Consiglio di Stato, Sentenza|15 marzo 2022| n. 1807.
Beni demaniali controversie sulla determinazione dell’ammontare del canone.
Le controversie relative alla determinazione dell’ammontare dei canoni ed alla eventuale richiesta di conguaglio, quale corrispettivo per la concessione di beni demaniali, sono attratte alla giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi della previsione di cui all’art. 133, comma primo lett. b) Cod. proc. amm., la quale stabilisce che “le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici” sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo, mentre per le “controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi” resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario.
Sentenza|15 marzo 2022| n. 1807. Beni demaniali controversie sulla determinazione dell’ammontare del canone
Data udienza 10 febbraio 2022
Integrale
Tag- parola chiave: Beni demaniali – Concessione – Canone – Determinazione dell’ammontare – Controversie – Giurisdizione del giudice amministrativo – Art. 133 primo comma lett. b cpa – Applicazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5414 del 2021, proposto da
Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lu. Co., con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;
contro
Pe. s.a.s. di At. To. & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato An. Pu., con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna Sezione Seconda n. 235/2021, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Pe. s.a.s. di At. To. & C.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2022 il Cons. Valerio Perotti e preso atto della richiesta in atti di passaggio in decisione, senza discussione, avanzata dagli avvocati Co. e Pu.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Beni demaniali controversie sulla determinazione dell’ammontare del canone
FATTO
Con ricorso al Tribunale amministrativo della Sardegna, la società Pe. s.a.s., operativa nel settore dell’attività di trasporto marittimo passeggeri e con ormeggio della propria imbarcazione nel Porto di (omissis), gestito in regime di concessione dal Comune, impugnava alcune delibere di quest’ultimo e precisamente:
– deliberazione del Consiglio comunale di (omissis) n. 40 del 17 dicembre 2019, recante modifiche al regolamento del Porto turistico;
– deliberazione della Giunta comunale di (omissis) n. 182 del 17 dicembre 2019, recante “Gestione del Porto turistico modifiche delle tariffe di ormeggio”;
– deliberazione della Giunta comunale di (omissis) n. 5 del 21 gennaio 2020, recante “Gestione del Porto turistico modifiche delle tariffe di ormeggio”.
La ricorrente rappresentava di aver corrisposto al Comune, sino al 2019, a titolo di canone annuale
per l’ormeggio, una somma pari ad euro 10.000,00; peraltro, con le deliberazioni impugnate erano stati modificati (in aumento) i criteri di calcolo delle tariffe di ormeggio, portando il canone dovuto
all’importo annuale di euro 22.556,12.
Costituitosi in giudizio, il Comune di (omissis) eccepiva, sotto diversi profili, l’inammissibilità e infondatezza del ricorso.
Con sentenza 2 aprile 2021, n. 235, il giudice adito accoglieva il gravame, sul presupposto che i provvedimenti impugnati fossero stati adottati in evidente difetto di istruttoria – non risultando dagli atti alcuna indicazione dei costi sostenuti dal Comune in relazione ai servizi svolti dalla Pe. s.a.s. e alla gestione del porto turistico in generale – e dell’anomala incidenza delle nuove tariffe sul libero svolgersi dell’attività di impresa, traducentesi in una violazione dei canoni di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa.
Beni demaniali controversie sulla determinazione dell’ammontare del canone
Avverso tale decisione il Comune di (omissis) interponeva appello, deducendo i seguenti motivi di impugnazione:
1) difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, costituendo la mera determinazione del canone, in applicazione dei criteri tariffari fissati in via generale, un atto avente ad oggetto un diritto soggettivo;
2) tardività dell’impugnazione aventi ad oggetto le DGC n. 182/2019 e 5/2020 di rideterminazione dei criteri tariffari;
3) inammissibilità del ricorso per omessa notifica ad almeno un controinteressato, atteso che la situazione giuridica azionata dalla ricorrente in primo grado era ed è direttamente ed oppositivamente antagonista degli appartenenti alla diversa categoria di utenti, costituita dai residenti, che dall’annullamento sono suscettibili di subire i conseguenti effetti pregiudizievoli;
4) errores in judicando. Infondatezza del primo motivo di ricorso di primo grado;
5) errores in judicando. Infondatezza del secondo motivo ricorsuale.
