Consiglio di Stato, Sezione quinta, Sentenza 23 giugno 2020, n. 4014.
La massima estrapolata:
La materia dell’assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica non contempla il silenzio assenso come fattispecie provvedimentale, rilevando, per un verso, la specifica normativa che la governa e che è caratterizzata dal meccanismo della graduatoria, e per altro verso la natura sostanzialmente concessoria del provvedimento, espressione della comparazione tra i rilevanti interessi pubblici connessi alla regolare gestione del patrimonio immobiliare pubblico.
Sentenza 23 giugno 2020, n. 4014
Data udienza 28 maggio 2020
Tag – parola chiave: Edilizia economica popolare – Alloggi – Assegnazione – Silenzio assenso – Applicazione – Esclusione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 7354 del 2019, proposto da
Cr. Am., rappresentata e difesa dagli avvocati Di. Va. e Ma. Po., con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
contro
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gu. Fr., con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
Azienda territoriale per l’edilizia residenziale pubblica del Comune di Roma – A.T.E.R., non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione terza quater, n. 2823/2019, resa tra le parti.
Visto il ricorso in appello;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Visti tutti gli atti della causa, fissata per la decisione all’udienza del 28 maggio 2020;
Visto l’art. 84 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, che, tra altro, stabilisce ai commi 5 e 6, rispettivamente, che “Successivamente al 15 aprile 2020 e fino al 31 luglio 2020, in deroga alle previsioni del codice del processo amministrativo, tutte le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, ferma restando la possibilità di definizione del giudizio ai sensi dell’articolo 60 del codice del processo amministrativo, omesso ogni avviso. Le parti hanno facoltà di presentare brevi note sino a due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione”, e che “Il giudice delibera in camera di consiglio, se necessario avvalendosi di collegamenti da remoto. Il luogo da cui si collegano i magistrati e il personale addetto è considerato camera di consiglio a tutti gli effetti di legge”;
Relatore il Cons. Anna Bottiglieri;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso e motivi aggiunti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio la signora Cr. Am. impugnava il provvedimento n. 705/2013, con cui Roma Capitale aveva espresso parere contrario alla istanza da lei proposta nel 2007, ai sensi dell’art. 53 della legge regionale Lazio 28 dicembre 2006, n. 27, Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2007, per ottenere la regolarizzazione dell’occupazione sine titulo di un alloggio di edilizia residenziale pubblica di proprietà dell’Azienda territoriale per l’edilizia residenziale pubblica del Comune di Roma – A.T.E.R., e il conseguente decreto n. 20747/2016, contenente l’ordine di rilascio dell’immobile; il diniego era stato motivato dal superamento, per l’anno di riferimento del procedimento di regolarizzazione, del prescritto limite reddituale annuale (Euro 18.000,00).
L’adito Tribunale, nella resistenza di Roma Capitale e di A.T.E.R., ritenuta la propria giurisdizione anche in riferimento all’ordine di rilascio dell’immobile, respingeva l’impugnativa con la sentenza segnata in epigrafe e compensava tra le parti le spese del giudizio. In particolare il primo giudice:
– riteneva l’infondatezza del primo motivo di ricorso, con il quale l’interessata aveva sostenuto che il reddito complessivo dichiarato nella istanza di regolarizzazione, quanto alla quota di reddito prodotta dal coniuge, avrebbe dovuto essere considerato al netto degli oneri previdenziali; rilevava sul punto che la citata legge regionale n. 27 del 2006 [artt. 53, commi 3-ter e 2, lett. b), e art. 50, comma 2-bis], anche mediante il richiamo all’art. 21 della legge 5 agosto 1978, n. 457, Norme per l’edilizia residenziale, fa riferimento al reddito annuo complessivo lordo del nucleo familiare, da cui consente di scomputare i soli assegni familiari per i figli a carico;
– riteneva l’infondatezza del secondo motivo, affermando, in uno alla giurisprudenza formatasi sulla materia, l’inapplicabilità all’istanza de qua dell’istituto del silenzio assenso.
