Consiglio di Stato
sezione III
sentenza 13 aprile 2015, n. 1852
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE TERZA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 584 del 2015, proposto da:
Azienda Sanitaria Locale Napoli 2 Nord, rappresentato e difeso dall’avv. Ge.Gi., con domicilio eletto presso An.La. in Roma, (…);
contro
Comune di Pozzuoli, rappresentato e difeso dall’avv. Gi.Sa., con domicilio eletto presso Gi.Sa. in Roma, Via (…);
Regione Campania, rappresentato e difeso dall’avv. Al.Ar., con domicilio eletto presso Ufficio di Rappresentanza Regione Campania in Roma, Via (…);
nei confronti di
Comune di Frattamaggiore, rappresentato e difeso dagli avv. An.Di., Lu.Pa., con domicilio eletto presso Ma.Di. in Roma, Via (…);
Comune di Ischia;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI: SEZIONE I n. 05371/2014, resa tra le parti, concernente individuazione sede legale dell’ASL Napoli 2 Nord nel comune di Frattamaggiore
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Pozzuoli e di Regione Campania e di Comune di Frattamaggiore;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2015 il Pres. Pier Giorgio Lignani e uditi per le parti gli avvocati Gi. ed altri;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il presente contenzioso riguarda il provvedimento della Regione Campania (delibera della Giunta Regionale n. 30 del 7 febbraio 2014) con la quale è stata stabilito che l’Azienda Sanitaria Locale “Napoli 2-Nord” abbia sede legale in Comune di Frattamaggiore, via Lupoli.
In precedenza, a partire dalla sua costituzione (effettuata in applicazione della legge regionale n. 16/2008, articolo 2), l’Azienda Sanitaria Locale “Napoli 2-Nord” aveva avuto sede legale in Comune di Pozzuoli, a titolo provvisorio.
La delibera è stata impugnata dal Comune di Pozzuoli davanti al T.A.R. Campania (ricorso R.G. n. 186/2014). Il ricorso è stato accolto con sentenza n. 5731 pubblicata il 16 ottobre 2014.
In sintesi, il T.A.R. ha respinto le eccezioni preliminari sollevate contro il ricorso (difetto di giurisdizione, difetto di legittimazione attiva e di interesse a ricorrere) quindi ha accolto l’impugnazione nel merito. Invero, ha ritenuto che l’atto impugnato sia in contrasto con l’art. 2 della citata legge regionale n. 16/2008, il quale fra l’altro dispone che “la sede legale dell’Azienda sanitaria locale è definita dalla Giunta regionale sulla base del criterio del baricentro della popolazione e sulla base della preesistenza di adeguate strutture sanitarie affinché non vi siano costi aggiuntivi”. In particolare ha ritenuto che sia stato violato il criterio del “baricentro della popolazione”.
2. La sentenza del T.A.R. è stata appellata davanti a questo Consiglio dall’Azienda Sanitaria Locale “Napoli 2-Nord”.
Si è costituito, aderendo all’appello, il Comune di Frattamaggiore. Anche la Regione Campania si è costituita aderendo all’appello.
Il Comune di Pozzuoli ha proposto appello incidentale, riproponendo i motivi disattesi dal T.A.R. e per il resto opponendosi all’appello dell’Azienda sanitaria.
In occasione della trattazione della domanda cautelare proposta dall’appellante principale, il Collegio ravvisa le condizioni per procedere alla definizione immediata della controversia.
3. Conviene esaminare prioritariamente l’appello principale.
L’appellante Azienda Sanitaria ripropone, come primi motivi di appello, le eccezioni preliminari già respinte dal T.A.R..
4. La prima eccezione è quella relativa alla giurisdizione.
L’appellante richiama la giurisprudenza della Corte di Cassazione secondo la quale gli atti di auto-organizzazione delle Aziende Sanitarie Locali sono espressione di autonomia gestionale privatistica, sforniti di carattere autoritativo e come tali non impugnabili davanti al giudice amministrativo, ma sindacabili solo dal giudice ordinario – nella misura in cui, s’intende, incidano su diritti soggettivi.
L’eccezione, se fondata, sarebbe dirimente, perché è chiaro che il soggetto ricorrente in primo grado, il Comune di Pozzuoli, non vanta diritti soggettivi in questa particolare vicenda. Essa, tuttavia, è, prima che infondata, non pertinente.
