Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 29 luglio 2019, n. 5334.
La massima estrapolata:
Nello stesso linguaggio comune la locuzione “Centro per anziani” e la locuzione “Residenza sociale assistenziale per anziani” hanno diversa connotazione e diverso impatto lessicale: il “Centro per anziani” suggerisce caratteristiche di socializzazione, oltre che di assistenza, e una natura cui sono estranei servizi ad anziani “con gravi deficit psico-fisici, che non necessitano di prestazioni sanitarie complesse, ma che richiedono un alto grado di assistenza alla persona con interventi di tipo assistenziale, che non sono in grado di condurre una vita autonoma e le cui patologie, non in fase acuta, non possono far prevedere che limitati livelli di recuperabilità dell’autonomia e non possono essere assistite a domicilio.
Sentenza 29 luglio 2019, n. 5334
Data udienza 25 giugno 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso avente numero di registro generale 6086 del 2008, proposto dal Comune di Brindisi, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso rappresentato e difeso dall’avvocato Fr. Tr. ed elettivamente domiciliato in Roma alla via (…) presso lo studio dell’avvocato Na. Lu.;
contro
la S.T.. – Sv. Te. Am. Società consortile a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati An. Br. e Vi. Br., e con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ma. An. To. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia – Sezione staccata di Lecce n. 791/2008, resa tra le parti e concernente diniego di permesso di costruire per la realizzazione di un Centro per anziani.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 giugno 2019 il Cons. Giancarlo Luttazi;
Nessuno comparso in udienza per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con atto d’appello notificato alla S.T.. – Sv. Te. Am. – Società consortile a r.l., il 2 luglio 2008 e depositato in data 23 luglio 2008, il Comune di Brindisi ha impugnato la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, n. 791/2008, resa con rito abbreviato e notificata allo stesso Comune il 13 maggio 2008, la quale ha accolto, compensando le spese, il ricorso n. 191/2008, proposto dalla suddetta S.T.. per l’annullamento, con gli atti connessi, del provvedimento del 12 novembre 2007, comunicato il 17 novembre 2007, del Dirigente del Settore urbanistica e assetto del territorio del Comune di Brindisi, con il quale è stata respinta l’istanza S.T.. di permesso di costruire per la realizzazione di un Centro per anziani – proposto come “Residenza sociale assistenziale per anziani” prevista dell’art. 67 del sopravvenuto Regolamento regionale n. 4 del 18 gennaio 2007.
Il diniego recava la seguente motivazione:
“Esaminata l’istruttoria d’ufficio ed alla luce del contenuto della precorsa corrispondenza, con particolare riferimento alle ultime note depositate dalla società S.T.. srl, pervenute in data 18-09-2007 e 23-10-2007, prot. n. . 67029 e prot. n. 77784;
riscontrata ancora la sussistenza nel progetto (a prescindere dalla necessità di richiedere la preventiva verifica di compatibilità di cui all’art. 8-ter, comma 3, del D.Lgs n. 502/92) della erogazione di prestazioni sanitarie, oltre a quelle assistenziali;
Vista la tavola approvata del P.R.U. (n. 12), dalla quale si desume invece che la struttura abbia esclusivamente funzioni assistenziali (”CENTRO PER ANZIANI”);
tutto quanto sopra detto, si rileva che, sebbene l’intervento sia conforme alle previsioni urbanistiche del quartiere, continua a mantenere caratteri di contrasto, relativamente alle destinazioni d’uso, con quanto previsto dal P.R.U. e per tale motivo, permanendo la volontà della S.T.. di insistere nella proposizione di una struttura che a parere dello scrivente, servizi diversi e/o aggiuntivi rispetto a quelli originari, si esprime PARERE CONTRARIO all’intervento, così come proposto.
Il presente parere è limitato alle sole valutazioni di carattere urbanistico-edilizio, ferme restando le altre valutazioni di competenza di questa Amministrazione comunale, in ordine alla interpretazione delle previsioni della convenzione attuativa, Rep.n. 11027 dell’11 dicembre 2003 (vedi art. 5) e delle previsioni di cui alla normativa attualmente vigente in materia (R.R.n. 412007 e L.R. n. 19/2006), come già comunicato agli uffici competenti nella pregressa corrispondenza.”