L’interessata ha proposto appello avverso detta sentenza, deducendo: 1) Erroneità della sentenza in relazione al primo motivo di ricorso per non avere questa accertato la violazione e falsa applicazione degli artt. 50 e 53 della l.r. n. 27/2006, la violazione dell’art. 21 della l. n. 457/1978 e dell’art. 3 della l. n. 241/90, nonché l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, illogicità manifesta; 2) Erroneità della sentenza in relazione al secondo motivo di ricorso per non aver accertato la violazione dell’art. 20 della legge n. 241/90, la violazione e falsa applicazione degli artt. 50 e 53 della l.r. n. 27/2006 e la violazione dell’art. 21 della l. n. 457/1978, nonché l’ingiustizia grave e manifesta per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, illogicità manifesta, sviamento.
Ha quindi reiterato la richiesta, già formulata in primo grado, di demandare a un organo tecnico terzo l’accertamento delle corrette modalità di calcolo del reddito base per l’ammissione all’edilizia residenziale alloggiativa, e concluso per la riforma della sentenza appellata e l’annullamento degli atti impugnati in primo grado.
Roma Capitale si è costituita in resistenza, domandando la reiezione dell’appello, di cui ha sostenuto l’infondatezza.
Nel prosieguo, la parte appellante ha depositato memoria e documenti.
La causa è passata in decisione senza discussione orale e sulla base degli atti il 28 maggio 2020, ai sensi dei commi 5 e 6 dell’art. 84 del d.-l. n. 18 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 27 del 2020.
DIRITTO
1. L’appello è infondato.
2. La legge regionale Lazio 28 dicembre 2006, n. 27, Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2007, art. 53, comma 1, in deroga alle previgenti disposizioni sulla materia di cui alle leggi regionali 6 agosto 1999, n. 12, e 4 aprile 2000, n. 18, ha consentito la regolarizzazione delle occupazioni sine titulo degli alloggi di edilizia residenziale pubblica esistenti alla data del 20 novembre 2006.
Per quanto qui di interesse, ai fini della regolarizzazione, il comma 2, lett. b) del predetto art. 53 stabilisce che “il reddito annuo complessivo del nucleo familiare non deve essere superiore, alla data di presentazione della domanda, al limite per l’accesso all’edilizia residenziale pubblica destinata all’assistenza abitativa di cui articolo 50, comma 2-bis”; quest’ultima norma dispone poi che “Il limite di reddito annuo lordo complessivo del nucleo familiare per l’accesso all’edilizia residenziale pubblica destinata all’assistenza abitativa è stabilito in 18 mila euro. Il limite di reddito per la decadenza dall’assegnazione degli alloggi viene calcolato aumentando del 40 per cento il limite di reddito per l’accesso. Entrambi i limiti sono computati secondo le modalità indicate nell’articolo 21 della legge 5 agosto 1978, n. 457 (Norme per l’edilizia residenziale) e successive modifiche; la diminuzione ivi prevista è determinata in 2 mila euro per ciascun familiare a carico convivente fino ad un massimo di detrazione di 6 mila euro”.
A sua volta, il richiamato art. 21 della l. n. 457 del 1978 prevede che “Ai fini dell’acquisizione dei benefì ci previsti dal presente titolo nonché ai fini dell’attribuzione di eventuali punteggi preferenziali per la formazione di graduatorie degli aventi diritto il reddito complessivo del nucleo familiare è diminuito di lire un milione per ogni figlio che risulti essere a carico; agli stessi fini, qualora alla formazione del reddito predetto concorrano redditi da lavoro dipendente, questi, dopo la detrazione dell’aliquota per ogni figlio che risulti essere a carico, sono calcolati nella misura del 60 per cento”.
Infine, il comma 3-ter dell’art. 53 della l.r. n. 27 del 2006 stabilisce la produzione da parte degli occupanti della “dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà attestante il reddito complessivo lordo del nucleo familiare, che è oggetto di verifica da parte dell’ente gestore degli alloggi”.
3. L’istanza di regolarizzazione avanzata dall’odierna appellante ai sensi dell’art. 53 della l.r. n. 27 del 2006 è stata respinta da Roma Capitale in quanto il reddito complessivo lordo annuo del suo nucleo familiare indicato nella domanda, per l’anno di riferimento della procedura, era superiore a quello previsto per l’accesso all’edilizia residenziale pubblica (Euro 18.000,00).
