Consiglio di Stato, Sezione seconda, Sentenza 7 settembre 2020, n. 5392.
La massima estrapolata:
Allorquando una concessione edilizia in sanatoria sia stata ottenuta dall’interessato in base ad una falsa rappresentazione della realtà materiale, è consentito all’Amministrazione esercitare il proprio potere di autotutela ritirando l’atto stesso, senza necessità di esternare alcuna particolare ragione di pubblico interesse e senza particolari limiti di tempo.
Sentenza 7 settembre 2020, n. 5392
Data udienza 7 luglio 2020
Tag – parola chiave: Abusi edilizi – Autorizzazione in sanatoria – Annullamento in autotutela – Ingiunzione a demolire – Illegittimità – Non configurabile falsa rappresentazione della realtà per l’ottenimento della sanatoria – Fattispecie
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1444 del 2011, proposto dal Comune di Pistoia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Vi. Ch., con domicilio eletto presso lo studio legale Le. in Roma, Corso (…),
contro
– la Società Ma. Ma. & fi. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Da. Bo. e Ro. Ri., con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, via (…);
– il signor Al. Ma., non costituito in giudizio;
nei confronti
della Provincia di Pistoia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Pa. Pu., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fa. Bu. in Roma, viale (…),
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana Sezione Seconda n. 4883/2010, resa tra le parti, concernente l’annullamento in autotutela di un’autorizzazione in sanatoria e l’ingiunzione a demolire le opere realizzate sulla base della stessa.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Società Ma. Ma. & Fi. S.r.l., con proposizione di appello incidentale;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Pistoia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 7 luglio 2020, il Cons. Antonella Manzione e dati per presenti, ai sensi dell’art. 84, comma 5, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, i difensori delle parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con l’odierno appello il Comune di Pistoia, originario resistente, impugna la sentenza n. 4883 del 24 agosto 2010 con la quale il T.A.R. per la Toscana ha accolto, dopo averli riuniti, due ricorsi proposti dalla ditta Ma. Ma. & Fi.rispettivamente avverso il provvedimento prot. 67380 del 3 dicembre 2007 di annullamento dell’autorizzazione in sanatoria n. 36/1998, nonché avverso la sua sospensione e successiva reiterazione con i provvedimenti nn. 10557 del 15 febbraio 2008, 23215 del 16 aprile 2008 e 25001 del 24 aprile 2008 (ricorso n. r.g. 277/2008, integrato con motivi aggiunti, estesi anche alla determinazione n. 1274 del 12 maggio 2008, di interpretazione autentica dell’art. 49 delle N.T.A. del P.R.G.); nonché avverso il provvedimento conclusivo della vicenda prot. n. 36480 del 17 giugno 2008, di definitiva conferma di ridetto annullamento d’ufficio e conseguente ingiunzione a demolire l’opera asseritamente abusiva (ricorso n. r.g. 1260/2008).
La sentenza appellata ha ritenuto insussistenti i presupposti per l’annullamento in autotutela per mancanza di motivazione sull’interesse pubblico ad intervenire a distanza di tanti anni dal rilascio del titolo, andando così a ledere l’affidamento del privato. Ha altresì dichiarato inammissibili per carenza di interesse i motivi aggiunti, stante che i provvedimenti del 15 febbraio 2008 e del 24 aprile 2008, di sospensione dell’annullamento d’ufficio, erano favorevoli alla ricorrente; quello del 16 aprile 2008 meramente confermativo dell’atto originario del 3 dicembre 2007, appena sospeso, e comunque assorbito nel contenuto di quello definitivo del 17 giugno 2008. Per quanto concerne infine la determinazione interpretativa del 12 maggio 2008, essa sarebbe priva di autonoma lesività proprio in ragione di tale sua particolare natura.
2. Il Comune soccombente in prime cure ha proposto due ordini di censure, articolate in cinque motivi di ricorso, in termini di error in iudicando:
– in primo luogo, il ricorso n. r.g. 277/2008 avrebbe dovuto essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Il provvedimento n. 67380 del 3 dicembre 2007, infatti, è stato interamente superato dal successivo n. 36480 del 17 giugno 2008, autonomamente impugnato;
– nel merito, l’autotutela sarebbe stata legittimamente esercitata in quanto il condono oggetto di annullamento era viziato dalla erronea rappresentazione dei fatti sottesi al suo rilascio;
– la realizzazione del complesso aziendale andava valutata nella sua interezza, tale da imprimere una chiara modifica alla destinazione agricola dell’area, non assentibile con d.i.a., ma necessitante di permesso di costruire, la cui mancanza imponeva la sanzione demolitoria e non quella pecuniaria. Il permesso di costruire era comunque necessario pure scorporando le singole opere costituenti l’insieme, quali il muro di confine costruito in sostituzione della barriera a verde preesistente e la tettoia, condonata con provvedimento n. 4 del 2000 come ricovero di mezzi ed attrezzature agricole ed interamente demolita e ricostruita in maniera difforme.