La sentenza appellata, accogliendo il ricorso S.T.., ha ritenuto che – sebbene alla data di redazione degli elaborati allegati al P.R.U. (Programma di recupero urbano) esistesse una normativa regionale di settore (legge della regione Puglia 31 agosto 1981, n. 49 e relativo Regolamento di attuazione 9 maggio 1983, n. 1), la quale stabiliva i requisiti costruttivi ed organizzativi a cui dovevano attenersi le strutture destinate ad erogare assistenza agli anziani – tuttavia la normativa da tenere in considerazione allorquando un determinato intervento edilizio, inserito in un più vasto Piano di recupero urbano, viene realizzato a notevole distanza di tempo dalla data di approvazione del Piano stesso, è quella vigente al momento in cui il soggetto realizzatore presenta l’istanza di rilascio degli atti di assenso edilizio; e che, seppure si volesse convenire con il Comune circa il fatto che la struttura voluta da S.T.. non è esattamente quella inizialmente indicata, tale circostanza non rileva, ai fini urbanistico-edilizi; e che, altresì, nemmeno dal punto di vista civilistico (ossia ragionando in termini di inadempimento della convenzione, come prospettato dal Comune) si poteva giustificare l’operato dell’Amministrazione, visto che l’asserito inadempimento S.T.. non era essenziale nell’economia del P.R.U., il quale prevedeva un generico “Centro per anziani”.
L’appello contesta gli assunti del primo giudice e quelli, da esso accolti, della S.T.., e chiede la riforma della sentenza gravata.
La S.T.. costituitasi con atto depositato il 15 ottobre 2008, ha contestato l’appello difendendo le argomentazioni del Tar, ed ha successivamente depositato, in data 4 febbraio 2011, domanda di prelievo.
In esito ad avviso di perenzione spedito il 28 ottobre 2013 il Comune di Brindisi ha depositato, in data 21 novembre 2013, domanda di fissazione di udienza.
La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 25 giugno 2019.
DIRITTO
L’appello è fondato.
1.1 – La vicenda può essere così riassunta.
In data 20 aprile1999 l’appellata S.T.. ha presentato al Comune di Brindisi il progetto del Piano di recupero urbano (P.R.U.) del Rione Sant’Elia.
Il progetto prevedeva – oltre a interventi finanziati dalla Regione e interventi da realizzare con altre fonti finanziarie – anche interventi privati, tra i quali (oltre al mercato coperto, alla chiesa della parrocchia S. Elia, a un centro di aggregazione sociale e polifunzionale, a un intervento per n. 72 alloggi e a un intervento per n. 30 alloggi) il Centro per anziani in contestazione.
Il progetto era approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 55 del 23 aprile1999, e poi con deliberazione della Giunta regionale n. 1484 del 30 ottobre 2000.
In data 28 giugno 2001 era sottoscritto dal Comune di Brindisi, dall’Istituto autonomo case popolari della Provincia di Brindisi, dall’Arcidiocesi di Brindisi-Ostuni e dall’appellata S.T.. un protocollo d’intesa, con formale impegno, quanto alla S.T.., di realizzare le opere di competenza, ed in particolare (oltre al Mercato coperto, e ai nuovi interventi residenziale) il suddetto “Centro per anziani”, con i relativi tempi di attuazione.
Con decreto del Presidente della Giunta regionale n. 624 dell’8 novembre 2002 era approvato l’Accordo di programma Regione-Comune per il P.R.U. suddetto.
Nella successiva convenzione in data 11 dicembre 2003 tra il Comune di Brindisi ed il consorzio S.T.. era stabilito l’impegno S.T.. a realizzare le opere di propria competenza, tra cui il “Centro per anziani”, con i relativi tempi di attuazione e la previsione che i relativi assensi edilizi sarebbero stati rilasciati a titolo gratuito; nonché la previsione – precisa l’appellata – che “Il soggetto attuatore si riserva la facoltà di apportare modifiche o varianti ai progetti esecutivi da esso stesso presentati, modifiche e/o varianti che saranno sempre sottoposte al vaglio degli uffici tecnici preposti per la rispondenza urbanistica, volumetrica degli stessi, e per la congruità dei prezzi e delle opere, nel rispetto delle previsioni generali del programma”.
