Consiglio di Stato, Sezione sesta, Sentenza 21 maggio 2020, n. 3220.
La massima estrapolata:
L’attuale formulazione dell’art. 11 l.r. Puglia n. 17/2006, come modificato dalla l.r. Pugòlia n. 24/2008, a seguito della sentenza Corte Cost. n. 232/2008, consente che venga rilasciata una concessione che non impone, al termine della stagione estiva, la rimozione delle strutture funzionali all’attività. Tuttavia, l’ottenimento del titolo abilitativo, per evitare la riproduzione di una norma già dichiarata incostituzionale, deve intendersi come espressamente condizionata all’ottenimento del nulla osta delle autorità preposte alla tutela dell’ambiente e del paesaggio. Non può infatti ammettersi che una legge regionale introduca innovazioni al regime della compatibilità paesaggistica, come regolata dal più volte citato art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 e da effettuare caso per caso, costituendo l’autorizzazione di cui trattasi atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 settembre 2013, n. 4642; Sez. VI, sentenza n. 5293 del 2013). In definitiva ? pur consentendo, in astratto, l’art. 1 della legge regionale n. 24 del 2008 il mantenimento per l’intero anno di strutture, funzionali alla balneazione ? l’autorizzazione paesaggistica può comunque imporre che strutture precarie, collocate in uno stabilimento balneare, siano rimosse al termine della stagione estiva, per una più ampia visuale del litorale marino e per il pieno godimento delle zone interessate dal vincolo paesaggistico.
Sentenza 21 maggio 2020, n. 3220
Data udienza 7 maggio 2020
Tag – parola chiave: Beni culturali e ambientali – Stabilimenti balneari – Art. 11 l.r. Puglia n. 17/2006 – Mantenimento, per l’intero anno, delle strutture funzionali alla balneazione – Autorizzazione paesaggistica – Obbligo di rimozione al termine della stagione estiva – Pieno godimento delle sone interessate dal vincolo paesaggistico – Legittimità
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4291 del 2014, proposto da
REGIONE PUGLIA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ma. Ug. Ca., Le. Fr., con domicilio eletto presso lo studio Puglia Delegazione Regionale in Roma, via (…);
contro
Fr. La., Ro. La., non costituiti in giudizio;
nei confronti
MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITÀ CULTURALI, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via (…);
COMUNE DI (omissis), non costituito in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 4361 del 2014, proposto da
MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via (…);
contro
Fr. La., Ro. La., rappresentati e difesi dall’avvocato Ma. Al. Gr., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Ma. Ga. in Roma, via (…);
nei confronti
REGIONE PUGLIA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ma. Ug. Ca., Le. Fr., con domicilio eletto presso lo studio della Regione Puglia Delegazione in Roma, via (…);
COMUNE DI (omissis), non costituito in giudizio;
per la riforma
– quanto al ricorso n. 4291 del 2014, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Lecce, n. 2256 del 2013;
– quanto al ricorso n. 4361 del 2014, della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Lecce, n. 2256 del 2013;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, di Fr. La., di Ro. La. e della Regione Puglia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2020 il Cons. Dario Simeoli;
L’udienza si svolge ai sensi dell’art. 84 comma 5 del Dl. n. 18 del 17 marzo 2020, attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” come previsto della circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.? Gli appelli n. 4291 del 2014 e n. 4361 del 2014 ? promossi, rispettivamente, dalla Regione Puglia e dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali (i quali hanno spiegato anche appelli incidentali incrociati) ? hanno ad oggetto la medesima sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Lecce, n. 2256 del 2013.