4. Il Tar ha ritenuto legittimo il diniego, rilevando l’infondatezza della pretesa dell’interessata di scomputare dal predetto reddito, quanto alla quota prodotta dal coniuge, gli oneri previdenziali.
Tale arresto, non scalfito dalle censure svolte dall’appellante con il primo mezzo, deve essere confermato; la sua valenza dirimente rende recessiva la disamina delle critiche pure avanzate dall’appellante con lo stesso mezzo avverso gli ulteriori capi della sentenza impugnata che hanno richiamato il principio di autoresponsabilità nella presentazione delle istanze amministrative e dubitato della completezza della documentazione prodotta dall’interessata circa gli effettivi guadagni ascrivibili al coniuge per l’annualità di interesse della causa.
4.1. La deducente sostiene che l’ammontare del reddito annuo complessivo lordo di Euro 28.191,00 indicato nell’istanza di regolarizzazione sarebbe inficiato da un errore materiale, consistente nella mancata detrazione dalla quota di reddito del coniuge dei contributi previdenziali; quel reddito complessivo ascenderebbe in realtà a Euro 25.877,00, importo sul quale dovrebbero operarsi poi le detrazioni spettanti per i figli a carico e per il lavoro dipendente, così che in definitiva esso sarebbe pari a Euro 16.099,80 e quindi inferiore alla soglia di Euro 18.000,00, fissata dalla normativa di riferimento.
La tesi non è fondata.
4.2. Non può infatti convenirsi con la tesi dell’appellante secondo cui gli artt. 50 e 53 della l.r. n. 27 del 2006 facciano riferimento alla nozione di reddito imponibile di cui agli artt. 3 e 10, comma 1, lett. e), del TUIR di cui al d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, da intendersi quindi al lordo delle imposte ma al netto dei contributi previdenziali.
Il proposto parallelismo non trova infatti eco nelle disposizioni regionali sopra riportate, che, come visto, e come rilevato dalla sentenza appellata, considerano il reddito annuo complessivo “lordo”, scomputato dei soli assegni familiari.
Tale chiaro dato normativo non può essere superato invocando, come fa la deducente, il modello telematico di domanda di assegnazione in regolarizzazione, predisposto dalla delibera della Giunta regionale Lazio n. 626/2007, ove, si sostiene, l’importo in questione è stato definito, in nota, come “la somma dei redditi, dichiarati e non, al lordo delle imposte ed al netto dei contributi previdenziali e degli assegni familiari, percepiti da tutti i componenti della famiglia”, ovvero alcuni contestuali comunicati stampa della stessa Regione, che precisano che lo stesso importo è costituito dalla somma dei “redditi fiscalmente imponibili (lordi) di tutti i componenti del nucleo familiare, come risultano dalle ultime dichiarazioni presentate (Cud, Mod. 730 o Unico)”, ovvero, ancora, le leggi emanate sulla stessa materia da altre Regioni e le istruzioni impartite da alcune A.T.E.R. operanti nella regione.
E’ infatti evidente che lo scrutinio giudiziale dell’operato dell’Amministrazione comunale va effettuato esclusivamente alla luce del puntuale dettato legislativo in forza del quale gli atti in contestazione sono stati formati, in quanto esso solo costituisce il parametro di raffronto della loro legittimità .
Sicchè in questa sede non può che rilevarsi che la legge regionale n. 27 del 2006, rendendo possibile in via straordinaria e derogatoria la regolarizzazione delle occupazioni senza titolo degli alloggi di edilizia residenziale pubblica in essere alla data del 20 novembre 2007, stabilisce nelle specifiche norme che delineano i requisiti per l’accesso al beneficio, quanto al prescritto limite reddituale [art. 53, comma 2, lett. b) e comma 3-ter], che si debba far riferimento al reddito complessivo lordo del nucleo familiare; tanto dispone, fatta eccezione per gli assegni familiari, anche il precedente art. 50, in rapporto ai canoni di locazione e al limite di reddito per le ordinarie procedure di assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e per le decadenze dal beneficio, espressamente richiamato dalle norme speciali.
