Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 27 giugno 2017, n. 3132

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8.730 del 2016, proposto da

Im. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Lu. Ad., con domicilio eletto presso lo studio della dott.ssa An. Be. in Roma, via(…), c/o Studio Commercialista Ro.;

contro

Prefettura di Caserta – Ufficio Territoriale del Governo di Caserta, in persona del Prefetto pro tempore, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, via (…);

nei confronti di

Pa. Pi. ed altri, rappresentati e difesi dall’avvocato Um. Ge., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Paolo L. Carbone in Roma, via (…);

ed altri, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

della sentenza del T.A.R. per la Campania – Napoli, Sezione Prima, n. 3.583/2016, resa tra le parti, concernente impugnativa decreti di liquidazione del compenso in favore di amministratori straordinari ex art. 32, co. 10, D.L. 90/2014.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Caserta nonché di Pasquale Pilla e di Clementina Chieffo;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

visti gli artt. 105, co. 2 e 87, co. 3, c.p.a.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2017 il Consigliere Oswald Leitner e udito, per la parte appellata, l’Avvocato dello Stato At. Ba.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Im. S.r.l. ha impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania i provvedimenti con i quali il Prefetto della Provincia di Caserta ha liquidato quanto richiesto dai controinteressati Pa. Pi. ed altri a titolo di compenso per le attività espletate nel periodo compreso tra il 1° settembre 2015 e il 31 gennaio 2016 in qualità di commissari, designati con provvedimento prefettizio del 31 agosto 2015, per la straordinaria e temporanea gestione ai sensi dell’art. 32, co. 10, D.L. n. 90/2014 degli appalti di servizi in corso di esecuzione facenti capo alla società ricorrente.

Si sono costituiti in giudizio la Prefettura di Caserta nonché i controinteressati Pa. Pi.e Cl. Ch., per resistere al ricorso e ai motivi aggiunti proposti dalla ricorrente.

Con la sentenza impugnata in questa sede, il Tribunale amministrativo regionale ha rilevato che il thema decidendum della controversia si risolve nella contestazione del quantum debeatur, poiché la difesa attorea contesta le modalità con le quali il compenso in parola è stato determinato, e che, perciò, la domanda giudiziale investe, in definitiva, il contenuto di un rapporto obbligatorio in senso proprio, caratterizzato dall’esistenza di un diritto soggettivo di credito e di un correlativo obbligo di pagamento. Inoltre, il primo giudice ha ritenuto che il margine di apprezzamento discrezionale nella determinazione, nell’ambito dei parametri dati, del quantum debeatur attribuito al Prefetto, non valga a configurare tale posizione giuridica soggettiva quale interesse legittimo e che, pertanto, che in assenza di una specifica previsione di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla materia de qua (art. 133 c.p.a.), avrebbe dovuto procedersi a dichiarare il difetto (relativo) di giurisdizione del giudice amministrativo, salva la translatio iudicii e l’eventuale riassunzione ai sensi dell’art. 11 c.p.a., dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria competente, con le salvezze e le ulteriori conseguenze di legge.

Avverso tale sentenza ha interposto appello la Im. S.r.l., formulando due motivi di censura.

Con un primo motivo di doglianza deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui il primo giudice ha ritenuto che essa ricorrente avesse contestato soltanto il quantum debeatur e, con un secondo motivo di censura, sostiene che la figura del componente dell’organo di amministrazione straordinaria vada ricondotta a quella del funzionario onorario e che la nomina di detti funzionari e l’erogazione dei loro compensi sarebbe affidata nell’an e nel quantum alla discrezionalità del Prefetto, sicché si configurerebbe, in capo al commissario, una posizione di interesse legittimo, con la conseguenza che le controversie attinenti alla liquidazione del compenso rientrerebbero nella giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo.

L’appello non merita accoglimento, per le considerazioni di seguito esposte.

Ritiene il Collegio di poter senz’altro convenire con l’appellante che quest’ultima non abbia contestato soltanto il quantum debeatur (l’Im. S.r.l., infatti, ha anche sostenuto che, per determinati contratti, manca anche della documentazione necessaria per la liquidazione) e che non si possa negare che la figura dell’organo di amministrazione straordinaria ex art. 32, co. 10, D.L. 90/2014 vada ricondotta a quella del funzionario onorario.