In data 6 giugno 2003 la S.T.. depositava i “Progetti esecutivi relativi ai lavori per la realizzazione del “Centro per Anziani” ai fini del rilascio della concessione edilizia e tutti gli atti amministrativi connessi”.
Seguivano scambi epistolari.
Il Comune di Brindisi affermava, quanto al “Centro per anziani”, una difformità tra le tavole grafiche approvate dal Consiglio comunale e le tavole presentate per il rilascio della concessione edilizia relativamente alle destinazioni d’uso del piano terra ed alle tipologie degli alloggi; mentre la S.T.. affermava:
– che la Tavola n. 12 “Centro Anziani” allegata alla deliberazione del Consiglio comunale n. 55 del 23 aprile1999 è uno schema di progetto di massima in scala 1/200, che serve a individuare e definire l’opera “Centro Anziani” nei suoi contenuti generali per il P.R.U.;
– che il progetto esecutivo depositato in data 6 giugno 2003 prot. n. 42234 ricalcava puntualmente superfici, volumi e destinazione della Tavola n. 12;
– che comunque quel progetto era stato di fatto superato dalla entrata in vigore della legge regionale 8 agosto 2003, n. 17 istitutiva del “Sistema integrato di interventi e servizi sociali in Puglia”, il cui art. 23 definiva 5 tipologie di strutture per anziani, demandando ad un Regolamento attuativo, non ancora emanato, la fissazione dei criteri, delle caratteristiche generali, delle disposizioni tecniche e degli standard organizzativi da tenere a base della progettazione, parametri tutti necessari anche ai fini dell’accreditamento regionale della struttura;
– che, ai sensi dell’art. 5 della Convenzione, al soggetto attuatore era riservata la facoltà di apportare modifiche o varianti ai progetti esecutivi da esso stesso presentati;
– che pertanto nessuna censura avrebbe potuto muovere il Comune in ordine alle varianti richieste dal Consorzio, dovendo invece limitandosi a verificare la rispondenza urbanistica e volumetrica delle opere in progetto.
La successiva legge regionale 10 luglio 2006, n. 19 ha poi disciplinato l’intera materia, anche, all’art. 43, quanto alle strutture per anziani.
La S.T.. ha dunque presentato in data 16 novembre 2006 – anche a seguito delle sollecitazioni dell’Ente comunale con raccomandate del 26 settembre 2006 e del 3 ottobre 2006 – una nuova domanda per il rilascio del permesso di costruire una Residenza socio-sanitaria assistenziale, con i progetti esecutivi che contemplavano, oltre agli ambienti destinati ai servizi comuni, ambulatorio e sale di degenza al piano terra e ai piani superiori.
Seguiva ulteriore scambio epistolare, in cui il Comune riaffermava la non corrispondenza tra il progetto esecutivo presentato e le tavole grafiche approvate dal Consiglio comunale e la S.T.. affermava l’illegittimità del comportamento dell’Ente municipale perché volto ad imporre a S.T.. la tipologia del Centro per anziani da realizzare.
Era poi emanato il Regolamento regionale 18 gennaio 2007, n. 4, attuativo della citata legge regionale n. 19/2006 e recante più dettagliata disciplina della materia di riferimento, operando un’ulteriore distinzione tra “Residenza sociosanitaria assistenziale per anziani” (art. 66) e “Residenza sociale assistenziale per anziani” (art. 67).
Seguiva la domanda di permesso di costruire oggetto del diniego impugnato in primo grado, per una “Residenza sociale assistenziale per anziani”, prevista dal citato art. 67 del Regolamento regionale n. 4/2007; ed ulteriore scambio epistolare, cui ha fatto seguito il ricorso al Tar.
1.2 – Da quanto sopra esposto risulta, ed è incontestato, anche nella sentenza appellata (in cui si legge: “appare abbastanza agevole desumere che la ricorrente intendesse riferirsi alla casa di riposo o, al più, alla casa protetta”, che la struttura “Centro per anziani” oggetto dell’originaria intesa tra Comune di Brindisi e S.T.. non coincide con la struttura oggetto del denegato permesso di costruire, struttura che la stessa appellata definisce, alla luce della normazione regionale sopravvenuta, “Residenza sociale assistenziale per anziani”.