3. Si è costituita in giudizio la Provincia di Pistoia, con atto di stile, chiedendo l’accoglimento dell’appello con conseguente riforma o annullamento della sentenza di prime cure.
4. Con memoria in controdeduzione la Società Ma. Ma. & Fi.s.r.l. (d’ora in avanti, per comodità, solo la Società ), nell’insistere per la conferma della sentenza del T.A.R. per la Toscana n. 4883/2010, ribadendo peraltro il proprio interesse risarcitorio anche all’annullamento del provvedimento del 3 dicembre 2007, ha riproposto in via di appello incidentale i motivi di ricorso di primo grado non valutati dal primo giudice. In particolare sarebbe stata data errata lettura all’interpretazione “autentica ed evolutiva” dell’art. 49 delle N.T.A. del P.R.G. contenuta nella determina dirigenziale n. 1274/2008 che, contrariamente a quanto affermato nel provvedimento del 17 giugno 2008, non implicherebbe alcuna incompatibilità urbanistica dell’attività di recupero di rifiuti concretamente esercitata dall’azienda.
5. In vista dell’udienza, il Comune di Pistoia ha prodotto ulteriore memoria, ricordando peraltro la circostanza che il susseguirsi a distanza ravvicinata dei provvedimenti impugnati trova fondamento nelle decisioni cautelari favorevoli alla Società intervenute nel contenzioso parallelamente instaurato avverso gli atti della Provincia volti a far cessare l’attività di recupero di rifiuti in essere. Ad ogni buon conto, la rivendicata legittimità dell’insediamento sarebbe da ricondurre all’erroneo assunto che la sua insistenza in loco abbia prodotto una sorta di modifica urbanistica di fatto, ovviamente inammissibile.
6. All’udienza del 7 luglio 2020 la causa è passata in decisione con le modalità di cui all’art. 84, comma 5, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18.
DIRITTO
7. Preliminarmente il Collegio ritiene di dover respingere il primo motivo di appello (rubricato sub A, punto 1), con il quale il Comune contesta l’avvenuto scrutinio nel merito del ricorso n. r.g. 277/2008, laddove l’interesse all’annullamento della determinazione dirigenziale n. 63780 del 3 dicembre 2007 sarebbe venuto meno con l’adozione di quella n. 36480 del 17 giugno 2008, che ne ha sostanzialmente reiterato il contenuto.
L’assunto non è condivisibile.
Il provvedimento del 2007 costituisce l’atto di avvio di un complesso e defatigante percorso caratterizzato da continui ripensamenti da parte del Comune di Pistoia, fino al definitivo consolidarsi della scelta originaria con quello del giugno del 2008. Esso presenta pertanto una sua autonoma e immediata lesività, la cui avvenuta sospensione, conferma, indi nuova sospensione, palesa chiaramente le carenze istruttorie e incertezze motivazionali stigmatizzate dal giudice di prime cure.
8. Oltre a ciò, nel merito l’appello è infondato per le ragioni che si vanno ad esplicitare nel prosieguo.
9. Al fine di correttamente inquadrare la fattispecie sottesa all’odierna controversia, il Collegio ritiene necessaria una, sia pur sintetica, ricostruzione della concatenazione di atti adottati dal Comune. Essi traggono origine, al pari di quelli in materia ambientale adottati dalla Provincia, dalle risultanze di un sopralluogo del Corpo Forestale dello Stato, su denuncia di alcuni residenti della zona, comunicate all’Amministrazione procedente con nota prot. 45152 dell’8 agosto 2007.
Con una prima determinazione in data 3 dicembre 2007, dunque, il Dirigente del Servizio “Urbanistica e assetto del territorio”, sull’assunto che le foto aeree accluse alle rilevazioni dell’organo di vigilanza documentavano l’inesistenza delle opere di cui si era richiesto il condono alla data del 22 aprile 1998, annullava in autotutela l’autorizzazione in sanatoria n. 36 del 3 novembre 1998.Con successiva determinazione n. 10557 del 15 febbraio 2008, veniva disposta la sospensione di ridetto provvedimento; salvo poi confermarlo nuovamente con atto prot. n. 23215 del 16 aprile 2008, sospenderlo ancora dopo circa una settimana (determinazione n. 25001 del 24 aprile 2008) ed infine reiterarlo con determinazione n. 36480 del 17 giugno 2008.
Un’attenta lettura in successione dei richiamati provvedimenti, evidenzia un nucleo centrale comune al contenuto di ciascuno di essi e singoli elementi specializzanti, non rivenienti tuttavia da alcun mutamento in fatto o in diritto, sì da rendere assai poco comprensibile la scelta, decisamente foriera di incertezza di rapporti giuridici con la parte, dello stillicidio degli stessi, anziché il loro assorbimento in un unico, ponderato atto esaustivo delle scelte interpretative necessarie allo scopo.