L’atto impugnato in primo grado dal Comune di Pozzuoli non è un atto di autonomia gestionale dall’A.S.L. “Napoli 2-Nord”; è invece una delibera della Giunta Regionale della Campania, emessa nell’esercizio di un potere-dovere conferito e disciplinato dalla legge regionale n. 16/2008, citata sopra.
Il legislatore regionale ha sottratto all’autonomia organizzativa delle Aziende la scelta del luogo dove stabilire le rispettive sedi legali. La competenza così affidata alla Giunta Regionale ha chiaramente natura pubblicistica e autoritativa e pertanto i relativi atti sono impugnabili davanti al giudice amministrativo, ove incidano su interessi legittimi di soggetti determinati.
Evidentemente non rileva in contrario il fatto che la Giunta Regionale – con un atto di autolimitazione della discrezionalità – abbia deciso, in concreto, di uniformarsi alla proposta degli organi amministrativi dell’A.S.L.; la funzione esercitata è sempre quella prevista dalla legge regionale, il relativo provvedimento è stato emesso dalla Regione e a questa si imputa la volontà che esso contiene.
5. Le ulteriori eccezioni preliminari riguardano il difetto di legittimazione attiva e/o il difetto di interesse a ricorrere del Comune di Pozzuoli.
5.1. In proposito l’appellante sottolinea che l’atto impugnato riguarda solamente (come previsto dalla legge regionale n. 16/2008) la “sede legale” dell’Azienda Sanitaria, vale a dire l’ubicazione degli uffici amministrativi centrali – ai quali ordinariamente l’utenza non ha motivo di rivolgersi – e non già la dislocazione territoriale dei servizi sanitari e degli uffici, articolati per distretti, che hanno rapporto diretto con la popolazione.
Pertanto la funzionalità del servizio sanitario reso alla popolazione del Comune di Pozzuoli, e la comodità di accesso alle relative strutture, non sono significativamente diverse a seconda del luogo in cui l’ente abbia sede legale. Ma se l’ubicazione della sede legale è indifferente dal punto di vista degli interessi della popolazione, neppure l’amministrazione comunale ha titolo e interesse ad agire in giudizio, giacché la sua eventuale legittimazione sussisterebbe solo in funzione della rappresentanza degli interessi della popolazione.
5.2. Sotto altro profilo, si osserva che il fatto di ospitarne la sede legale nel proprio territorio non conferisce, di per sé, all’amministrazione comunale alcun potere – né di diritto né di fatto – di interferenza ovvero controllo o indirizzo sulla direzione dell’A.S.L., la quale semmai risponde all’amministrazione regionale. Nemmeno da questo punto di vista emerge dunque un interesse qualificato del Comune.
5.3. Nondimeno, il T.A.R. ha riconosciuto una certa rilevanza all’interesse del Comune a conservare nel proprio territorio la “sede storica” dell’A.S.L..
Questa osservazione appare relativamente imprecisa in punto di fatto: è vero che prima della riforma di cui alla legge regionale n. 16/2008 vi era in Pozzuoli la sede di una A.S.L., ma si trattava di una delle due aziende che in quella occasione sono state fuse nell’attuale A.S.L. “Napoli 2-Nord” mentre l’altra aveva sede in Frattamaggiore. Pertanto, anche volendo riconoscere un peso (sia pur minimo) alla “storicità”, da questo punto di vista i titoli di Pozzuoli non sono superiori a quelli di Frattamaggiore; mentre non rileva che nell’immediato la sede della nuova A.S.L. sia stata collocata in Pozzuoli, a titolo dichiaratamente provvisorio e per ragioni contingenti.
5.4. Il T.A.R. ha riconosciuto, infine, che il Comune ha interesse ad avere nel proprio territorio la sede centrale di un importante ente pubblico di dimensioni sovracomunali, in ragione del “prestigio” che ne deriva alla città.
In effetti si può ammettere che un interesse del genere sussista; si potrebbe semmai discutere se si tratti di un interesse giuridicamente protetto. Il Collegio si ritiene tuttavia dispensato dall’approfondire questa questione, in quanto, come si vedrà appresso, il ricorso del Comune di Pozzuoli doveva comunque essere respinto nel merito.
6. Tuttavia, le considerazioni sinora svolte, dato e non concesso che non escludano del tutto la legittimazione e l’interesse del Comune ricorrente in primo grado, in ogni caso giovano a ridimensionare la portata delle censure dedotte e a circoscrivere l’oggetto del giudizio.