L’interpretazione dell’appellante non trova quindi conforto nella legge regionale di riferimento e si si rivela inconsistente anche sotto un profilo logico.
Gli oneri deducibili dalla base imponibile ai fini fiscali, ai sensi degli artt. 3 e 10 del TUIR, sono quelli, numerosi e di varia natura, elencati nel comma 1 dell’art. 10.
Sicchè – come del resto attestato in via definitiva dal previsto abbattimento del 40% dei redditi da lavoro dipendente – non si ravvisano ragioni per ritenere che la legge regionale in esame, in difetto di una norma espressa, si sia implicitamente attagliata sulla nozione di reddito imponibile, e ciò per giunta in riferimento a uno solo degli oneri deducibili considerati dalla normativa fiscale [contributi previdenziali e assistenziali di cui alla lett. e)]: l’adesione a siffatta opzione concreterebbe una operazione interpretativa/additiva del tutto estranea non solo alla lettera ma anche alla ratio della legge regionale, che ha autonomamente e compiutamente regolato le modalità di calcolo del limite reddituale in questione.
Per le stesse ragioni non si ravvisa nell’interpretazione della stessa legge fatta propria dall’Amministrazione la disparità di trattamento tra lavoratori autonomi e lavoratori dipendenti pure denunziata dall’appellante; infatti, se è vero che i primi non possono giovarsi ai fini qui considerati della detrazione per cui è causa, è parimenti vero che anche i secondi non usufruiscono, nello stesso ambito, di alcune detrazioni loro assicurate a fini fiscali dall’art. 10, comma 1, del TUIR.
4.3. Correttamente, pertanto, l’Amministrazione comunale ha concluso che il reddito del nucleo familiare dell’appellante, pur dopo la detrazione per figli a carico e l’abbattimento del 40%, di cui all’art. 50, comma 2-bis, della l.r. n. 27 del 2006 e all’art. 21 della l. n. 457 del 1978, risulta pari a 18.378,80, ed è quindi superiore al prescritto limite di legge (Euro 18.000,00).
Non può di conseguenza trovare ingresso la richiesta di accertamento tecnico per la esatta determinazione del reddito avanzata dall’appellante.
5. Il secondo mezzo di gravame contesta la correttezza della sentenza appellata nel respingere il secondo motivo di ricorso, con cui l’interessata, in considerazione del lungo tempo decorso tra la presentazione dell’istanza di regolarizzazione e la sua definizione (2007/2013), ha invocato il silenzio assenso di cui all’art. 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ritenendo l’inapplicabilità dell’istituto alla materia de qua: secondo l’appellante tale esclusione non troverebbe alcun fondamento giuridico, stante al contrario il chiaro dettato normativo, dal quale peraltro discenderebbe anche l’impossibilità dell’amministrazione di intervenire in autotutela ex art. 21-octies, l. n. 241 del 1990, essendo ormai decorso il termine di 18 mesi previsto dal successivo art. 21-nonies.
5.1. Il motivo è infondato.
Questa Sezione del Consiglio di Stato ha più volte chiarito che la materia dell’assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica non contempla il silenzio assenso come fattispecie provvedimentale, rilevando, per un verso, la specifica normativa che la governa e che è caratterizzata dal meccanismo della graduatoria, e per altro verso la natura sostanzialmente concessoria del provvedimento, espressione della comparazione tra i rilevanti interessi pubblici connessi alla regolare gestione del patrimonio immobiliare pubblico (Cons. Stato, V, 19 febbraio 2018, n. 1013; 10 ottobre 2017, n. 4688; 26 marzo 2012, n. 1723).
6. Per tutto quanto precede l’appello deve essere respinto.
Si ravvisano giusti motivi, in considerazione dello specifico interesse azionato in giudizio, per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio del grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe, lo respinge.
Compensa tra le parti le spese di giudizio del grado.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2020, svoltasi ai sensi dell’art. 84, comma 6, del d.-l. n. 18 del 2020, convertito dalla l. n. 27 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli – Presidente
Valerio Perotti – Consigliere
Stefano Fantini – Consigliere
Alberto Urso – Consigliere
Anna Bottiglieri – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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