10. A fronte di tale proliferare di atti, il T.A.R. per la Toscana ha inteso circoscrivere la valutazione di merito solo ai segmenti terminali della sequela, ovvero il primo annullamento d’ufficio e la sua reiterazione: dichiarando conseguentemente inammissibile il ricorso riferito a quelli intermedi, senza peraltro porsi il problema della possibile portata lesiva di quello confermativo, anche alla luce della sua efficacia nel tempo limitata addirittura a pochi giorni.
La disamina del presupposto comune ad entrambi i provvedimenti residui costituisce l’apparente punto saliente dell’odierna controversia: la asserita non veridicità delle affermazioni sulla base delle quali sarebbe stato rilasciato il condono, infatti, non costituisce soltanto una delle motivazioni esplicitate, ma, ove provata, giustifica anche la tardività del ripensamento. Le ulteriori motivazioni, infatti, in quanto attinenti al sostanziale ripristino della legalità urbanistica asseritamente lesa, non sarebbero state sufficienti da sole a sorreggere il provvedimento, visto il lasso di tempo trascorso. Di ciò è pienamente consapevole il Comune appellante, che incentra le proprie doglianze essenzialmente sull’errata valutazione di tale elemento di falsità – rectius, di non veridicità – della domanda di condono (secondo e quarto motivo di appello, rispettivamente riferiti alla determinazione del 3 dicembre 2007 e a quella del 17 giugno 2008), relegando le vicende urbanistiche alla qualificazione dell’abuso di cui si ingiunge la demolizione, quasi che se ne potesse astrarre la configurazione dalla sottesa eliminazione del preesistente titolo edilizio.
11. La complessità della vicenda, ritiene ancora il Collegio, consegue al suo intersecare problematiche ambientali, urbanistiche ed edilizie, la cui esatta consistenza originaria, evidentemente non ben ponderata, o comunque rimeditata presumibilmente in ragione delle problematiche insorte con i residenti della zona, si vorrebbe ora modificare, sia attraverso l’istituto dell’autotutela, sia individuando comunque elementi di illiceità della situazione riscontrata. Ma anche tale compenetrazione di elementi descrittivi di abusi ex se, in uno con il loro attingere illegittimità dal venir meno della sanatoria e dunque dall’abusività urbanistica dell’intero contesto, contribuisce ad accentuare la difficile intellegibilità sul piano motivazionale degli atti avversati.
12. Nel caso di specie, dunque, la Società ha presentato un’istanza di sanatoria acquisita al protocollo generale del Comune di Pistoia n. 14242 del 3 marzo 1995 per un’opera descritta nella allegata relazione tecnica come “realizzazione di piazzale in stabilizzato per deposito macchine e materiali necessari all’attività del proprietario” su un “terreno ex agricolo”. In particolare “dopo una leggera spianatura, è stato riportato per uno spessore di circa 10 cm. stabilizzato in modo da formare un piazzale praticabile ad uso deposito-parcheggio di macchine edili ed attrezzatura minuta, nonché materiali risultanti dai lavori eseguiti dalla ditta dei proprietari”. La superficie catastale è individuata in mq. 12.600, ma la domanda precisa chiaramente che si tratta di “opere non valutabili in termini di superficie”: dicitura questa espressamente riportata anche nell’autorizzazione n. 36 del 3 novembre 1998, rilasciata sulla base dell’art. 7, comma 2, lett. c), del d.l. 23 gennaio 1982, n. 9, per “occupazione di suolo mediante deposito di materiali o esposizione di merci a cielo libero”. Non consta essere stata richiesta alcuna progettualità integrativa per chiarire, ad esempio, la tipologia di stabilizzato utilizzato, ovvero l’estensione dell’intervento, avuto riguardo finanche ad esigenze di tipo ambientale per evitare qualsivoglia infiltrazione nel terreno, garantendo un’adeguata impermeabilizzazione del suolo.
A fronte, pertanto, della portata generale del paradigma normativo, nonché dell’altrettanto generica richiesta di parte, è evidente che il titolo rilasciato non ha inciso sull’estensione dell’utilizzo, potenzialmente riferito per intero a quella catastale del terreno, seppure non interessato da opere specifiche.
13. La possibilità di assentire depositi di materiale in zona agricola trova fondamento nel Comune di Pistoia nell’art. 49 delle norme tecniche di attuazione (N.T.A.) del P.R.G., che consentono, appunto, l’insediamento di “depositi” di materiale vario, esemplificativamente indicato. Quale sia l’esatta portata di tale disposizione e, in particolare, se sussistano limitazioni in relazione alla tipologia di materiale assentibile, tale da incidere anche sulla tipologia di attività cui il deposito è necessariamente correlato, esula dall’ambito dell’odierna controversia. La sua caratterizzazione postuma, infatti, seppur formalizzata in una vera e propria determinazione dirigenziale, costituisce al più la esplicitazione delle esigenze di ripristino della legalità sottese all’esercizio dell’autotutela, ma non le legittima in quanto tali a distanza di 10 anni dall’avvenuta adozione dell’atto che si va ad annullare. Nel caso di specie, infatti, il deposito di inerti trattati dalla Società appellata è stato ritenuto a tempo debito riconducibile all’ambito applicativo della disposizione: e ciò è sufficiente non a ritenerne corretta l’interpretazione originaria e sbagliata la successiva, o viceversa, ma a non consentire che sulla base di quest’ultima si possa incidere sull’atto originario, senza peraltro chiarire neppure gli elementi che hanno portato alla rinnovata lettura, assertivamente affermata.