I fatti principali, utili ai fini del decidere, possono essere così riassunti:
– i signori Fr. e Ro. La. sono titolari di concessione marittima rilasciata in data 23 marzo 2007 dalla Regione Puglia per l’occupazione di suolo demaniale posto a valle della Litoranea Jonico-Salentina (censito in catasto al foglio (omissis), particella (omissis) del Comune di (omissis)), nonché di un permesso a costruire temporaneo n. 58 rilasciato dal Comune di (omissis) in data 25 marzo 2004 per la realizzazione sull’area demaniale in concessione di uno stabilimento balneare;
– poiché l’area demaniale in concessione è sottoposta a vincolo idrogeologico e forestale, nonché paesaggistico, gli istanti chiedevano ed ottenevano: i) con riguardo al vincolo paesaggistico, il nulla-osta della Soprintendenza n. 17733 del 23 ottobre 2003; ii) in relazione al vincolo idrogeologico e forestale, i pareri del Servizio Foreste di Taranto n. 3480 del 12 febbraio 2003 e n. 175 del 1 aprile 2005;
– i predetti enti condizionavano le autorizzazioni all’attività dello stabilimento balneare alla rimozione delle attrezzature alla fine della stagione estiva;
– nella stagione 2005, in forza dei citati permessi, i concessionari realizzavano lo stabilimento balneare “Tu.” costituito da chiosco-bar, deposito, cabine docce e recintato su tre lati per tutta l’area in concessione, tranne il fronte mare, con “cannucciato” di circa 2.00 m di altezza;
– per le successive stagioni estive 2006 e 2007, il Settore Foreste di Taranto, su richiesta avanzata dai signori La. e sulla scorta delle dichiarazioni di rimozione delle strutture a fine stagione, rinnovava i predetti provvedimenti richiamandone integralmente le motivazioni e le prescrizioni in essi contenute;
– in data 28 agosto 2007, i La. richiedevano al Settore Foreste di Taranto l’eliminazione della prescrizione di rimozione delle strutture dello stabilimento e del contestuale obbligo di ripristino dello stato dei luoghi;
– avverso i dinieghi opposti dalle Amministrazioni interessate, i concessionari proponevano ricorso giurisdizionale, e segnatamente:
a) con ricorso n. 387 del 2007, chiedevano l’annullamento: del provvedimento prot. 14168 del 19 dicembre 2006 con il quale il Comune di (omissis) aveva rigettato la richiesta di mantenimento in forma permanente dei nuclei destinati a servizi dello stabilimento balneare “Tu.” presentata in data 1 giugno 2006; delle note del Servizio Foreste della Regione Puglia del 17 ottobre 2006 e del 25 ottobre 2006; della nota del Ministero per i Beni Culturali e Paesaggistici pervenuta al Comune di (omissis) il 15 novembre 2006;
b) con ricorso n. 1650 del 2007, integrato con motivi aggiunti, chiedevano l’annullamento: della nota del 29 agosto 2007, con cui la Regione Puglia aveva rigettato la richiesta di eliminazione dal nulla-osta idrogeologico n. 175/05 della prescrizione relativa alla rimozione a fine stagione estiva della struttura balneare “Tu.” presentata dai concessionari il 31 luglio 2007, ribadendo l’obbligo di rimozione al termine della stagione estiva; dell’ulteriore provvedimento del 29 novembre 2007 n. 8120, con cui la Regione Puglia aveva negato il nulla-osta idrogeologico al mantenimento delle strutture oltre il periodo estivo (quest’ultimo impugnato con ricorso straordinario al Capo dello Stato, trasposto in sede giurisdizionale a seguito di opposizione);
– a fondamento dell’impugnativa, venivano sollevate censure di: violazione del contraddittorio procedimentale (non essendo stato formulato il preavviso di diniego); falsa ed erronea applicazione dell’art. 12 del d.P.R. n. 380 del 2001 e dell’art. 11, quarto comma, della legge della Regione Puglia n. 17 del 2006; difetto di motivazione e di istruttoria; violazione dell’art. 3 dell’ordinanza regionale per il turismo e le strutture balneari del 18/6/2007 n. 1.
1.1.? Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, con sentenza n. 2256 del 2013, riuniti i suddetti ricorsi, annullava il provvedimento del 19 dicembre 2006 n. 14168 del Comune di (omissis), unitamente agli atti in esso richiamati, ed il provvedimento del 29 novembre 2007 n. 8120 della Regione Puglia.
