Consiglio di Stato, sezione III, sentenza 22 marzo 2017, n. 1305

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Terza

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 1874 del 2014, proposto da:

Comune di Latina in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Ce. Ma., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Si. Sc. in Roma, via (…);

contro

Ma. Pr., rappresentato e difeso dall’avvocato Pa. Le., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);

nei confronti di

Regione Lazio in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato St. Ri., domiciliata presso il proprio Ufficio Legale in Roma, via (…);

Azienda Usl di Latina non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo del Lazio, sede di Latina, n. 00599/2013, resa tra le parti, concernente procedure inerenti l’individuazione e l’istituzione di sedi farmaceutiche

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ma. Pr. e di Regione Lazio;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2016 il consigliere Manfredo Atzeni e uditi per le parti gli avvocati Ce. Ma., Pa. Le. e St. Ri.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso al Tribunale Amministrativo del Lazio, sede di Latina, rubricato al n. 578 del 2012il signor Ma. Pr., titolare di sede farmaceutica nel Comune di Latina, impugnava la deliberazione n. 231 del 28 aprile 2012 con la quale la Giunta Municipale di Latina aveva individuato la localizzazione della terza e dell’ottava sede in applicazione dell’intervenuta normativa legislativa in materia (legge 24 marzo 2012, n. 27).

Con motivi aggiunti notificati il 18 dicembre 2012 estendeva l’impugnazione alla determina dirigenziale n. B07698 del 18 ottobre 2012 con la quale il dipartimento programmazione economica e sociale della Regione Lazio aveva bandito il concorso pubblico regionale per titoli finalizzato, per quanto di interesse, all’assegnazione delle suddette sedi farmaceutiche per il privato esercizio e contestualmente proceduto alla modifica dell’area assegnata alla sede n.(omissis) e all’inserimento a concorso della sede farmaceutica n. (omissis) descritta come “Latina (omissis) – via (omissis)” nonché alla determina n. B099006 del 20 novembre 2012 di rettifica del bando di concorso.

I ricorrenti deducevano violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili, chiedendo quindi l’annullamento degli atti impugnati.

Con la sentenza in epigrafe, n. 599 in data 9 luglio 2013, il Tribunale Amministrativo del Lazio, sede di Latina, accoglieva il ricorso in ragione del dedotto vizio di incompetenza della Giunta comunale che ha adottato i provvedimenti deliberativi di individuazione e di localizzazione delle nuove sedi farmaceutiche in luogo del competente Consiglio, con assorbimento degli altri motivi di impugnazione.

In particolare il primo giudice sanzionava i provvedimenti comunali in quanto l’istituzione di nuove sedi farmaceutiche è attività che afferisce alla pianificazione ed organizzazione del servizio farmaceutico e che esprime scelte fondamentali attinenti alla vita sociale e civile della comunità locale, con la conseguenza che il relativo potere compete al consiglio comunale ai sensi dell’art. 42 comma 2 lett. b) del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, che assegna all’organo consiliare i poteri di programmazione e di pianificazione dell’ente locale e ai sensi della successiva lett. e) che attribuisce al consiglio l’organizzazione dei pubblici servizi.

2. Avverso la predetta sentenza il Comune di Latina propone il ricorso in appello in epigrafe, rubricato al n. 1874/2014, contestando gli argomenti che ne costituiscono il presupposto e chiedendo la sua riforma e il rigetto del ricorso di primo grado.

Si è costituito in giudizio il dottor Ma. Pr. ribadendo le proprie tesi difensive e chiedendo il rigetto dell’appello; propone inoltre appello incidentale.

Si è costituita in giudizio anche la Regione Lazio aderendo alle difese dell’appellante chiedendo quindi l’accoglimento dell’appello e il rigetto del ricorso di primo grado.

Le parti hanno scambiato memorie e repliche.

La causa è stata assunta in decisione alla pubblica udienza del 20 dicembre 2016.