14. Ottenuta, dunque, la possibilità di utilizzo del terreno per la richiesta finalità, la Società ha presentato alla competente Provincia di Pistoia, in data 30 marzo 1999, la dichiarazione di avvio dell’attività di recupero di rifiuti speciali non pericolosi, chiarendo espressamente che “i materiali inerti ottenuti dal riutilizzo saranno stoccati separatamente in cumuli che poggeranno su aree precedentemente allestite” (v. quanto riportato a pag. 23 della sentenza del T.A.R. per la Toscana n. 4882/2010, già richiamata sopra). A ciò è conseguita l’iscrizione della ditta all’apposito Registro per l’attività di recupero identificata dal codice “R5” di cui all’allegato “C” al d.lgs. n. 22/1997 (comunicata con nota prot. n. 78057 del 4 novembre 1999) ed il rilascio dell’autorizzazione n. 512/1999, entrambe successivamente rinnovate nel 2004. L’azienda, che opera nel settore delle lavorazioni edilizie, stradali e di movimentazione terra, utilizzava dunque dal 1999 l’area catastalmente individuata al foglio (omissis), particelle (omissis), oggetto dei provvedimenti impugnati, come deposito e stoccaggio di materiali inerti rivenienti dalla propria attività di recupero degli stessi, previa selezione granulometrica, con conseguente necessità di accatastamento in mucchi, siccome tipico della stessa. Il contenuto specifico delle attività di recupero, ovvero la riconducibilità alle stesse di quelle di frantumazione o similari e gli eventuali accorgimenti tecnici necessari a garantire le esigenze di tutela dell’ambiente, non attiene alla disciplina urbanistica, bensì all’estensione del titolo di legittimazione di competenza della Provincia, cui ratione temporis era demandata anche in via principale la correlata attività di vigilanza. Del tutto anomalo, pertanto, si palesa anche sotto tale profilo il contenuto della determinazione di interpretazione autentica del 12 maggio 2008, che invece che limitarsi ad indicazioni di tipo urbanistico, indica alla Provincia la corretta lettura da dare alle relative disposizioni avuto riguardo agli inerti lapidei o comunque residui dell’attività edilizia in genere, la cui disciplina ambientale è, come noto, di estrema complessità, sicché avrebbe dovuto caso mai essere la prima a supportare il secondo nell’inquadramento sistematico e dogmatico della materia. In essa, quindi, si introduce una distinzione tra “deposito”, da un lato, e “trattamento” e “trasformazione”, dall’altro, per l’effettuazione dei quali ultimi, ferma restando, ovviamente, la necessità di “previa autorizzazione degli enti competenti”, si rende necessaria una apposita destinazione di Piano: con ciò sembrando imporre la necessaria separazione delle relative operazioni, pure rientranti nelle fasi del “recupero”, ovvero, al contrario, la esclusione dal deposito di quegli “inerti di recupero” fatti oggetto, appunto, di “trattamento” e “trasformazione”. Senza per di più specificare se tale richiamata zonizzazione specifica esista, ovvero se debba farsi riferimento più genericamente ad una destinazione industriale o comunque produttiva, all’interno della disciplina del P.R.G.
15. La gestione separata dei due procedimenti (quello edilizio e quello ambientale), facenti peraltro capo ad Enti diversi (la Provincia e il Comune, appunto) trova comunque momenti di contatto stante che da un lato la richiedente deve dichiarare la compatibilità urbanistica al fine di ottenere l’avallo della Provincia; dall’altro, quest’ultima rende edotto il Comune dell’avvenuto rilascio del titolo. Circostanze entrambe verificatesi puntualmente nel caso di specie.
Sulla declaratoria di compatibilità urbanistica resa dalla parte al momento della d.i.a. per il recupero degli inerti il T.A.R. per la Toscana, con sentenza del 24 agosto 2010, n. 4882, si è definitivamente pronunciato ricordando come, a fronte delle difficoltà incontrate dallo stesso Comune nell’interpretare l’art. 49 delle N.T.A., “non può certo essere riconosciuta alla ricorrente la consapevolezza di avere effettuato una dichiarazione non veritiera”. In sintesi, “che l’attività di recupero di inerti non sarebbe stata assistita da alcun atto edilizio-urbanistico di autorizzazione e che la zona di P.R.G. interessata non prevedeva la possibilità di esercitare tale attività in zone agricole “E/1” e “E4f”” sarebbe emerso solo dopo la comunicazione del Corpo Forestale dello Stato. Ovvero, non essendo affatto mutata la disciplina di riferimento, ridetta comunicazione avrebbe indotto il Comune ad un ripensamento della precedente interpretazione, ribaltandola completamente.