La sentenza di primo grado ha così motivato le proprie statuizioni:
“Il ricorso R.G. 387/2007 è fondato.
L’impugnato provvedimento del Comune di (omissis) richiama, a supporto del diniego, due note della Regione Puglia:
a) con la prima (prot. 2745/PF del 17/10/2006), il Settore Foreste della Regione ha considerato che:
“Per quanto riguarda i pareri rilasciati sul vincolo idrogeologico e forestale ai sensi del R.D.L. n. 3267/23 relativamente alle strutture in oggetto, si reiterano le valutazioni e le prescrizioni in essi contenuti in quanto, poiché sottesi esclusivamente alla tutela ambientale, sono prevalenti sulle norme urbanistiche vigenti nonché su quelle dei redigenti PCC e PRC”;
b) con la seconda (prot. 20/13153/P del 25/10/2006), il Settore Demanio e Patrimonio della Regione ha a sua volta considerato che:
“In tale ottica, risulta evidente che le disposizioni a tutela dei vincoli territoriali hanno una indubbia priorità assoluta, da cui deriva però l’esigenza, ancora più intensa, di motivarli in modo adeguato e convincente sotto il profilo tecnico, proprio per la loro valenza derogatoria alla norma generale”.
Nello stesso provvedimento è fatto riferimento, altresì, alla nota della Soprintendenza del 10/11/2006, che si era così espressa:
“Nella fattispecie, le autorizzazioni all’installazione di attrezzature per la balneazione in area litoranea, sono condizionate al rispetto delle Norme di Attuazione del P.U.T.T. della Regione Puglia che, all’art. 3.07 punto 4.1 prescrivono che dette attrezzature rivestano carattere stagionale”.
Ciò posto, sono condivisibili i rilievi con cui i ricorrenti sostengono, per un verso, che il richiamo ai vincoli non è suffragato dalla reale evidenziazione delle ragioni di contrasto con essi della richiesta di mantenimento delle strutture e, per altro verso, non tengono conto della previsione dell’art. 11, quarto comma, della L.R. n. 17/2006.
Infatti, le valutazioni della Regione si palesano affette dal denunciato vizio motivazionale, dal momento che la considerazione dell’esistenza di vincoli non può andare disgiunta dalla verifica, in concreto, della loro incidenza, a fronte di una richiesta relativa ad una diversa modalità di utilizzazione (trattandosi di modifica dell’uso del bene demaniale, da stagionale a permanente).
Per ciò che concerne la Soprintendenza, risulta obliterata la previsione recata dall’art. 11, quarto comma, della L.R. 23 giugno 2006, n. 17 (“La gestione di stabilimenti balneari e di altre strutture connesse alle attività turistiche ricadenti su aree demaniali regolarmente concesse è consentita per l’intero anno, al fine di svolgere attività collaterali alla balneazione, con facoltà di mantenere le opere assentite, ancorché precarie, qualora, prima della scadenza della concessione, sia stata prodotta regolare istanza di rinnovo e, comunque, sino alle relative determinazioni dell’autorità competente”), mostrandosi insufficiente a tal fine il riferimento all’art. 3.07 punto 4.1 del PUTT, circa la stagionalità delle opere (dovendosi segnalare, al riguardo, che la disposizione ha poi espressamente formato oggetto della modifica all’art. 11 della citata L.R., ad opera dell’art. 1 della L.R. 2 ottobre 2008, n. 24, con l’aggiunta del comma 4-ter, a tenore del quale: “A parziale modifica dell’articolo 3.07.4, punto 4.1, lett. b, del piano urbanistico territoriale tematico (PUTT) paesaggio, approvato con delibera di Giunta regionale n. 1748 del 15 dicembre 2000, tutte le strutture funzionali all’attività balneare, purché di facile amovibilità, possono essere mantenute per l’intero anno”).
Passando al ricorso R.G. 1650/2007, va dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse l’atto introduttivo del giudizio, proposto avverso la nota del Settore Foreste della Regione Puglia del 29/8/2007.