Nello stesso linguaggio comune la locuzione “Centro per anziani” e la locuzione “Residenza sociale assistenziale per anziani” hanno diversa connotazione e diverso impatto lessicale: il “Centro per anziani” suggerisce caratteristiche di socializzazione, oltre che di assistenza, e una natura cui sono estranei servizi ad anziani “con gravi deficit psico-fisici, che non necessitano di prestazioni sanitarie complesse, ma che richiedono un alto grado di assistenza alla persona con interventi di tipo assistenziale, che non sono in grado di condurre una vita autonoma e le cui patologie, non in fase acuta, non possono far prevedere che limitati livelli di recuperabilità dell’autonomia e non possono essere assistite a domicilio” (così l’articolo 67 del citato Regolamento regionale n. 4/2007, richiamato dall’appellata).
Correttamente pertanto l’atto impugnato in primo grado ha rilevato – e l’appello ribadisce richiamando la definizione di “Casa di riposo” di cui all’art. 65 del citato Reg. Regionale n. 4/2007 – che, sebbene l’intervento sia conforme alle previsioni urbanistiche del quartiere, esso, relativamente alle destinazioni d’uso, mantiene carattere di contrasto con quanto previsto ab origine nel Piano di recupero urbano e concordato tra le parti, recando la struttura proposta servizi diversi e/o aggiuntivi rispetto a quelli originari.
Le sopravvenienze normative indicate nella sentenza appellata sulla scorta dei rilievi S.T.., e ribadite nella memoria di costituzione di quest’ultima, non possono incidere sulla previsione oggetto dell’originario consenso delle parti, e del conseguente assenso del Comune, circa la natura della struttura da realizzare nel P.R.U.: quello ius superveniens avrebbe potuto semmai suggerire una successiva e aggiornata convenzione.
Parimenti soggiace alle censure d’appello il rilievo del Tar secondo cui la non coincidenza fra la struttura voluta dall’appellata e quella inizialmente assentita nella convenzione e nel Piano di recupero urbano sarebbe priva di rilievo ai fini urbanistico-edilizi.
Il prevedere una struttura per anziani con più marcata connotazione di sostegno ai fruitori “con gravi deficit psico-fisici, che non necessitano di prestazioni sanitarie complesse, ma che richiedono un alto grado di assistenza alla persona con interventi di tipo assistenziale, che non sono in grado di condurre una vita autonoma e le cui patologie, non in fase acuta, non possono far prevedere che limitati livelli di recuperabilità dell’autonomia e non possono essere assistite a domicilio” modifica i servizi territoriali inizialmente previsti e dunque le relative scelte urbanistiche, anche con riferimento al relativo impatto urbano, diverso da quello di un comune “Centro per anziani”.
E proprio la circostanza, rilevata dal Tar e dall’appellata, che il Piano di recupero prevedeva genericamente un “Centro per anziani” mostra che la struttura “Residenza sociale assistenziale per anziani”, oggetto della respinta domanda di permesso di costruire, era molto più caratterizzata rispetto alla originaria previsione; e ciò anche se essa già prevedeva, come rilevato dall’appellata, una sala riabilitazione al piano terra e un ambulatorio per visite mediche, non essendo di per sé una sala di riabilitazione e un ambulatorio per visite mediche tali da caratterizzare particolarmente un generico “Centro per anziani”.
Nella domanda di permesso di costruire si concretava dunque rispetto al “Centro per anziani” originariamente previsto qualcosa di diverso (come rilevato anche nella stessa memoria di costituzione S.T.. la nuova domanda di permesso di costruire del 16 novembre 2006 recava progetti esecutivi che contemplavano, oltre agli ambienti destinati ai servizi comuni, ambulatorio e sale di degenza al piano terra e ai piani superiori), e tale da giustificare il diniego comunale ad una struttura diversa da quella oggetto delle originarie previsioni; e giustificare semmai una revisione di esse.