Costituitasi in giudizio, Pe. s.a.s. concludeva per l’infondatezza del gravame, chiedendo che fosse respinto.
Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 10 febbraio 2022 la causa veniva trattenuta in decisione.
DIRITTO
Con il primo motivo di appello il Comune di (omissis) contesta la giurisdizione del giudice amministrativo a decidere della controversia in esame, in quanto l’impugnata comunicazione dell’8 maggio 2020, di concessione dell’ormeggio alla società appellata e correlativa determinazione del canone, sarebbe stata meramente applicativa dei (nuovi) parametri di calcolo definiti con i precedenti provvedimenti tariffari di Giunta nn. 182/2019 e 5/2020.
In quanto atto meramente applicativo di criteri tariffari (già ) fissati in via generale, la determinazione del canone di cui alla nota 8 maggio 2020 avrebbe ad oggetto un diritto soggettivo, la controversia riguardo al quale, anche sulla base dell’espressa riserva contenuta nell’art. 133, comma 1, lett. b) Cod. proc. amm. è attribuita al giudice orinario.
Il motivo non è fondato.
Va ricordato, in termini generali, che le controversie relative alla determinazione dell’ammontare dei canoni ed alla eventuale richiesta di conguaglio, quale corrispettivo per la concessione di beni demaniali, sono attratte alla giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi della previsione di cui all’art. 133, comma primo lett. b) Cod. proc. amm., la quale stabilisce che “le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici” sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo, mentre per le “controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi” resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario.
Beni demaniali controversie sulla determinazione dell’ammontare del canone
In ispecie, come evidenziato dalla consolidata giurisprudenza (ex multis, Cass. SS.UU. civili, ord. 2 ottobre 2020, n. 21129; id., 25 novembre 2011, n. 24902), quest’ultima viene più propriamente ad investire le sole controversie relative a diritti soggettivi, nelle quali cioè la determinazione del canone consegue all’applicazione di criteri predeterminati e non comporta l’esercizio alcuno di poteri autoritativi da parte dell’amministrazione. Al contrario, le controversie nelle quali la fissazione del canone presuppone una corretta qualificazione, a monte, del rapporto concessorio rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo, giacché in tali ipotesi viene in rilievo l’esercizio di poteri discrezionali della pubblica amministrazione e si verte, dunque, in tema di interessi legittimi, il cui giudice naturale è il giudice amministrativo.
Nel caso di specie, Pe. s.a.s. aveva sì impugnato la nota inviatale l’8 maggio 2020, recante concessione dell’ormeggio e determinazione del relativo canone, ma unitamente ai provvedimenti tariffari adottati dalla Giunta comunale, in applicazione dei quali detto canone era stato in concreto determinato.
Dette determinazioni, aventi all’evidenza natura provvedimentale, avevano rideterminato i criteri tariffari a seguito dell’esercizio di un potere tecnico-discrezionale dell’amministrazione comunale: è lo stesso appellante, invero, a dar conto del fatto che con DGC n. 182 del 17 dicembre 2019, poi innovata con DGC n. 5 del 20 gennaio 2020, la Giunta comunale, “preso atto che le tariffe applicate fino al 2019 erano state fissate nel 2010 e mai modificate, e pertanto andassero aggiornate, nell’aggiornare le tariffe di ormeggio per il 2020 ha ritenuto di modificare l’incidenza delle stesse tra le varie categorie di utenti, mantenendo ed aggiornando rispetto all’ISTAT unicamente i parametri base, ma agendo sul meccanismo degli sconti applicabili ai fini di ridistribuire tra le varie categorie di utenti il costo della gestione degli ormeggi, riducendo le tariffe dei residenti (e cioè per gli utilizzi a titolo personale delle imbarcazioni) e aggravando la tariffa per gli altri utenti, e cioè per gli utenti che utilizzano l’ormeggio e l’imbarcazione relativa per lo svolgimento di attività economiche a pagamento”.