Ciò in quanto, dopo la pronuncia cautelare (ordinanza del 21 novembre 2007 n. 1118), con provvedimento del 29/11/2007 n. 8120 il Settore Foreste della Regione Puglia ha negato il nulla-osta idrogeologico al mantenimento delle strutture oltre il periodo estivo.
Ne discende che il ricorrente non riceve alcuna utilità dalla decisione del ricorso rivolto nei confronti dell’atto, superato dalla successiva determinazione dell’Amministrazione, impugnata con ricorso straordinario (poi trasposto in questa sede giurisdizionale, con atto di costituzione in giudizio con valenza di motivi aggiunti).
Il provvedimento del 29/11/2007 n. 8120 si poggia sulle seguenti considerazioni:
– l’area demaniale ha profili di criticità, poiché “si presenta in precario equilibrio morfologico, idrogeologico e forestale a causa non solo dei fenomeni naturali come vento, mare e acqua che si succedono più intensi ed estremi nel periodo autunno-inverno-primavera, ma soprattutto a causa delle forti pressioni antropiche che hanno portato a realizzare negli anni passati ostacoli fissi, quali residenze turistiche e interventi abusivi, fin sulle dune con il conseguente loro danneggiamento, nonché della stessa macchia mediterranea e della flora litoranea”;
– “nel caso specifico, le strutture dello stabilimento “Tu.” interposte tra il mare e le dune, alterano se non addirittura impediscono il ciclo naturale di trasporto eolico della sabbia e, di conseguenza, il sistema di autoriparazione che nelle stagioni autunno-inverno-primavera consente il ripascimento delle dune e delle spiagge e che, congiuntamente al ruscellamento delle acque meteoriche accentuato dal degrado della macchia e della vegetazione litoranea, porta nel tempo in maniera irreversibile alla scomparsa delle dune e alla conseguente erosione del tratto di litorale”;
– “il permanere “stabilmente” (intendendo per stabilità non la tipologia costruttiva, ma la permanenza nel tempo sul terreno di una qualsiasi struttura) ancorché con caratteristiche di amovibilità e per un uso non più limitato al solo periodo estivo e alla balneazione ma esteso all’intero anno e con il conseguente incremento dei servizi necessari, comporterebbe inevitabilmente non solo la trasformazione permanente dei terreni in questione con il conseguente ed ulteriore degrado dell’intero sistema macchia-duna, ma anche l’aumento del carico urbanistico ed il coinvolgimento dei terreni limitrofi anche essi già in precario equilibrio idrogeologico-forestale””;
– “le ulteriori prescrizioni contenute nel provvedimento temporaneo sul vincolo idrogeologico rilasciato ai sigg. La. (distanza minima dal piede dunale, strutture sollevate dal terreno, pulizia del litorale e delle dune da effettuarsi a mano, ecc.) sono state dettate al solo scopo di consentire che anche lo stazionamento temporaneo, limitato al solo periodo estivo, delle strutture avvenisse con il minor danno possibile per i terreni e per la flora dunale e litoranea. Né peraltro le operazioni di smontaggio delle strutture, in considerazione delle loro semplici caratteristiche, da effettuarsi comunque con accortezza, né il loro rimontaggio se effettuato con lo stesso criterio di rispetto del sistema dune-macchia-litorale, possono essere ritenute di danno per i siti, visti anche i meccanismi naturali di auto-riparazione che avvengono nel lungo periodo autunno-inverno”.
Ciò posto, risultano fondate le critiche rivolte al provvedimento con l’ultima censura dei motivi aggiunti, incentrate sull’assenza di un’adeguata rappresentazione della stato dei luoghi.
Invero, dalla documentazione fornita (relazione del geo dott. Fu.) si dimostrano insussistenti le ragioni opposte al mantenimento della struttura, dal momento che:
– le strutture non insistono sul cordone dunale, che è posto all’esterno dell’area in concessione (in particolare, le dune sono site ad est dell’area medesima, occupata dallo stabilimento il cui accesso è ubicato su un varco pianeggiante, privo di vegetazione: cfr. le foto 1 e 2 della citata relazione);
– la recinzione dell’area in concessione è realizzata con un incannucciato del tutto simile all’opera di ripristino del sistema dunale limitrofo (foto 4 e 5), per cui è da ritenersi compatibile anche dal punto di vista ambientale ed, inoltre, può costituire a sua volta opera di mitigazione all’erosione della duna.
