Consiglio di Stato, Sentenza|28 marzo 2022| n. 2244.
Comune il rilascio del titolo e la legittimazione del richiedente.
Il Comune, prima di rilasciare il titolo, ha sempre l’onere di verificare la legittimazione del richiedente, accertando che questi sia il proprietario dell’immobile oggetto dell’intervento costruttivo o che, comunque, ne abbia un titolo di disponibilità sufficiente per eseguire l’attività edificatoria. Tale verifica, tuttavia, deve compiersi secondo un criterio di ragionevolezza e secondo dati di comune esperienza, ma non comporta anche che l’Amministrazione debba comprovare prima del rilascio (ciò mediante oneri di ulteriore allegazione posti al richiedente o attraverso propri approfondimenti istruttori), la “pienezza” (nel senso di assenza di limitazioni) del titolo medesimo.
Sentenza|28 marzo 2022| n. 2244. Comune il rilascio del titolo e la legittimazione del richiedente
Data udienza 24 febbraio 2022
Integrale
Tag- parola chiave: Interventi edilizi – Titoli edilizio – Rilascio – Onere di verificare la legittimazione del richiedente – Sussistenza – Modalità
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7211 del 2021, proposto dalla signora Lu. Fa., rappresentata e difesa dall’avvocato Gi. Ma., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
la signora Ca. Mo., rappresentata e difesa dall’avvocato Mi. Sa., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza (…);
nei confronti
il Comune di (omissis), non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, n. 21 del 7 gennaio 2021, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della signora Ca. Mo.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2022 il Cons. Alessandro Verrico;
Viste le conclusioni delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Comune il rilascio del titolo e la legittimazione del richiedente
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria (r.g. n. 515/2019), la signora Ca. Mo. impugnava il provvedimento prot. n. 23476 del 17 agosto 2019 del Comune di (omissis), con il quale veniva revocato il permesso di costruire n. 4/2017 del 15 marzo 2017 (prot. n. 6605 del 16 marzo 2017) ottenuto dalla stessa per la realizzazione di una recinzione su di un lotto di terreno di sua proprietà sito in (omissis) (RC), via (omissis), (omissis), in catasto al foglio di mappa n. (omissis) particella n. (omissis).
1.1. In particolare, l’istante, dopo aver comunicato, in data 7 luglio 2017 la data di inizio (10 luglio 2017) e fine dei lavori (31 dicembre 2017), riceveva in data 8 settembre, 26 ottobre e 14 novembre 2017 tre distinte ordinanze di sospensione dei lavori, contro le quali insorgeva con il ricorso r.g. n. 784/2017 dinanzi al T.a.r. per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria. A tali ordinanze faceva poi seguito la revoca, prot. n. 1813 del 17 gennaio 2018, del permesso di costruire n. 4/2017, anch’essa impugnata dalla ricorrente con ricorso per motivi aggiunti.
1.2. Con sentenza n. 502 del 20 agosto 2018 il T.a.r. accoglieva in parte il ricorso principale ed il ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annullava l’ultima delle tre ordinanze di sospensione dei lavori (essendo le prime due ormai prive di effetti) ed il provvedimento di revoca del permesso di costruire.
1.3. L’istante, dopo aver presentato in data 17 maggio 2019 al Comune di (omissis) la comunicazione di ripresa dei lavori (prot. n. 13171), riceveva in data 19 luglio 2019 dal medesimo ente una nuova ingiunzione di sospensione dei lavori unitamente alla comunicazione di avvio del procedimento per la revoca in autotutela del permesso di costruire n. 4/2017.
1.4. Nonostante le osservazioni prodotte dall’interessata, il procedimento veniva concluso con l’adozione della gravata revoca, motivata testualmente “in considerazione della circostanza che il Permesso di Costruire ottenuto sulla base della sentenza n. ° 156/2015 la cui efficacia è stata sospesa con l’ordinanza cautelare emessa in data 08.06.2018 a cura del G.O.T. Avv. Gi. Ma. Or., nell’ambito del procedimento iscritto al n. ° 3785/2017 R.G. priva il titolo edilizio del requisito di cui all’art. 11, 1° comma, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380”.
2. Il T.a.r., con la sentenza n. 21 del 7 gennaio 2021, ha accolto il ricorso e ha compensato le spese di giudizio tra le parti, ritenendo l’impugnata revoca non sufficientemente motivata quanto alla sussistenza dell’interesse pubblico e alla comparazione di esso con l’interesse privato.