Tali scelte di politica tariffaria facevano seguito ad una ponderazione valutativa degli interessi privati (e pubblici) potenzialmente contrapposti, discrezionalmente optando per una soluzione – tra le diverse astrattamente configurabili – che favoriva i residenti a scapito di coloro che si servivano delle imbarcazioni non per uso privato bensì per lo svolgimento di attività economiche.
Beni demaniali controversie sulla determinazione dell’ammontare del canone
Si era dunque in presenza di un tipico esercizio del potere discrezionale pubblicistico, la cui legittimità era sindacabile innanzi al giudice amministrativo.
Con il secondo motivo di appello viene quindi dedotta la tardività della impugnazione aventi ad oggetto le DGC n. 182/2019 e 5/2020 di rideterminazione dei criteri tariffari – da qualificarsi non come atti regolamentari, bensì quali atti generali – avendo queste carattere direttamente lesivo degli utenti “svantaggiati” dalle modifiche intervenute rispetto al regime antecedente: ciò in quanto le tariffe ed i loro criteri applicativi erano stati determinati in forma rigida ed automatica ed erano già in vigore al momento della presentazione dell’istanza per l’assegnazione della concessione comunale di ormeggio (28 febbraio 2020).
Neppure questo motivo è fondato.
Invero, sebbene Pe. s.a.s. fosse già stata concessionaria di ormeggi del Porto di (omissis) da alcuni anni, è la stessa amministrazione appellante a riconoscere che le nuove tariffe non venivano applicate ad un rapporto già in corso, bensì in occasione del rilascio di una nuova concessione dell’ormeggio, di talché solo successivamente all’ottenimento di quest’ultima (di per sé, non dovuto per effetto della semplice proposizione di una richiesta in tal senso) veniva effettivamente a sorgere un interesse (qualificato e differenziato) dell’operatore economico a dolersi di tale sopravvenuto regime tariffario: in tale contesto, correttamente il primo giudice ha ravvisato nella nota formale che fissava il canone da versare il primo atto direttamente lesivo per Pe. s.a.s. e dunque, di conseguenza, nella data di sua comunicazione il dies a quo per l’impugnazione.
In questi termini bene si spiegano le conclusioni raggiunte dal primo giudice, per cui “le contestate previsioni regolamentari non erano sin dall’origine lesive, avendo assunto tale portata solo nel momento in cui il Comune, in concreta applicazione delle stesse, ha quantificato il canone dovuto dalla ricorrente mediante i necessari atti applicativi, che la ricorrente ha tempestivamente impugnato”.
Invero, la contestuale impugnazione – secondo il principio della cd. “doppia impugnativa” – anche dei provvedimenti presupposti di rideterminazione delle tariffe, neppure avrebbe consentito di ipotizzare un difetto di interesse al ricorso, a tal punto volto alla rimozione dei fondamenti stessi dell’aumento tariffario.
Con il terzo motivo di appello viene riproposta l’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa notifica ad almeno un controinteressato, da individuarsi in una delle persone che – traendo beneficio dal nuovo regime tariffario – sarebbe risultata automaticamente lesa per effetto dall’annullamento erga omnes dei relativi criteri e tariffe.
Il motivo non può essere accolto.
Invero, anche a prescindere dalla questione – solo genericamente accennata dall’appellante, peraltro in ordine ad un altro motivo di gravame – della qualificazione delle determinazioni impugnate quali regolamenti piuttosto che atti amministrativi generali, va comunque ricordato che entrambe le predette categorie di atti sono caratterizzate dall’essere rivolte ad una pluralità indistinta di destinatari (con la differenza, per gli atti amministrativi generali, che questi ultimi annoverano solo a priori destinatari indeterminati, che saranno però individuabili in un momento successivo).
In questi termini, tradizionalmente la giurisprudenza, partendo dalla mancanza del requisito sostanziale, non ritiene configurabili posizioni di soggetti controinteressati in sede di impugnazione di un regolamento, in virtù della natura normativa dell’atto e, quindi, dell’assenza di soggetti che ricavino un beneficio diretto dal medesimo.