Per tali considerazioni il diniego di nulla-osta idrogeologico al mantenimento delle strutture per l’intero anno si palesa privo di un valido supporto istruttorio, posto che le considerazioni rappresentate risultano confutate dalla prova documentale fornita”.
2.? Con gli appelli in epigrafe, la Regione Puglia e il Ministero per i Beni e le Attività Culturali chiedono l’integrale riforma della sentenza di primo grado, argomentando diffusamente le ragioni della sua erroneità .
3.? All’udienza del giorno 8 febbraio 2018, il Collegio ha disposto il rinvio dei ricorsi alla data del 20 settembre 2018, in accoglimento della richiesta dell’Avvocatura Generale dello Stato di rinnovare la notifica.
3.1.? In data 19 settembre 2018, si sono costituiti in giudizio i signori La. Fr. e Ro., eccependo che, poiché nell’epigrafe della sentenza gravata era stato chiaramente riportato il corretto (ed attuale) indirizzo di “Via 47mo Rgt. Fanteria”, la responsabilità della notifica dell’appello con esito negativo doveva essere imputata all’appellante, con conseguente irricevibilità del gravame proposto. Hanno inoltre chiesto di posticipare l’udienza di trattazione del giudizio per consentire il dispiegamento delle proprie difese nel rispetto dei termini di cui all’art. 73 del c.p.a.
3.2.? All’udienza 20 settembre 2018, il Collegio ha disposto, in accordo con la parte presente, il rinvio dei ricorsi ad udienza pubblica da destinarsi.
4.? Con memoria del 18 novembre 2019, i signori La. Fr. e Roberto hanno insistito per il rigetto dell’appello proposto dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali, deducendo che:
– la nota Soprintendentizia, citata nel corpo del diniego comunale, sarebbe motivata solo in termini astratti, riferendosi in modo generico agli interventi realizzabili “in area litoranea”;
– la decisione del T.a.r. di Lecce non si fonderebbe sulla previsione espunta dall’ordinamento a seguito della declaratoria di incostituzionalità dell’art. 11, comma 4-bis, della legge della Regione Puglia n. 17 del 2006, bensì sul comma 4 del medesimo articolo che si limita a prevedere la possibilità, non già in termini assoluti, bensì in termini relativi della permanenza annuale delle strutture degli stabilimenti balneari;
– frutto di valutazioni operate solo “sulla carta” sarebbe poi la motivazione addotta dalla Regione Puglia nei confronti della nota del Settore Foreste n. 8120 del 29 novembre 2006, dal momento che ciascuno dei profili ostativi all’accoglimento dell’istanza di “destagionalizzazione” delle strutture dello stabilimento balneare “Tu.” non sarebbe supportato da un concreto e dettagliato studio geomorfologico ed idrogeologico dell’area demaniale marittima oggetto di disamina;
– per contro l’indagine peritale versata in atti dai concessionari avrebbe evidenziato, non soltanto che la permanenza annuale della struttura in parola “non può risultare causa diretta di possibili alterazioni dell’assetto geomorfologico né di possibili modificazioni del naturale deflusso e assorbimento delle acque meteoriche, ricadenti all’interno dell’area”, ma addirittura che “la struttura, interposta tra la linea di costa e il cordone retrodunale, fungerebbe da deterrente all’azione erosiva del vento”.
5.? All’odierna udienza del 7 maggio 2020, le cause sono state discusse e decise dal Collegio.
DIRITTO
1.? Va preliminarmente disposta la riunione degli appelli in epigrafe ai fini della loro trattazione e decisione congiunta, avendo essi ad oggetto la stessa sentenza di primo grado.
2.- In via ancora pregiudiziale, gli appellati eccepiscono la nullità della notifica dell’appello, perché non effettuata all’indirizzo corretto, con conseguente passaggio in giudicato della sentenza impugnata.