Comune il rilascio del titolo e la legittimazione del richiedente
3. La controinteressata signora Lu. Fa., non costituita in primo grado, ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente rigetto integrale del ricorso originario. In particolare, l’appellante ha sostenuto le censure riassumibili nei seguenti termini:
I) secondo quanto affermato dall’Adunanza plenaria n. 8 del 2017, l’obbligo motivazionale della revoca sarebbe sufficientemente integrato con il richiamo alla sospensione della sentenza civile con cui è stato riconosciuto l’acquisto per usucapione dell’area da parte della istante;
II) in ragione del venir meno di un elemento condizionante la validità del permesso di costruire, da ricercarsi nell’esistenza del diritto di proprietà o di altro titolo in capo all’istante ex art. 11 d.P.R. n. 380/2001, sussisterebbe l’interesse pubblico all’esercizio del potere di autotutela.
3.1. Si è costituita in giudizio l’originaria ricorrente, la quale, depositando memoria difensiva, si è opposta all’appello e ne ha chiesto l’integrale rigetto. L’appellata, in particolare, ha sostenuto che la sospensione degli effetti della sentenza civile non avrebbe potuto assurgere a motivazione della revoca perché circostanza non sopravvenuta, essendo conosciuta e dedotta dal Comune già nel primo giudizio dinanzi al T.a.r. La stessa ha inoltre dato atto che, sulla istanza di revoca di tale ordinanza cautelare da lei presentata, si è nuovamente pronunciato il Tribunale civile di Reggio Calabria, il quale, nonostante il dispositivo di rigetto, avrebbe nella sostanza privato di effetti giuridici il provvedimento di sospensione. L’appellata ha infine reiterato il motivo di diritto ritenuto assorbito dal primo giudice.
3.2. Questa Sezione, con l’ordinanza n. 4931 del 13 settembre 2021, ha accolto l’istanza cautelare presentata incidentalmente dall’appellante.
3.3. Con memoria difensiva depositata il 23 gennaio 2022 l’appellante, richiamando il verbale di causa del 22 novembre 2021 relativo al procedimento di opposizione di terzo dinanzi al Tribunale civile di Reggio Calabria (r.g. n. 3785/2017) prodotto in data 12 gennaio 2022, ha sottolineato l’assenza della titolarità e del possesso esclusivo dell’area de qua da parte dell’istante.
3.4. Con ulteriori note, le parti hanno insistito nelle proprie difese. L’appellata, in particolare, ha eccepito l’inammissibilità dei documenti depositati dall’appellante, perché riguardanti vicende processuali civilistiche ritenute non idonee ad incidere sull’interesse pubblico sotteso al provvedimento di revoca.
4. All’udienza del 24 febbraio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
5. L’appello è fondato e deve pertanto essere accolto, atteso che entrambe le censure, meritevoli di trattazione congiunta, risultano fondate.
5.1. Si può pertanto prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità della produzione documentale, ad ogni modo irrilevante ai fini del decidere.
6. Nel merito, il Collegio rileva che, contrariamente a quanto dedotto dall’appellata, la sospensione della sentenza accertativa dell’usucapione, in virtù dell’ordinanza cautelare dell’8 giugno 2018 del Tribunale civile di Reggio Calabria (r.g. n. 3785/2017), rappresenta una circostanza sopravvenuta, non potendo essere sostenuto che il Comune ne fosse già a conoscenza.
Comune il rilascio del titolo e la legittimazione del richiedente
Invero, si osserva che tale ordinanza – come detto – veniva emessa in data 8 giugno 2018, ossia:
a) anteriormente all’adozione della sentenza del T.a.r. per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria n. 502 pronunciata sul ricorso r.g. n. 784/2017, in quanto pubblicata in data 20 agosto 2018 (in seguito alla udienza di discussione del 20 giugno 2018), nell’ambito della quale si dava atto dell’opposizione di terzo ex art. 404 c.p.c. proposta avverso la sentenza del Tribunale di Reggio Calabria n. 156/15 dichiarativa della proprietà per intervenuta usucapione (circostanza che costituiva peraltro il fondamento della prima revoca), dell’uso esclusivo o meno dell’area e, sulla base di quanto dedotto dalla signora Fa. con memoria depositata in data 26 marzo 2018 in tale giudizio, dell’esito dell’ordinanza cautelare civile;
b) ad ogni modo successivamente all’adozione della prima revoca (impugnata nel medesimo giudizio con ricorso per motivi aggiunti), risalente alla data del 17 gennaio 2018.