In ragione di ciò non era possibile del Pe. s.a.s. individuare a priori, al momento della sua proposizione, un preciso controinteressato in senso tecnico cui notificare il ricorso, tant’è che lo stesso Comune appellante si limita a fare un generico riferimento – quasi di stile – all’ampia ed indistinta “categoria di utenti, costituita dai residenti, che dall’annullamento sono suscettibili di subire i conseguenti effetti pregiudizievoli”, i quali sarebbero starti “individuabili sulla base delle istanze di ormeggio presentate”.
Con il quarto motivo di appello, concernente invece il merito della questione controversa, viene censurato il capo della sentenza di primo grado che ha riconosciuto l’illegittimità delle determinazioni impugnate per difetto di istruttoria e di motivazione, sul presupposto che l’aumento tariffario nei confronti della società appellata sarebbe stato inspiegabile.
In realtà, deduce il Comune di (omissis), dalle pur sintetiche motivazioni di tali atti ben emergerebbero le ragioni oggettive fondanti le modifiche tariffarie:
1) in primo luogo, l’esigenza di aggiornare le tariffe fissate nel 2010 agli incrementi fisiologici (ISTAT);
2) quindi, la diversa impostazione dei criteri tariffari tra le categorie di utenti (“residenti-altri utenti”) risponderebbe alla logica di ridistribuire gli oneri tariffari con maggior sconto in favore dei “residenti” e minor sconto (ossia maggior canone) nei confronti dei soggetti gestori di attività economico/produttive.
Nel caso di specie, sostiene l’appellante, “non si trattava di un incremento tariffario derivante da maggiori e/o diversi costi gestori, che avrebbe dovuto essere oggetto di istruttoria e di motivazione, ma di una manovra tariffaria, al di là dell’adeguamento ISTAT delle tariffe, finalizzato ad una ridistribuzione degli oneri in diversa misura, rispetto alla precedente, tra le diverse categorie di utenti in funzione del diverso utilizzo dell’ormeggio”.
Il nuovo regime tariffario avrebbe quindi risposto ad una logica di riequilibrio degli oneri tra i soggetti utenti in relazione alle loro diverse finalità ed al diverso uso dell’ormeggio, secondo criteri di maggior equilibrio.
Il motivo, attesa già solo la genericità delle giustificazioni, non può trovare accoglimento.
Come già evidenziato dal primo giudice, la deliberazione n. 182 del 17 dicembre 2019, con la quale il Comune di (omissis) aveva modificato la tariffa per l’occupazione di un posto di ormeggio, articolandola in modo non omogeneo tra le diverse categorie di utenti (in particolare, aumentando la percentuale di sconto, da applicare sulle tariffe base, agli utenti “Residenti” senza distinzione di categoria di imbarcazione), non indicava le specifiche ragioni (di copertura finanziaria o di altra natura) che avevano determinato l’amministrazione a procedere in tal senso, limitandosi a rilevare che “le tariffe base attualmente vigenti non sono state modificate dal 2010 e pertanto necessitano di un aggiornamento”.
In particolare, quanto alle spese da finanziare indicate nella delibera – il consumo dell’energia elettrica e dell’acqua (relativi peraltro ai soli posti barca privi di colonnine dotate di indicatori di consumo), il provvedimento si limita a rilevare l’opportunità di adottare una tariffa forfetaria per tali voci, laddove per contro “la tariffa, attualmente in vigore relativa all’utilizzo dello scivolo, è congrua e adeguata e non necessita pertanto di alcuna modifica”.
Analogamente dicasi per la successiva deliberazione di Giunta n. 5 del 21 gennaio 2020, la quale – verificato che “nell’applicazione delle tariffe per i servizi si è evidenziata la necessità di rideterminare sia la tariffa sia la formula di applicazione della stessa poiché, non potendo verificare i reali consumi dell’acqua e dell’energia elettrica da parte degli utenti, se non in alcune colonnine di nuova sistemazione, tenendo presente che il 90% delle colonnine erogatrici attuali non prevedono la possibilità di misurare i consumi, l’obsolescenza e la vetustà degli stessi e dell’impianto elettrico, che non consentono di garantire all’utenza un corretto ed efficiente utilizzo del servizio” – conclude nel ritenere necessario “rivedere le tariffe dei servizi predetti applicando una tariffa forfetaria percentuale calcolata sull’importo del canone ormeggio al lordo delle eventuali scontistiche applicabili”.