Ciò, peraltro, dopo avere precisato come il richiamo alla nota interpretativa del Comune di Pistoia, fondando i provvedimenti (nel caso di specie, della Provincia) sul mero ripristino della legalità, intesa come necessità di conformare l’attività alla destinazione urbanistica della zona di insediamento, non era di per sé sufficiente “dato il notevole lasso di tempo trascorso dal 1999, anno di insediamento dell’attività, in assenza di approfondimento sull’interesse pubblico e sulla sua prevalenza su quello privato al mantenimento dell’attività “. A maggior ragione, dunque, essa non può sorreggere l’annullamento del titolo edilizio evidentemente fondato proprio sulla diversa lettura della medesima normativa.
Il Comune, peraltro, era stato reso edotto in data 25 agosto 1999 di tutte le ditte autorizzate al recupero di rifiuti operanti sul territorio mediante procedura semplificata (ivi compresa, quindi, la Società appellata), comunicazione reiterata in data 5 febbraio 2002 e 13 marzo 2006, senza che ciò abbia mai fatto sorgere dubbi sulla correttezza di quanto previamente assentito sotto il profilo urbanistico edilizio, ovvero semplicemente compulsato una qualche verifica in loco allo scopo di verificarne l’effettiva consistenza.
16. La soluzione di continuità rispetto a tale indirizzo interpretativo è data dunque dal rapporto prot. n. 838 del 16 maggio 2007 del Corpo Forestale dello Stato, che ha indotto entrambi gli Enti, fino a quel momento sostanzialmente allineati nell’avallo dell’attività, ad un radicale revirement che sostanzialmente sfrutta il possibile vizio nella domanda di condono per travolgerne gli effetti, anche alla luce della nuova lettura della disciplina urbanistica vigente.
Ove, infatti, l’intervento effettuato fosse stato in toto abusivo, il Comune non avrebbe avuto bisogno di intervenire in autotutela sulla sanatoria del 1998 per imporne la rimozione: al contrario, trovando l’attività – rectius, per quanto qui di interesse, il deposito di macchinari e materiali funzionali alla stessa – legittimazione in ridetta sanatoria, solo rimuovendone gli effetti si è ritenuto di potere esercitare legittimamente il proprio potere sanzionatorio. Da qui, rileva ancora la Sezione, un ulteriore elemento di fragilità nella costruzione degli atti, che da un lato attingono l’abusività dell’intervento nell’insistenza del complesso produttivo nella sua interezza in loco, dall’altro traggono ridetta abusività dall’avvenuta rimozione dell’autorizzazione in sanatoria n. 36/1998.
17. Dall’analisi dei provvedimenti impugnati emerge dunque come, oltre dieci anni dopo il relativo rilascio, l’Amministrazione comunale abbia annullato in autotutela il precedente titolo edilizio in sanatoria, ottenuto dalla odierna parte appellata in relazione ad abusi edilizi consistiti in una occupazione di suolo mediante deposito di materiale o esposizione di merci a cielo libero, ai sensi dell’art. 7, comma 2, lett. c), del d.l. 21 gennaio 1982, n. 9.
Punto essenziale dell’odierna controversia è se ciò fosse possibile, ovvero addirittura dovuto, in considerazione proprio del tempo trascorso, in ragione della rilevata illegittimità del titolo stesso, imputabile ad una erronea rappresentazione dello stato di fatto. Solo tale situazione, infatti, consentirebbe di intervenire a prescindere da qualsiasi valutazione in termini di considerazione della posizione del privato e del relativo affidamento, nonché sulla proporzionalità e ragionevolezza in merito alla consistenza delle contestazioni rispetto alla globalità del contesto inciso.
Già dall’analisi del primo provvedimento e dei relativi antefatti, anche istruttori, emerge tuttavia la carenza dei presupposti di autotutela, nei termini compiutamente evidenziati dalla sentenza appellata. Ciò trova conferma perfino nella già stigmatizzata necessità di tornare più volte sulla propria decisione, rinforzandone la motivazione con la rilevata incompatibilità urbanistica non tanto dell’intervento ex se, quanto piuttosto dell’attività presupposta allo stesso. Non il deposito di inerti, infatti, non sarebbe possibile, ma l’attività di frantumazione e trasformazione “che è ammessa unicamente nelle zone appositamente indicate nel Piano Regolatore Generale”: circostanza questa rappresentata per la prima volta nella determinazione del 17 giugno 2008, la preesistenza obiettiva della quale avrebbe casomai imposto al Comune di agire in vigilanza individuando quanto non riconducibile alla sanatoria concessa, e intimandone la rimozione, non annullando, come avvenuto, ridetta sanatoria.