Ciononostante, nella specie, non sussiste comunque la giurisdizione del giudice amministrativo.

Il trattamento economico del funzionario onorario, infatti, soltanto in mancanza di specifiche previsioni di legge, resta affidato alle libere e discrezionali determinazioni dell’autorità che procede all’investitura, a fronte delle quali il funzionario ha un mero interesse legittimo (così Cass., sentenza n. 9.363/2007).

Qualora l’emolumento è invece normativamente stabilito, atteso che in questo caso la posizione giuridica dedotta in giudizio ha consistenza di diritto soggettivo già predeterminato nell’an e nel quantum debeatur, la controversia avente ad oggetto come petitum sostanziale la liquidazione del compenso rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, salva espressa previsione contraria della giurisdizione esclusiva in capo al giudice amministrativo (così anche Cons. St., Sez. V, sentenza n. 1.807/2009).

Ebbene, nel caso di specie, l’art. 32, comma 6, D.L. n. 90/2014 prevede che, con il decreto di nomina, il prefetto determina il compenso dei commissari sulla base delle tabelle allegate al decreto di cui all’art. 8 del D.L.vo n. 14/2010, ponendo gli oneri relativi al pagamento a carico dell’impresa commissariata, per cui l’an debeatur della remunerazione è senz’altro normativamente previsto e disciplinato.

Per quanto riguarda il quantum debeatur, va invece rilevato che la disposizione dell’art. 8, D.L.vo n. 14/2010 (che riguarda i compensi degli amministratori giudiziari) è rimasta a lungo inattuata, sino all’adozione del D.P.R. n. 177/2015, con il quale è stato approvato il regolamento contenente le modalità di calcolo dei compensi di tale figura, con la conseguenza che sono state anche fissate le basi per la determinazione delle remunerazioni spettanti ai commissari straordinari.

In data 19 gennaio 2016, poi, sono state adottate le terze linee guida, sottoscritte dal Presidente dell’A.N.A.C. e dal Ministro dell’Interno, sulla base del protocollo d’intesa stipulato il 15 luglio 2014 tra A.N.A.C. e Ministero. Tali linee guida, che si autodefiniscono “atto di indirizzo… per rispondere all’esigenza di fornire ai prefetti strumenti atti, da un lato, ad adattare le tabelle previste nel D.P.R. n. 177/2015 alla specificità degli incarichi ai Commissari ex art. 32 e, dall’altro, a favorire la massima uniformità delle determinazioni ai compensi”, contengono tutti gli elementi necessari per poter quantificare senza margini di discrezionalità la remunerazione dovuta ai commissari straordinari per la loro attività.

Alla luce della norma transitoria contenuta nelle linee guida citate, quest’ultime si applicano anche al caso di specie, in quanto il compenso è stato riconosciuto e quantificato dopo la pubblicazione delle linee guida nella Gazzetta Ufficiale, con la conseguenza che, considerata l’efficacia giuridica delle stesse, ovvero il loro carattere vincolante, può senz’altro affermarsi che il compenso liquidato dal Prefetto costituisca “remunerazione normativamente determinata” nei termini sopra illustrati. A ciò consegue quindi che la posizione giuridica dei commissari straordinari regolata con i provvedimenti impugnati va senz’altro qualificata come vero e proprio diritto soggettivo.

Conclusivamente, la sentenza impugnata merita di essere confermata, stante il difetto di giurisdizione del giudice adito, in quanto la giurisdizione spetta al giudice ordinario.

Quanto alle spese, il Collegio ritiene che, stante la novità della questione, le stesse possano essere integralmente compensate tra le parti.

Rimane definitivamente a carico dell’appellante il contributo unificato versato per la proposizione del ricorso in appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto conferma integralmente la sentenza impugnata.

Compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Pone definitivamente a carico dell’appellante il contributo unificato corrisposto per la proposizione del ricorso in appello.

Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2017 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari – Presidente

Francesco Bellomo – Consigliere

Lydia Ada Orsola Spiezia – Consigliere

Sergio Fina – Consigliere

Oswald Leitner – Consigliere, Estensore