Diversamente da quanto sostenuto dal Comune appellante, a monte della decisione di istituire un nuovo regime tariffario vi era – per tabulas – la necessità di far fronte alle specifiche voci di spesa ivi indicate, di talché – se pure l’amministrazione disponeva di un margine di discrezionalità nell’articolare il riparto degli oneri di finanziamento tra le diverse categorie di fruitori dei pubblici servizi erogati – tuttavia non avrebbe potuto completamente esimersi dall’ancorare le proprie scelte al diverso grado di fruizione dei servizi medesimi, pena il configurarsi del vizio di eccesso di potere.
Nel caso di specie, in particolare, l’amministrazione non ha in alcun modo motivato le ragioni della più gravosa imposizione – nei confronti di alcuni utenti soltanto – in relazione ai costi del servizio, costi che peraltro neppure vengono puntualmente indicati.
In questi termini, non colgono nel segno le obiezioni del Comune appellante, secondo cui dal tenore dei provvedimenti impugnati emergerebbe chiara la “logica di ridistribuzione degli oneri tariffari con maggior sconto in favore dei “residenti” e minor sconto e, quindi, maggior canone, nei confronti dei soggetti gestori di attività economico/produttive”, in una “logica di riequilibrio degli oneri tra i soggetti utenti in relazione alle loro diverse finalità ed al diverso uso dell’ormeggio secondo criteri di maggior equilibrio”: invero, anche a prescindere dalla circostanza che dagli atti non emerge in realtà una tale evidenza, l’argomentazione svolta dall’amministrazione nulla dice circa le ragioni economico-finanziarie (in primis in tema di imputabilità dei costi) che giustificherebbero tale “riequilibrio”, carenza ancor più resa evidente dall’apparente contraddizione tra l’intento di gravare maggiormente la categoria dei gestori di attività economico/produttive ed il riconoscimento – nelle premesse della delibera n. 182 del 2019 – che gli stessi “garantiscono un servizio turistico importante per il territorio” (circostanza che giustificava l’applicazione di percentuali di sconto sulle tariffe base).
Deve dunque ritenersi fondata l’obiezione di fondo – fatta propria dalla sentenza di primo grado – secondo cui nei provvedimenti impugnati, malgrado le premesse, sarebbe assente qualsiasi considerazione del collegamento tra l’aumento dei canoni per i posti barca e presunto aumento dei costi dei servizi erogati dal Comune, con conseguente illegittimità dei provvedimenti medesimi per sviamento di potere e difetto di motivazione.
Con un quinto motivo di appello, infine, il Comune di (omissis) impugna il capo della sentenza di primo grado con cui è stato accolto il secondo motivo di ricorso, “basandosi sugli effetti esterni della maggiorazione del canone sulle attività svolte dalla Società appellata con riguardo ad un mercato arbitrariamente individuato dalla medesima Società senza alcun criterio economico e/o logistico definito”.
In estrema sintesi, non sarebbe corretto fare riferimento – a titolo di confronto – ai diversi regimi tariffari applicati in altre realtà portuali, per di più individuate in modo arbitrario, trattandosi di realtà del tutto diverse tra loro e non sovrapponibili.
Il motivo deve ritenersi improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, stante la reiezione del precedente – avente carattere assorbente per ampiezza di oggetto – non essendo a tal punto idoneo – ove anche, in ipotesi, avesse dovuto essere accolto – a mutare l’esito del giudizio di appello.
In ragione delle considerazioni che precedono, l’appello va dunque respinto.
La particolarità delle questioni sottoposte al giudizio del Collegio e la loro almeno parziale novità giustificano peraltro l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese di lite del grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2022 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Presidente FF
Valerio Perotti – Consigliere, Estensore
Angela Rotondano – Consigliere
Giovanni Grasso – Consigliere
Anna Bottiglieri – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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