18. In linea di diritto, come più volte affermato da questo Consiglio di Stato (cfr. ex plurimis nn. 5018 del 2017 e 7172 del 2018) i provvedimenti di annullamento in autotutela sono attratti all’alveo normativo dell’art. 21-nonies l. n. 241 del 1990 che, per effetto delle riforme introdotte dal legislatore (da ultimo, la legge n. 124 del 2015), ha riconfigurato il relativo potere attribuendo all’Amministrazione un coefficiente di discrezionalità che si esprime attraverso la valutazione dell’interesse pubblico in comparazione con l’affidamento del destinatario dell’atto. Pertanto, nel fare applicazione dei principi espressi anche dall’Adunanza plenaria (cfr. in specie sentenza 17 ottobre 2017, n. 8), si rileva che i presupposti dell’esercizio del potere di annullamento d’ufficio dei titoli edilizi sono costituiti dall’originaria illegittimità del provvedimento, dall’interesse pubblico concreto ed attuale alla sua rimozione (diverso dal mero ripristino della legalità violata), tenuto conto anche delle posizioni giuridiche soggettive consolidate in capo ai destinatari. L’esercizio del potere di autotutela è dunque espressione di una discrezionalità che non esime l’Amministrazione dal dare conto, sia pure sinteticamente, della sussistenza dei menzionati presupposti e l’ambito di motivazione esigibile è integrato dall’allegazione del vizio che inficia il titolo edilizio, dovendosi tenere conto, per il resto, del particolare atteggiarsi dell’interesse pubblico in materia di tutela del territorio e dei valori che su di esso insistono, che possono indubbiamente essere prevalenti, se spiegati, rispetto a quelli contrapposti dei privati, nonché dall’eventuale negligenza o malafede del privato che ha indotto in errore l’Amministrazione (cfr. ad es. Cons. Stato, sez. IV, 7 settembre 2018, n. 5277).
19. Quanto appena richiamato in termini di principio va all’evidenza esteso a quella peculiare tipologia di titoli edilizi derivanti da sanatorie speciali cui è riconducibile quella in controversia, richiesta ex l. n. 724/1994. Va quindi ribadito il principio a mente del quale l’annullamento del provvedimento di sanatoria edilizia, oltre a dover essere preceduto dall’avviso di avvio del procedimento al fine di garantire l’effettiva partecipazione allo stesso del soggetto passivo titolare della posizione giuridica attiva incisa, va accompagnato dal rispetto di tutte le forme sostanziali e procedimentali previste per gli atti in autotutela, ivi compresa la necessità di un tempo ragionevole per porre in essere il provvedimento di secondo grado (ora fissato in diciotto mesi) e la comparazione dell’interesse pubblico con l’aspettativa del privato, consolidata dal decorso del tempo, che ha fatto sì che lo stesso abbia riposto, con la realizzazione del progetto, un ragionevole affidamento sulla regolarità dell’autorizzazione edilizia conseguita. Di conseguenza, nell’esternazione dell’interesse pubblico l’Amministrazione deve indicare non solo gli eventuali profili di illegittimità, ma anche le concrete ragioni di pubblico interesse, diverse dal mero ripristino della legalità in ipotesi violata, che inducono a porre nel nulla provvedimenti che, pur se illegittimi, abbiano prodotto i loro effetti. In tale ottica va ribadita l’illegittimità del provvedimento di annullamento in autotutela di una concessione in sanatoria (e l’ordine di demolizione conseguentemente emesso), adottato decorso un rilevante lasso di tempo, che non sia adeguatamente motivato sull’interesse pubblico prevalente e sulla ponderazione degli interessi contrapposti dei privati (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 26 giugno 2018, n. 3937).
20. Allorquando tuttavia una concessione edilizia in sanatoria sia stata ottenuta dall’interessato in base ad una falsa rappresentazione della realtà materiale, è consentito all’Amministrazione esercitare il proprio potere di autotutela ritirando l’atto stesso, senza necessità di esternare alcuna particolare ragione di pubblico interesse e senza particolari limiti di tempo. E tale appare l’argomento dirimente di parte appellante, laddove insiste sulla valenza probatoria in tal senso delle foto aeree allegate al rapporto del Corpo Forestale dello Stato che documenterebbero ridetta falsa rappresentazione, stante che al 22 aprile 1998 il piazzale non era ancora stato realizzato nella sua interezza.
Rileva tuttavia la Sezione come il punctum pruriens dell’odierna controversia, epurata dalle commistioni di natura ambientale e accantonate le – effettive o meno – problematiche urbanistiche, risieda interamente nella configurabilità o meno di tale falsa rappresentazione.
Il Collegio ritiene non provato il richiamato presupposto di fatto. La genericità della richiesta di sanatoria, riferita, come già ricordato, ad “opere non valutabili in termini di superficie”, infatti, funzionali ad una mera “occupazione di suolo mediante deposito di materiali o esposizione di merci a cielo aperto” non consente di pretendere un’opera visivamente percepibile estesa all’intera dimensione catastale. Di ciò pare consapevole lo stesso Comune di Pistoia, tanto da non ritenere dirimente la circostanza, una prima volta messa in discussione dalla contrapposta documentazione fotografica di parte, successivamente a sua volta neutralizzata (vedi determinazione del 16 aprile 2008) enfatizzando la portata testuale della relazione tecnica a corredo, ove si afferma che le foto aeree riferite al 20 ottobre 1993 attesterebbero solo “presumibilmente” la destinazione a deposito di materiali dei terreni de quibus.