L’eccezione è infondata.
2.1.? La notificazione del ricorso in appello, la quale sia stata eseguita in un “luogo” diverso da quello prescritto, ma non privo di un astratto collegamento con il destinatario, ne determina la nullità ? e non l’inesistenza ?, sanabile per il principio del raggiungimento dello scopo (sancito dall’art. 156 comma 3, c.p.c. e dall’art. 44 comma 3 c.p.a.) a seguito della costituzione della parte destinataria, anche se fatta dichiaratamente al solo fine di far rilevare la nullità . A maggior ragione l’effetto di sanatoria si produce quando ? come è accaduto nella specie ? la parte intimata abbia ampiamente argomentato anche nel merito, dando dimostrazione di essere in grado, per fatto volontario, di esercitare il diritto di difesa.
3.? Nel merito, l’appello è fondato.
La sentenza di primo grado è infatti erronea, sia nella parte in sostiene che le Amministrazioni interessate non avrebbero tenuto conto della previsione dell’art. 11, quarto comma, della legge della Regione Puglia n. 17 del 2006, sia nella parte in cui ha ritenuto fondate le critiche incentrate sull’assenza di un’adeguata motivazione e rappresentazione della stato dei luoghi.
4.? Quanto al primo profilo, non è corretta la statuizione del giudice di prime cure, secondo cui il diniego regionale e comunale, ed il sottostante parere negativo della Soprintendenza, avrebbero violato l’art. 11, comma 4, della legge della Regione Puglia n. 17 del 2006.
4.1.? L’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 prevede che i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, a termini del precedente art. 142 (tra i quali rientrano i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia) non possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione ed hanno l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendono intraprendere al fine di ottenere il rilascio della autorizzazione paesaggistica; quest’ultima costituisce atto autonomo da valere come presupposto rispetto al permesso di costruire e agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio.
4.2.? L’art. 11, comma 4-bis, della legge della Regione Puglia 23 giugno 2006, n. 17 (Disciplina della tutela e dell’uso della costa) aveva previsto che: “il mantenimento per l’intero anno delle strutture precarie e amovibili di facile rimozione, funzionali all’attività turistico-ricreativa e già autorizzate per il mantenimento stagionale, è consentito anche in deroga ai vincoli previsti dalle normative in materia di tutela territoriale, paesaggistica, ambientale e idrogeologica”.
Sennonché, la Corte costituzionale, con sentenza n. 232 del 2008, ha affermato che tale norma – consentendo il mantenimento delle opere precarie in questione oltre la durata della stagione balneare, in mancanza della necessaria positiva valutazione di compatibilità paesaggistica – violava le competenze esclusive statali in materia di tutela ambientale e paesaggistica. La disposizione regionale è stata, pertanto, dichiarata costituzionalmente illegittima per contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in relazione al citato art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004.
4.3.? A seguito della predetta sentenza, la legge della Regione Puglia 2 ottobre 2008, n. 24 ha introdotto nel testo dell’art. 11 della legge n. 17 del 2006 i seguenti commi: “a parziale modifica dell’articolo 3.07.4, punto 4.1, lettera b), del piano urbanistico territoriale tematico (PUTT) paesaggio, approvato con Delib.G.R. 15 dicembre 2000, n. 1748 tutte le strutture funzionali all’attività balneare, purché di facile amovibilità, possono essere mantenute per l’intero anno” (comma 4-ter); “la rimozione delle strutture di cui al comma 4-ter avviene alla scadenza dell’atto concessorio, se non rinnovato, ovvero anche anticipatamente per sopravvenute esigenza di tutela ambientale” (comma 4-quater); “i soggetti interessati devono munirsi preventivamente del nulla-osta dell’autorità competente in materia” (comma 4-quinquies).
