaria presenza di altro ufficiale medico presso il RECOM di Verona”, e ciò a fronte della intervenuta soppressione del 2° reggimento artiglieria terrestre in Trento.

Né giudizi riguardanti la continuità del servizio medico preso il RECOM di Verona, nonostante l’assenza del Fa., espressi in sede di parere favorevole su una domanda di aspettativa presentata dallo stesso, possono essere utilizzati (v. pag. 11 memoria appellato), per ritenere privo di presupposto il trasferimento (e contraddittoria la motivazione fornitane).

E ciò in quanto si tratta di valutazioni rese in procedimenti distinti e non potendosi comunque comparare, ai fini della valutazione di sufficienza dei medici in servizio, un parere favorevole su una domanda volta ad ottenere un periodo di aspettativa (trattandosi di una situazione provvisoria), con un provvedimento di reimpiego avente effetti stabili sull’organizzazione.

3. L’accoglimento dell’appello del Ministero della Difesa comporta la necessità di esaminare i motivi riproposti dall’appellato nel presente grado di giudizio.

Il primo motivo (sub lett. a1) dell’esposizione in fatto), con il quale si è dedotto il vizio di sviamento, poiché il provvedimento di trasferimento sarebbe, in sostanza, una “ritorsione” contro un ufficiale scomodo, è infondato, in quanto non è sostenuto da alcun elemento probatorio, non potendosi ritenere tali le vicende giudiziarie relative ad altri atti amministrativi impugnati dal ricorrente.

Altrettanto infondato è il secondo motivo (sub lett. b1) dell’esposizione in fatto), per le medesime (e già innanzi esposte) ragioni, che hanno determinato l’accoglimento del terzo e quarto motivo di appello, e ciò in relazione alla sufficienza della motivazione offerta per il reimpiego dell’appellato (ed all’assenza, quindi, di una “motivazione postuma”).

Né tali conclusioni risultano contraddette dal richiamo effettuato a colloqui registrati, nel corso dei quali esponenti dell’amministrazione avrebbero fornito avvisi diversi, poiché occorre fare riferimento, ai fini dell’individuazione della motivazione degli atti, esclusivamente a ciò che risulta formalmente dal loro contenuto.

4. Per tutte le ragioni esposte, l’appello del Ministero della Difesa deve essere accolto, mentre devono essere rigettati i motivi riproposti dall’appellato con memoria del 18 luglio 2016. Ne consegue, in riforma della sentenza impugnata, il rigetto del ricorso instaurativo del giudizio di I grado.

Stante la natura delle questioni trattate, sussistono giuste ragioni per compensare tra le parti spese ed onorari del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quarta),

definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal Ministero della Difesa (n. 4843/2016 r.g.):

a) accoglie l’appello;

b) rigetta i motivi riproposti del ricorso di primo grado;

c) in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso originario;

d) compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2017 con l’intervento dei magistrati:

Filippo Patroni Griffi – Presidente

Oberdan Forlenza – Consigliere, Estensore

Leonardo Spagnoletti – Consigliere

Nicola D’Angelo – Consigliere

Giuseppa Carluccio – Consigliere