3. L’appello è fondato, nei sensi e limiti appresso indicati.

3.1 L’attuale appellato ha sostenuto, nel primo grado del giudizio, l’illegittimità per incompetenza del provvedimento di individuazione delle sedi farmaceutiche di nuova istituzione adottato dalla Giunta Comunale ai sensi dell’art. 11 del d.l. 24 gennaio 2012 n. 1, convertito in l. 24 marzo 2012 n. 27 in quanto nell’attuale sistema l’atto con cui il comune approva l’istituzione di nuove sedi farmaceutiche ha natura programmatoria e riflessi nell’intero territorio comunale, con l’effetto che, ai sensi dell’art. 42 comma 1 lett. b), d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, la competenza ad adottare la relativa decisione appartiene al consiglio comunale; la tesi è stata condivisa dal primo giudice.

L’appellante contesta tale impostazione, e le censure dedotte sono condivise dal Collegio.

Sul punto il Collegio conferma il costante orientamento (da ultimo, C.d.S., III, 15 gennaio 2016, n. 110) secondo cui al consiglio, nel sistema del testo unico delle leggi sugli enti locali, sono riservati solo gli atti fondamentali relativi alla programmazione della vita politico-amministrativa dell’ente locale aventi un elevato contenuto di indirizzo politico mentre spettano alla giunta tutti gli atti rientranti nelle funzioni degli organi di governo aventi contenuto esecutivo.

Invero, la giunta ha competenza residuale per gli atti di amministrazione non riservati al consiglio e che non rientrino nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del sindaco, del presidente della provincia, degli organi di decentramento, del segretario o dei funzionari dirigenti. Tale competenza della giunta ha carattere generale e si estende anche alle ipotesi in cui norme anteriori prevedevano, in modo espresso, la competenza consiliare (cfr. art. 2 comma 2, l. n. 475 del 1968), essendo esse mera espressione dell’opposto principio, allora vigente, della generalità e residualità della competenza consiliare e della specialità e tipicità di quella giuntale.

Né la competenza del consiglio potrebbe trovare fondamento nell’art. 42 cit. (programmi e piani in generale) o nel principio che il consiglio è l’organo di indirizzo e di controllo politico – amministrativo, in quanto tra i programmi sono da ricomprendere solo gli atti fondamentali relativi alla programmazione della vita politico – amministrativa dell’ente locale, e non anche ogni altra attività pianificatoria quale è l’attività di mera ricognizione degli abitanti e conseguente distribuzione ed allocazione sul territorio delle sedi farmaceutiche, sulla quale il comune è chiamato ad una funzione meramente gestionale, priva di qualsiasi carattere di natura programmatica e previsionale.

4.1 Vanno quindi scrutinati i motivi di merito non esaminati in prime cure e nuovamente proposti in appello.

L’appellato, ricorrente in primo grado, contesta la falsa applicazione dell’art. 11 della legge 27/2012 in quanto il Comune non ha determinato in via preventiva i confini delle sedi farmaceutiche, in particolare la n. 7 e la n. 3, ossia più precisamente non ha delimitato geograficamente le aree nelle quali ubicare le sedi farmaceutiche di nuova istituzione.

Per l’esame delle questioni sollevate, il Collegio ritiene di dover premettere due considerazioni in ordine agli aspetti procedurali riguardanti l’adozione degli atti di revisione delle piante organiche delle farmacie impugnati in primo grado ed annullati dal primo giudice.

Il contenzioso trae origine dalla revisione della pianta organica delle farmacie del Comune di Latina, decisa dalla Giunta comunale con le deliberazioni avversate, in applicazione dell’art. 11 comma 2, del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito in legge 24 marzo 2012, n. 27.

Nel Comune di Latina, l’applicazione della disciplina ha portato alla istituzione di ulteriori sette sedi farmaceutiche rispetto alle ventinove farmacie presenti, inevitabilmente ridimensionando il bacino di utenza di talune delle sedi preesistenti.

Quanto al calcolo delle farmacie, sul quale non vi è contestazione, il Comune ha esercitato un potere necessario e vincolato suddividendo il numero complessivo dei residenti del Comune per una soglia massima predeterminata per legge pari a 3.300 (1/3.300 abitanti), calcolando una farmacia per ogni quoziente intero più eventualmente una ove il resto fosse superiore alla metà.