Si è visto, infatti, che non si discute dell’interesse della popolazione di Pozzuoli ad avere più facile accesso ai servizi sanitari (perché da questo punto di vista l’ubicazione della sede legale dell’A.S.L. è indifferente) ma dell’interesse del Comune di Pozzuoli a tutelare il “prestigio” della città. Ma se questo è vero, tale interesse potrebbe essere soddisfatto solo da una pronuncia che riconoscesse che in corretta applicazione della legge regionale n. 16/2008 la sola scelta legittima sia, appunto, quella di Pozzuoli.
Sono dunque ammissibili solo le censure che, suppostane la fondatezza, produrrebbero questo risultato. Non sono invece ammissibili, per difetto di interesse, le censure che tendano, bensì, a dimostrare l’illegittimità della scelta di Frattamaggiore, ma dal cui eventuale accoglimento non potrebbe comunque derivare la prevalenza di Pozzuoli.
7. Ciò premesso, nel contesto della legge regionale n. 16/2008 il criterio primario per la scelta della sede legale dell’A.S.L. è quello del “baricentro della popolazione”; il criterio secondario è quello della “preesistenza di adeguate strutture sanitarie affinché non vi siano costi aggiuntivi”. Peraltro è evidente che ciascuno di questi criteri, ed entrambi nel loro insieme, possono essere applicati solo con una ragionevole approssimazione, per motivi che ora appare superfluo analizzare.
8. Prendendo dunque in esame prioritariamente il criterio del “baricentro della popolazione”, si rileva che nelle difese del Comune di Pozzuoli e anche nella sentenza di primo grado questa espressione è usata come fungibile con “baricentro territoriale”. Si tratta invece di concetti differenti e distinti. Il baricentro territoriale è un concetto puramente geometrico, o geografico, che si basa sulle distanze e le superfici, mentre prescinde dalla popolazione e dalla sua densità. Il baricentro della popolazione, al contrario, si basa essenzialmente su questi ultimi dati, pur tenendo conto anche delle distanze.
8.1. Si debbono prendere dunque in considerazione le caratteristiche geografiche e demografiche del territorio dell’A.S.L. A questo proposito si può fare riferimento (anche per quanto si dirà in prosieguo) alle comuni conoscenze, ma in particolare alla cartografia ed ai dati demografici riportati nella delibera del Direttore Generale dell’A.S.L. Napoli 2, n. 528 del 4.6.2013 (atto aziendale) prodotta come doc. 9 nel fascicolo del Comune di Pozzuoli.
8.2. In concreto, si può dare per acquisito che il territorio dell’A.S.L. Napoli 2-Nord, come definito dalla legge regionale n. 16/2008, ha una conformazione geografica molto irregolare, e si può dividere grossolanamente in due grandi aree.
La prima si identifica con l’estremo ovest della provincia (area metropolitana) di Napoli, ossia l’area che si trova ad ovest rispetto al Comune di Napoli. La seconda si identifica con il settore centrale della fascia nord della provincia. Le parti restanti della provincia appartengono alle altre due A.S.L..
La prima area, che include Pozzuoli, appare più estesa ma meno popolata; la seconda, che include Frattamaggiore, appare meno estesa ma notevolmente più popolata.
La diversità della distribuzione demografica è attestata dai dati – che qui si riporteranno arrotondati – relativi ai “distretti” nei quali si divide il territorio del’A.S.L.:
(a) rientrano nella prima area il distretto di Pozzuoli con Bacoli e Monte di Procida (124.000 abitanti) e il distretto delle Isole di Procida e di Ischia (72.000) per un totale di 196.000 abitanti.
(b) rientrano nella seconda area il distretto di Frattamaggiore con Frattaminore, Casandrino, Grumo Nevano e S. Antimo (110.000), il distretto di Giugliano (112.000), il distretto di Arzano con Casavatore (55.000), il distretto di Casoria (80.000), il distretto di Afragola (63.000), il distretto di Caivano con Cardito e Crispano (70.000), il distretto di Acerra (53.000) e il distretto di Casalnuovo (50.000) per un totale di 593.000 abitanti.
(c) vi è infine una zona intermedia formata dai distretti di Quarto e Marano (98.000), di Calvizzano, Qualiano e Villaricca (67.000) e di Melito e Mugnano (71.000), per un totale di 236.000 abitanti; la sua attribuzione alla prima o alla seconda area potrebbe apparire incerta, ma se si ha riguardo alle distanze stradali si deve propendere per la seconda soluzione, il che porta ad un totale di 830.000 abitanti per l’area complessivamente ascrivibile al polo di Frattamaggiore.