D’altro canto, la eventuale inadeguatezza della documentazione fotografica prodotta a corredo dell’istanza di condono, oggi stigmatizzata dalla difesa erariale in quanto “sintomatica” della inesistenza delle opere finanche alla data di presentazione della stessa, per il suo evidenziare “modestissime porzioni di uno sterrato occupato da alcuni macchinari, automezzi e rifiuti di lavorazione” (v. pag. 19 dell’atto di appello), conferma caso mai la buona fede della richiedente, che non ha inteso in alcun modo occultare o artefare lo stato dei luoghi di cui chiedeva la sanatoria. Con particolare riferimento alla carenza documentale, per principio generale la relativa incompletezza avrebbe dovuto costringere la Pubblica amministrazione a richiedere chiarimenti: cosa che il Comune di Pistoia non ha fatto, ritenendo dunque sufficiente un’istanza che nulla dice, ad esempio, dell’estensione della parte stabilizzata, ma si preoccupa di dichiarare le possibili fluttuazioni dimensionali, in quanto evidentemente correlate all’effettivo utilizzo.
21. In sintesi, nel caso di specie nessuna falsità risulta dimostrata da parte appellante. La presunta mancata realizzazione del piazzale su tutta l’area catastale oggetto di condono, non implica il mancato utilizzo dell’area come deposito di materiale sin da epoca antecedente il 31 dicembre 1993, non essendo emerse o rappresentate circostanze morfologiche ostative a tale finalizzazione di fatto, quali la presenza di vegetazione o di qualsiasi elemento fisico recante impedimento oggettivo al deposito, e nel contempo non avendo da subito il Comune richiesto di esplicitarne l’estensione in termini di “modifica”, anche fisica, dei luoghi, ammesso e non concesso che essa fosse in qualche modo necessaria.
22. Le considerazioni sin qui svolte assumono rilievo assorbente rispetto alle restanti censure, stante che, venuto meno per difetto di motivazione l’annullamento d’ufficio dell’autorizzazione in sanatoria, rimane sanata e quindi legittima l’attività riconducibile alla stessa, che non può essere fatta oggetto di ingiunzione a demolire.
Afferma al riguardo la difesa civica che il T.A.R. per la Toscana avrebbe erroneamente ravvisato un ulteriore profilo di carenza motivazionale nei provvedimenti impugnati laddove individuano la sanzione demolitoria delle opere abusive, “senza specificare la ragione per la quale non poteva ricorrersi alla sanzione pecuniaria”. Ciò in quanto valutando il complesso realizzato nella sua integrità, venuto meno l’unico titolo di legittimazione sotteso al suo insediamento, ne è evidente la illiceità in quanto impianto installato in zona urbanisticamente incompatibile.
L’assunto non è condivisibile.
La commistione di piani, ambientale ed urbanistico-edilizio, nonché la rivisitazione dell’intero quadro normativo traendo spunto dal pretesto delle dichiarazioni non veridiche, emerge con particolare chiarezza proprio con riferimento al contenuto demolitorio dei provvedimenti avversati.
Nel caso di specie, infatti, i provvedimenti impugnati non disgiungono in maniera chiara quanto ritenuto abusivo perché privo dello specifico titolo di legittimazione, da quanto, al contrario, mutua la propria natura abusiva dalla caducazione del sotteso titolo di legittimazione. Con ciò, rileva la Sezione, finendo per attribuire all’autorizzazione in sanatoria una portata ben più ampia di quella ontologicamente riferibile alla stessa, che comunque ha ad oggetto la sola finalizzazione di un terreno al deposito di materiali e mezzi, quali che essi siano. Tutto ciò che è estraneo a tale ambito, ove non supportato da titolo autonomo, è affetto da illegittimità originaria, non derivata dall’ipotizzato venire meno della pregressa copertura giuridica in sanatoria.
23. Correttamente, pertanto, il giudice di prime cure ha focalizzato l’attenzione non sul complesso aziendale, ma sulle “ritenute diverse opere abusive”, con esclusivo riferimento alle quali ha rilevato la mancata indicazione della “ragione per la quale non poteva ricorrersi alla sanzione pecuniaria”.
Vero è, infatti, che la l.r. n. 1 del 2005, nella versione vigente ratione temporis, assoggetta a permesso di costruire anche la “realizzazione di depositi di merci o di materiali e la realizzazione d’impianti per attività produttive all’aperto, che comporti l’esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato” (art. 78, comma 1, lett. e): nel caso di specie, tuttavia, ridetta trasformazione non solo è stata sanata con un’autorizzazione, peraltro rilasciata assai prima dell’entrata in vigore della richiamata normativa regionale, ma addirittura il Comune ne contesta di fatto l’estensione, per poterne rimuovere la legittimazione. E’ evidente, dunque, che la rilevata abusività di quanto realizzato rispetto a quanto assentito avrebbe dovuto essere oggetto di specifica indicazione, ovvero, ancor prima, di apposito accertamento sì da eliminare ogni contraddittorietà intrinseca al percorso seguito ovvero ambiguità di oggetto.