4.4.? L’attuale formulazione della normativa consente che venga rilasciata una concessione che non impone, al termine della stagione estiva, la rimozione delle strutture funzionali all’attività . Tuttavia, l’ottenimento del titolo abilitativo, per evitare la riproduzione di una norma già dichiarata incostituzionale, deve intendersi come espressamente condizionata all’ottenimento del nulla osta delle autorità preposte alla tutela dell’ambiente e del paesaggio. Non può infatti ammettersi che una legge regionale introduca innovazioni al regime della compatibilità paesaggistica, come regolata dal più volte citato art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 e da effettuare caso per caso, costituendo l’autorizzazione di cui trattasi atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 settembre 2013, n. 4642; Sez. VI, sentenza n. 5293 del 2013).
In definitiva ? pur consentendo, in astratto, l’art. 1 della legge regionale n. 24 del 2008 il mantenimento per l’intero anno di strutture, funzionali alla balneazione ? l’autorizzazione paesaggistica può comunque imporre che strutture precarie, collocate in uno stabilimento balneare, siano rimosse al termine della stagione estiva, per una più ampia visuale del litorale marino e per il pieno godimento delle zone interessate dal vincolo paesaggistico.
Va peraltro rimarcato che il testo del predetto comma 4-ter (introdotto, come si è detto, dall’art. 1 della legge della Regione Puglia n. 24 del 2008) non si riferisce alle strutture connesse alle attività turistiche ricadenti in aree demaniali, bensì soltanto alle “strutture funzionali all’attività balneare”, al fine evidente di restringere l’ambito di operatività della predetta disposizione autorizzatoria.
5.? Su queste basi, il diniego assunto dall’Amministrazione regionale e comunale, sulla scorta dei pareri della Soprintendenza e del Settore Foreste di Taranto, sono adeguatamente motivati.
5.1.? L’area demaniale per cui è causa è costituita da una fascia di arenile sabbioso con funzione di battigia marina e delimitato a monte da un cordone dunale parallelo alla linea di costa ricoperto da vegetazione spontanea litoranea e cespugli della macchia mediterranea in evidente stato di degrado.
Detta area ? rientrante negli “Ambiti Territoriali Estesi” secondo le norme tecniche di Attuazione del PUTT/P (approvato con delibera di Giunta Regionale15 dicembre 2000, n. 1748) ? è sottoposta a vincolo paesaggistico (ai sensi dell’art. 142, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 42 del 2004) e a vincolo idrogeologico e forestale ai sensi del regio decreto-legge n. 3267 del 1923.
Nel vigente strumento urbanistico del Comune di (omissis) il terreno rientra in zona F3 (Fascia di rispetto litoranea), dove sono consentiti soltanto impianti balneari a titolo precario.
5.2.? In linea di diritto, il giudizio di compatibilità paesaggistica ed idrogeologica è connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari della storia, dell’arte e dell’architettura, caratterizzati da ampi margini di opinabilità . L’apprezzamento compiuto dall’Amministrazione preposta alla tutela è quindi sindacabile, in sede giudiziale, esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l’aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, ma fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche, sicché, in sede di giurisdizione di legittimità, può essere censurata la sola valutazione che si ponga al di fuori dell’ambito di opinabilità, affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell’Amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile.
Nel caso di specie, la condizione della temporaneità della concessione si fonda infatti sulla ragionevole necessità di limitare allo stretto necessario il danno che l’ambito paesaggistico ? di un litorale di dichiarata bellezza paesaggistica, caratterizzato da ridotte dimensioni della fascia costiera e dalla presenza di dune e vegetazione autoctona, di cui si intende preservare l’aspetto naturale e inedificato, pur senza comprometterne la fruizione nel periodo estivo ? subirebbe per effetto di tali strutture. Si tratta peraltro di valutazione conforme al Piano Paesaggistico Territoriale Tematico per il Paesaggio (PUTT/P), approvato con DGR n. 1748/00, il quale per le zone di valore eccezionale prescrive: “conservazione e valorizzazione dell’assetto attuale; recupero delle situazioni compromesse attraverso l’eliminazione dei detrattori” (art. 2.02).