In pratica, ad eccezione dei primi due distretti, tutti gli altri centri abitati sono più vicini a Frattamaggiore che a Pozzuoli, e in molti casi si trovano, rispetto a Frattamaggiore, dalla parte opposta a quella in cui si trova Pozzuoli.
Risulta , insomma, sostanzialmente attendibile quanto asserito dall’appellante A.S.L.: “considerando Frattamaggiore il centro di una circonferenza con un raggio di 10 km, la popolazione ricompresa in questa circonferenza è pari a circa 838.000 abitanti sui 1.028.000 di tutta l’A.S.L.”.
9. Alla luce di queste risultanze si può dunque dire che la parte di gran lunga maggiore della popolazione si concentra nel settore nord-est del territorio dell’A.S.L. e che Frattamaggiore si colloca approssimativamente al centro di quest’area. Il settore che fa capo su Pozzuoli appare invece molto meno popolato. Il rapporto fra le due aree è di quattro a uno.
Non è necessario, e non è compito di questo Collegio, stabilire dove esattamente si collochi il “baricentro della popolazione” dell’intera A.S.L.; si hanno però elementi di fatto più che sufficienti per concludere che esso non corrisponde certamente a Pozzuoli.
Tanto basta per concludere che la preferenza accordata dall’autorità decidente a Frattamaggiore rispetto a Pozzuoli non è viziata da manifesta illogicità, mentre manifestamente illogica, semmai, sarebbe stata la scelta di Pozzuoli.
10. Posto, dunque, che il criterio del “baricentro della popolazione” esclude, in ogni caso, dalla competizione la città di Pozzuoli, viene meno il titolo e l’interesse del Comune di Pozzuoli a contestare la legittimità del provvedimento impugnato sotto ogni altro profilo.
La situazione può essere assimilata almeno in parte a quella prevista dall’art. 21-octies della legge n. 241/1990, a norma del quale un atto, pur affetto da qualche vizio di forma o di procedimento, non può essere annullato qualora risulti che, dati i presupposti di fatto, il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso. In questo caso, il provvedimento avrebbe forse potuto essere diverso, nel senso che la sede dell’A.S.L. si sarebbe potuta fissare in un luogo diverso da Frattamaggiore; ma è comunque escluso che si potesse fissare in Pozzuoli.
Risulta dunque superfluo discutere se costituisca vizio la mancata consultazione del Comune di Pozzuoli (anche se non si vede, in effetti, a quale titolo esso fosse parte necessaria del procedimento); e se la scelta di Frattamaggiore sia corroborata o meno dalla presenza in quel luogo di “adeguate strutture sanitarie per evitare costi aggiuntiuvi” (anche se è stato attendibilmente dedotto che l’A.S.L. usufruisce di un contratto di comodato gratuito a lungo termine per gli uffici della direzione generale, mentre a quanto pare a Pozzuoli le condizioni sarebbero onerose).
11. In conclusione, deve essere accolto l’appello principale dell’A.S.L. Napoli 2 Nord, mentre deve essere respinto l’appello incidentale del Comune di Pozzuoli, con il conclusivo rigetto del ricorso proposto in primo grado da quest’ultimo.
Faranno carico al Comune di Pozzuoli le spese legali dei due gradi del giudizio, nei confronti dell’appellante principale A.S.L.; si ravvisano invece giusti motivi per compensare le spese nei confronti della Regione Campania e del Comune di Frattamaggiore, anche perché queste parti avrebbero avuto ugualmente titolo ad impugnare la sentenza ma hanno omesso di farlo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) accoglie l’appello principale dell’A.S.L. Napoli 2 Nord e rigetta l’appello incidentale del Comune di Pozzuoli; e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, rigetta il ricorso proposto dal Comune di Pozzuoli in primo grado.
Condanna il Comune di Pozzuoli al pagamento delle spese legali dei due gradi in favore dell’A.S.L. Napoli 2 Nord, liquidandole complessivamente in euro 4.000, oltre agli accessori dovuti per legge, incluso fra questi il rimborso del contributo unificato assolto dalla parte vittoriosa.
Comepnsa le spese nei confronti delle altre parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2015 con l’intervento dei magistrati:
Pier Giorgio Lignani – Presidente, Estensore
Bruno Rosario Polito – Consigliere
Vittorio Stelo – Consigliere
Angelica Dell’Utri – Consigliere
Roberto Capuzzi – Consigliere
Depositata in Segreteria il 13 aprile 2015.
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