Quanto invece alla individuazione delle zone nelle quali dislocare le nuove farmacie, sulle quali si appuntano le contestazioni dell’appellante incidentale, deve ribadirsi che le scelte effettuate dal Comune sono espressione di un’ampia discrezionalità dell’Amministrazione e, in quanto tali, sindacabili solo per gravi ed evidenti errori di valutazione dei presupposti ed irragionevolezza delle scelte effettuate.

Nel caso ad esame l’appellante incidentale sostiene che alcune sedi farmaceutiche abbiano confini non esattamente delimitati; egli tuttavia non precisa quali ricadute pregiudizievoli abbia in concreto l’individuazione/assegnazione formulata dal Comune, soprattutto non deduce che le nuove sedi riducono i confini della zona di sua pertinenza e siano idonee a comportare lo sviamento di clientela in qualità di titolare della sede limitrofa.

La censura concernente la perimetrazione è stata formulata in termini assolutamente generici, in assenza di una analisi rigorosa che dimostri come la scelta amministrativa sia manifestamente errata e che concretamente pregiudichi gli interessi dell’appellante incidentale e pertanto non rilevante ai fini della legittimità.

Il motivo non può trovare accoglimento.

4.2. Non può essere condiviso neppure il dedotto sviamento di potere per inidoneità della pianta organica revisionata a garantire le esigenze della popolazione residente rappresentate da un’equa distribuzione degli esercizi farmaceutici sul territorio e da un maggiore accesso al servizio, ciò che dovrebbe impedire di lasciare sfornite porzioni di territorio anche se scarsamente abitate.

Valgono al riguardo le considerazioni già sviluppate al punto della motivazione che precede con la precisazione che la delimitazione delle zone assolve alla funzione di vincolare l’esercente a mantenere il suo esercizio all’interno del perimetro assegnato alla farmacia e non anche a dislocare le singole unità farmaceutiche secondo la regola della corrispondenza esatta 1 farmacia ogni 3.300 residenti nella zona di riferimento.

Invero, la scelta del legislatore statale di attribuire ai comuni il compito di individuare le zone in cui collocare le farmacie risponde all’esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio corrispondente agli effettivi bisogni della collettività alla quale concorrono plurimi fattori diversi dal numero dei residenti, quali in primo luogo l’individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, le correlate valutazioni di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie, le quali sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali, come tali inerenti all’area del merito amministrativo, rilevanti ai fini della legittimità soltanto in presenza di chiare ed univoche figure sintomatiche di eccesso di potere, in particolare sotto il profilo dell’illogicità manifesta e della contraddittorietà.

In conclusione, gli atti impugnati si appalesano legittimi in quanto la finalità di estendere il servizio alle aree meno abitate non è prescritta come tassativa né come esclusiva, laddove il criterio prioritario è quello della equa distribuzione sul territorio, da intendersi non in termini di equa collocazione delle farmacie sulla superficie comunale ma in termini di accessibilità al servizio farmaceutico da parte di una soglia minima di popolazione residente indipendentemente dalla sua distribuzione geografica sul territorio.

Nella specie, l’appellato non ha dimostrato che i quartieri periferici privi di farmacia raggiungano una soglia significativa di popolazione uguale e/o prossima alla soglia minima fissata per l’assegnazione della sede farmaceutica e ciò esclude in radice la fondatezza del motivo.

Tale assunto si palesa, in conclusione, infondato.

5. L’appello deve, in conclusione, essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, respinto il ricorso di primo grado.

In considerazione della complessità delle questioni trattate le spese devono essere integralmente compensate fra le parti costituite.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello n. 1874/2014, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa integralmente spese e onorari del giudizio fra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2016 con l’intervento dei magistrati:

Lanfranco Balucani – Presidente

Manfredo Atzeni – Consigliere, Estensore

Lydia Ada Orsola Spiezia – Consigliere

Giulio Veltri – Consigliere

Massimiliano Noccelli – Consigliere