Nel parere del Settore Foreste di Taranto n. 175 del 2005 sono diffusamente evidenziate le ragioni (poste a fondamento anche dei successivi rinnovi) per le quali l’Amministrazione ha ritenuto di dover autorizzare la struttura balneare a condizione della sua rimozione al termine della stagione estiva, e segnatamente: “le aree demaniali in oggetto, ubicate nella fascia dei 100 mt dalla battigia sono costituite da ampio arenile con una fascia dunale retrostante ricoperta da arbusti tipici della macchia mediterranea con evidenti fenomeni di degrado e di erosione dovuti all’azione del mare e dei venti nonché da irrazionali quanto invasivi interventi antropici […] i luoghi in esame sono caratterizzati da un equilibrio fortemente precario ed instabile, soggetti all’azione incontrollata dei venti e del mare e risentono, inoltre in maniera visibile della pressione esercitata su di essi da interventi antropici […] l’ipotesi progettuale che prevede la sistemazione nella fascia arenile di strutture precarie e stagionali che l’utilizzo di queste aree […] non prevedendo movimenti di terra e/o sabbia né trasformazioni permanenti di terreno, è da ritenersi runica soluzione percorribile in quanto consente nei periodi invernali il recupero ed il ristabilirsi dell’assetto geo-morfologico e forestale delle aree interessate nonché la normalizzazione del deflusso delle acque meteoriche”.
Questa Sezione ha già avuto modo di affermare, in relazione a fattispecie analoghe, che i “contesti, estivo e invernale, in cui gli stabilimenti si inseriscono sono diversi”, il che implica che differente può essere l’impatto che un manufatto può avere a seconda del periodo che viene in rilievo. La concessione per il solo periodo estivo “si giustifica anche alla luce di un complessivo bilanciamento degli interessi rilevanti e in considerazione che l’incidenza sull’ambiente è comunque temporalmente limitata” (Consiglio di Stato, sez. VI, n. 4759 del 2012).
La necessità di procedere allo smontaggio di manufatti a fine stagione appare peraltro prescrizione idonea ad incentivare il titolare dello stabilmente ad adottare le tipologie costruttive che maggiormente ne favoriscono l’integrazione nel paesaggio.
5.3.? Il diniego al mantenimento delle strutture dello stabilimento “Tu.” oltre il periodo estivo è motivato anche sotto un altro profilo tecnico.
Contrariamente a quanto ritenuto dagli odierni appellati avallati dal giudice di prime cure ? secondo cui sarebbe dirimente il fatto che le strutture non insistono sul cordone dunale ? è maggiormente attendibile la spiegazione tecnica fornita dall’Amministrazione secondo cui la sistemazione di manufatti dinanzi alle dune impedisce il naturale ripascimento di queste ultime, in quanto le strutture si pongono come barriere alla sabbia che, piuttosto che ripascere le dune, si accumula davanti a queste ultime per poi essere meccanicamente rimossa senza alcun beneficio.
Sotto altro profilo, la recinzione dello stabilimento “Tu.” non potrebbe mai accomunarsi alla funzione assolta dalle graticciate usate per la ricostituzione dunale limitrofa di proteggere le nuove piantumazioni di macchia mediterranea e favorire l’accumulo e la conservazione nel tempo della sabbia per il naturale ripascimento, in quanto è troppa alta (oltre 1,2 metri) e la sabbia depositatasi contro “non realizza nel tempo una nuova duna con i naturali processi di colonizzazione vegetale, né ricarica la duna esistente in quanto viene sistematicamente rimossa e spianata per consentire durante la stagione estiva l’apertura e l’utilizzo delle strutture”.
6.? Per le ragioni che precedono gli appelli vanno accolti e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, i ricorsi proposti in primo grado vanno respinti.
6.1.? Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite del doppio grado di giudizio, in considerazione della particolarità della fattispecie e del carattere risalente della controversia.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, accoglie gli appelli indicati in epigrafe e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge i ricorsi proposti in primo grado.
Compensa le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro – Presidente
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere
Alessandro Maggio – Consigliere
Dario Simeoli – Consigliere, Estensore
Davide Ponte – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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