Ne consegue che, con riferimento al provvedimento di revoca gravato nel presente giudizio, risalente al 17 agosto 2019, la sospensione dell’esecutività della sentenza civile deve essere considerato un fatto sopravvenuto, presupposto idoneo a sorreggere la revoca.
7. Del resto, in relazione alla sussistenza del requisito di cui all’art. 11, comma 1, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, la costante giurisprudenza amministrativa, come recentemente ricordato da questa Sezione (Cons. Stato, sez. IV, 15 marzo 2022, n. 1827), ha affermato che “il Comune, prima di rilasciare il titolo, ha sempre l’onere di verificare la legittimazione del richiedente, accertando che questi sia il proprietario dell’immobile oggetto dell’intervento costruttivo o che, comunque, ne abbia un titolo di disponibilità sufficiente per eseguire l’attività edificatoria” (Cons. Stato, sez. IV, n. 4818/2014 cit.; in senso conforme, sez. V, 4 aprile 2012, n. 1990). Tale verifica, tuttavia, deve compiersi secondo un criterio di ragionevolezza e secondo dati di comune esperienza (Cons. giust. Amm., 11 maggio 2021, n. 413; Cons. Stato, sez. II, 30 settembre 2019, n. 6528), ma non comporta anche che l’Amministrazione debba comprovare prima del rilascio (ciò mediante oneri di ulteriore allegazione posti al richiedente o attraverso propri approfondimenti istruttori), la “pienezza” (nel senso di assenza di limitazioni) del titolo medesimo.
8. Con riferimento al caso di specie, si ritiene, pertanto, che la motivazione della gravata revoca presenti i caratteri di idoneità e sufficienza, trovando fondamento nel difetto di titolarità dell’area su cui l’istante intende realizzare l’intervento, in ragione degli effetti della sopraggiunta ordinanza cautelare civile, quindi sull’assenza di un presupposto necessario del permesso di costruire ex art. 11, comma 1, d.P.R. n. 380/2001. Presupposto, peraltro, che non può dirsi reintegrato in seguito alla pronuncia del Tribunale civile di Reggio Calabria sull’istanza di revoca dell’ordinanza cautelare, che, come del resto ammesso dalla stessa appellata, presenta un dispositivo di rigetto, così restando fermo l’effetto di sospensione dell’esecutività della sentenza civile di usucapione.
8.1. Invero, secondo quanto sancito dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio, con la sentenza 17 ottobre 2017, n. 8 (a cui ha fatto seguito la costante giurisprudenza), l’onere motivazionale gravante sull’amministrazione nell’esercizio del potere di autotutela su un preesistente titolo edilizio in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all’adozione dell’atto di ritiro, anche tenuto conto degli interessi dei privati destinatari del provvedimento sfavorevole, risulterà attenuato in ragione della rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati (al punto che, nelle ipotesi di maggior rilievo, esso potrà essere soddisfatto attraverso il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate, che normalmente possano integrare, ove necessario, le ragioni di interesse pubblico che depongano nel senso dell’esercizio dello ius poenitendi).
Comune il rilascio del titolo e la legittimazione del richiedente
Inoltre, a tali fini, rileva altresì la condotta dell’istante, particolarmente in caso di non veritiera prospettazione delle circostanze in fatto e in diritto poste a fondamento dell’atto illegittimo a lui favorevole, che può portare a ritenere non configurabile in capo a lui una posizione di affidamento legittimo.
9. Per quanto sopra esposto risulta altresì infondato il motivo del ricorso di primo grado assorbito in primo grado e riproposto in questa sede dall’appellata, con cui si lamenta l’eccesso di potere dell’Amministrazione comunale per aver posto a base dell’impugnato provvedimento una questione privatistica di cui l’Ente era già a conoscenza.
10. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della gravata sentenza, deve essere respinto il ricorso originario.
11. La particolarità della vicenda giustifica l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello (r.g. n. 7211/2021), come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della gravata sentenza, respinge il ricorso originario (r.g. n. 515/2019).
Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2022, con l’intervento dei magistrati:
Luca Lamberti – Presidente FF
Alessandro Verrico – Consigliere, Estensore
Silvia Martino – Consigliere
Michele Pizzi – Consigliere
Claudio Tucciarelli – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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