24. Il giudice di prime cure ha ritenuto inammissibile il ricorso avverso la determinazione del 15 maggio 2008 di interpretazione della disciplina urbanistica vigente, stante la sua portata sostanzialmente endoprocedimentale, come tale non immediatamente lesiva della posizione della Società . In realtà, rileva per completezza la Sezione, essa si palesa addirittura inutile, stante che l’interpretazione, seppure abbia assunto la forma del tipico provvedimento monocratico dirigenziale, proveniente peraltro dallo stesso soggetto chiamato ad applicare le disposizioni o comunque dipendente dall’Amministrazione procedente, lungi dall’assumere una qualche portata innovativa o integrativa di norme programmatiche o regolamentari, equivale al più alla esplicitazione delle scelte successivamente adottate, ovvero all’indirizzo impartito pro futuro sulla corretta lettura da dare alle stesse. La correttezza o meno di tale nuova lettura, proprio in quanto tale, si pone al di fuori del perimetro dell’odierna decisione, che non ha ad oggetto la compatibilità urbanistica di un’attività di frantumazione di inerti a fini di recupero in zona classificata “E” (“E1” o “E/4f”) dal P.R.G., bensì la possibilità di porre a base di un annullamento d’ufficio, la ritenuta incompatibilità, ribaltando la propria pregressa decisione di segno opposto.
Va infine ricordato come avendo il Comune appreso sin dal 1999, id est ad un anno di distanza dal rilascio del condono, della autorizzazione semplificata al recupero (mediate frantumazione) degli inerti oggetto dell’attività edilizia esercitata dall’azienda, ben avrebbe potuto – rectius, dovuto – intervenire ove avesse avuto dubbi sulla sua legittimità urbanistica, senza dover attendere le verifiche del Corpo Forestale dello Stato. Come correttamente affermato dal medesimo T.A.R. per la Toscana nella richiamata sentenza n. 4882/2010, il rilevato (tardivamente) contrasto del permanere dell’attività di trattamento rifiuti in un’area a vocazione agricola avrebbe imposto di approfondire “la circostanza della presenza di altre attività imprenditoriali-produttive nella medesima area”, stante che “la norma di cui al richiamato art. 49 NTA al PRG non era certo di agevole interpretazione e non può certo essere riconosciuta alla ricorrente la consapevolezza di avere effettuato una dichiarazione non veritiera”.
25. A diverse conclusioni deve invece addivenirsi con riferimento alla tettoia e al muro di recinzione: essendo stata verificata per la prima l’avvenuto ampliamento a seguito di demolizione, in palese difformità dalla concessione edilizia in sanatoria n. 4 del 26 gennaio 2000, autonomamente rilasciata, peraltro con finalità di deposito di attrezzi agricoli; per il secondo l’avvenuta realizzazione sine titulo, parrebbe corretta l’ingiunta demolizione, seppure la fuorviata logica della valutazione complessiva dell’intervento non ne abbia consentito un’individuazione più precisa e circoscritta, con indicazione, peraltro, dell’area da acquisire in caso di inadempienza, ma, ancor prima, della consistenza dell’abuso riscontrato, avendo fatto riferimento alla mancanza del “relativo titolo edilizio necessario in considerazione delle dimensioni e della rilevanza urbanistico edilizia di quanto presente nell’area”.
La natura di illecito permanente dell’abuso edilizio, fa sì che il Comune di Pistoia possa legittimamente rieditare il proprio potere sanzionatorio, avuto riguardo a tutto ciò che non rientrando nel deposito a suo tempo autorizzato in sanatoria necessitava di titolo edilizio a se stante, ovvero è stato realizzato in parziale o tale difformità dallo stesso, se del caso chiarendo meglio l’autonoma portata abusiva anche dell’avvenuta realizzazione del muro di cinta e della tettoia.
26. Alla luce di quanto sopra detto, l’appello deve essere respinto nei sensi e limiti di cui in motivazione, con conferma dell’annullamento delle determinazioni dirigenziali n. 67380 del 3 dicembre 2007 e n. 36480 del 17 giugno 2008, salvo quanto chiarito in relazione alla tettoia e al muro di recinzione.
Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati, infatti, dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di segno diverso.
A ciò consegue l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse dell’appello incidentale.
27. La complessità in fatto e in diritto della controversia giustifica la compensazione delle spese del grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, e, per l’effetto, conferma, nei sensi e limiti di cui in motivazione, la sentenza n. 4883/2010 del T.A.R. per la Toscana.
Spese del grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dalla Sezione Seconda del Consiglio di Stato con sede in Roma nella camera di consiglio del 7 luglio 2020 tenutasi con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Raffaele Greco – Presidente
Giancarlo Luttazi – Consigliere
Francesco Frigida – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere, Estensore
Carla Ciuffetti – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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