La memoria di costituzione S.T.. rileva che – dopo l’atto impugnato e dopo la sentenza appellata – l’Assessorato alla solidarietà della Regione Puglia (con raccomandata del 26 maggio 2008, in riscontro a nota del Comune di Brindisi in data 1 aprile 2008) ha fatto rilevare che, nelle more della predisposizione di un’idonea circolare esplicativa, i propri uffici hanno chiarito che le strutture soggette all’obbligo di autorizzazione di cui all’art. 34 del citato Regolamento n. 4/2007, sono soggette alla verifica di compatibilità di cui al successivo art. 35 esclusivamente qualora le strutture interessate si configurino come presidio di riabilitazione funzionale, ricadenti quindi nell’ambito di applicazione dell’art. 5 (“Autorizzazioni”), comma l, lett. a) (“Autorizzazione alla realizzazione di strutture”), punto 1 della legge regionale 28 maggio 2004, n. 8 (“Disciplina in materia di autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio, all’accreditamento istituzionale e accordi contrattuali delle strutture sanitarie e socio-sanitarie pubbliche e private”); e che lo stesso Assessorato ne ha tratto la conclusione che la “Residenza sociosanitaria assistenziale per anziani”, così come definita dal citato art. 66 del Regolamento n. 4/2007 “ed operante nell’esclusivo ambito di applicazione della legge regionale 10.7.2006 n. 19 e dello stesso Regolamento”, non rientra tra le strutture per le quali è richiesta la verifica di compatibilità preventiva ai fini della prescritta autorizzazione; e lamenta perciò la memoria S.T.. che il Comune di Brindisi – nonostante il chiarimento di alcuni aspetti procedurali con note rispettivamente in data 6 giugno 2008 e 20 giugno 2008, la trasmissione al Comune della cartella edilizia completa di n. 45 elaborati tecnici e di tutti i pareri favorevoli richiesti dall’ente municipale, il decorso di altri due mesi e gli inequivoci chiarimenti fomiti dalla Regione Puglia – non ha ancora rilasciato l’invocato permesso di costruire.
Questa circostanza non ha rilievo sulla legittimità dell’atto impugnato in primo grado; sia perché riguarda accadimenti successivi sia perché i chiarimenti regionali, sia pure forniti in esito a richiesta del Comune, non incidono sulla discrasia, alla base dell’atto impugnato, fra il “Centro per anziani” oggetto della previsione originaria del Piano di recupero urbano e la “Residenza sociale assistenziale per anziani” oggetto del denegato permesso di costruire.
La memoria S.T.. contesta all’atto d’appello di insistere nel sostenere, erroneamente, la natura sanitaria della citata “Residenza sociale assistenziale per anziani” non assentita dal Comune; natura sanitaria che attiene piuttosto alla diversa e pure citata “Residenza sociosanitaria assistenziale per anziani”.
Il rilievo può essere condiviso, ma l’esattezza di questo rilievo dell’appellata non incide sulla fondatezza del motivo principale dell’appello. Quest’ultimo infatti contesta soprattutto – e correttamente – la sentenza appellata laddove essa ha ritenuto:
– la decisiva incidenza nel caso di specie della normativa regionale sopravvenuta, tale da viziare l’impugnato diniego di permesso di costruire;
– l’irrilevanza della diversa connotazione fra il “Centro per anziani”, previsto originariamente nel Piano di recupero urbano nella originaria convenzione tra il Comune e l’appellata, e la “Residenza sociale assistenziale per anziani” oggetto del rigettato permesso di costruire;
– l’ininfluenza, tale da viziare l’atto impugnato in primo grado, del contrasto fra la suddetta originaria convenzione e l’opera prevista nel rigettato permesso di costruire.
2. – L’appello, in conclusione, va accolto.
Per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va respinto il ricorso di primo grado.
Le modalità con le quali si è sviluppata la controversia inducono a confermare anche in appello la compensazione delle spese già disposta in primo grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie.
Per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2019 con l’intervento dei magistrati:
Gabriele Carlotti – Presidente
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Fulvio Rocco – Consigliere
Giancarlo Luttazi – Consigliere, Estensore
Giovanni Sabbato – Consigliere
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