Consiglio di Stato, sezione terza, Sentenza 25 luglio 2019, n. 5268.
La massima estrapolata:
In caso di applicazione della misura della temporanea e straordinaria gestione, la Prefettura ha l’obbligo di trasmettere il rendiconto della gestione all’impresa, per quanto colpita da informazione antimafia, una volta chiusasi la gestione commissariale.
Sentenza 25 luglio 2019, n. 5268
Data udienza 11 luglio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ai sensi dell’art. 74 e 116, comma 4, c.p.a.
sul ricorso numero di registro generale 546 del 2019, proposto dal Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, e dall’Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di Vibo Valentia, in persona del Prefetto pro tempore, entrambi rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via (…);
contro
Mo. – Società Cooperativa Sociale Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Fr. Ia. e dall’Avvocato Ma. Vi. Ta., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Ar. Sa. in Roma, viale (…);
per la riforma
della sentenza n. 1717 del 12 ottobre 2018 del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sede di Catanzaro, sez. I, resa tra le parti, la quale ha annullato il diniego prot. n. 0020955 oppostole dalla Prefettura di Vibo Valentia sull’istanza di accesso agli atti avanzata il 7 maggio 2018 allo scopo di acquisire la rendicontazione della gestione, per il periodo dal 18 ottobre 2017 al 1° dicembre 2018, con tutte le pezze giustificative di spesa e di entrata, relativa al servizio di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati svolto presso il Centro di accoglienza sito in (omissis).
visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio dell’appellata Mo. – Società Cooperativa Sociale Onlus;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nella camera di consiglio del giorno 11 luglio 2019 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’odierna appellata, Mo. – Società Cooperativa Sociale Onlus, l’Avvocato Fr. Ia. per sé e per l’Avvocato Ma. Vi. Ta. e per l’odierno appellante, il Ministero dell’Interno, l’Avvocato dello Stato Ti. Va.;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La odierna appellata Mo. – Società Cooperativa Sociale Onlus, già Cooperativa Sociale Mo. Se. (di qui in avanti, per brevità, anche la Cooperativa), sottoposta alla misura della straordinaria e temporanea gestione ai sensi dell’art. 32 del d.l. n. 90 del 2014, limitatamente al servizio di accoglienza di minori stranieri non accompagnati presso il Centro di accoglienza sito in (omissis), ha impugnato il diniego prot. n. 0020955 oppostole il 9 maggio 2018 dalla Prefettura di Vibo Valentia sull’istanza di accesso agli atti da questa avanzata il 7 maggio 2018 ai sensi della l. n. 241 del 1990 allo scopo di acquisire la rendicontazione della gestione, per il periodo 18 ottobre 2017 al 1° dicembre 2018, con tutte le pezze giustificative di spesa e di entrata, relativa al servizio di accoglienza dei minori stranieri non accompagnati svolto presso il suddetto centro.
1.1. La richiesta è stata motivata con riferimento all’interesse a redigere il bilancio relativo all’anno 2018 nonché per l’esercizio del diritto-dovere della Cooperativa di valutare l’operato dell’amministratore straordinario, anche ai sensi dell’art. 32 del d.l. n. 90 del 2014, oltre che delle disposizioni civili e penali, e allo scopo di acquisire, infine, informazioni sulla liquidazione operata dalla Prefettura a favore dell’amministratore, nella quale è pure previsto il rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate, onde valutarne la congruità .
1.2. Il Prefetto ha opposto rifiuto ritenendo di non aver alcun obbligo normativamente imposto di trasmissione del rendiconto dell’amministratore straordinario ai sensi dell’art. 32 del d.l. n. 90 del 2014.
1.3. Costituitasi nel primo grado del giudizio, la Prefettura di Catanzaro ha sostenuto che la Cooperativa ricorrente non avrebbe potuto vantare alcun interesse concreto, diretto ed attuale, all’ostensione dei documenti sul rilievo che l’impresa è estranea al rapporto tra amministratore straordinario e Prefettura e deve limitarsi a ricevere i risultati ultimi dell’esecuzione del contratto “controllato”.
1.4. Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sede di Catanzaro, con la sentenza n. 1717 del 10 ottobre 2018, ha accolto il ricorso della Cooperativa e ha annullato il provvedimento di diniego, ordinando l’esibizione dei documenti richiesti, in quanto la Cooperativa sarebbe titolare di interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata, alla conoscenza dei documenti, siccome strumentali alla decisione di intraprendere eventuale azione giurisdizionale avverso la condotta serbata, nell’espletamento dell’incarico, dall’amministratore straordinario nonché in relazione alla prospettata illegittimità della liquidazione effettuata dalla Prefettura a beneficio dell’amministratore.
1.5. Indipendentemente dalla genericità della motivazione del diniego prefettizio, in contrasto con la previsione racchiusa nell’art. 9 del d.P.R. n. 184 del 2006(“Regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi”) che impone, a supporto del diniego (anche parziale) di accesso o del suo differimento, il riferimento specifico alla normativa vigente e l’individuazione di una delle categorie di cui all’art. 24 della l. 241/90(“Esclusione dal diritto di accesso”), secondo il primo giudice verrebbe in rilievo, nel caso di specie, quanto disposto dal comma 4 del citato art. 32, ai sensi del quale gli amministratori straordinari rispondono, seppure limitatamente ai casi di dolo o colpa grave, delle eventuali diseconomie dei risultati della gestione.
1.6. Secondo la sentenza impugnata ciò renderebbe palese, ove ve ne fosse bisogno, contrariamente a quanto affermato dalla Prefettura, la sussistenza di margini di sindacabilità e di censurabilità dell’operato dell’amministratore di nomina prefettizia nell’espletamento delle attività connesse alla gestione straordinaria e temporanea dell’impresa.
1.7. Il primo giudice ha perciò statuito che i documenti richiesti, potendo rientrare nel bagaglio di conoscenza necessario alla cooperativa per determinarsi su introduzione e coltivazione di una eventuale azione giudiziale a tutela dei suoi diritti patrimoniali, debbano essere esibiti dall’amministrazione che li detiene.
2. Avverso tale sentenza ha proposto appello il Ministero dell’Interno, con un unico articolato motivo che di seguito sarà esaminato, e ne ha chiesto la riforma, con la conseguente reiezione della domanda ostensiva proposta in primo grado.
2.1. Si è costituita con un’articolata memoria depositata l’11 giugno 2019 la Cooperativa appellata per dedurre l’improcedibilità del ricorso e, comunque, la sua infondatezza nel merito.
2.2. Nella camera di consiglio dell’11 luglio 2019 il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.
3. L’appello è infondato.
4. Quanto all’eccezione di improcedibilità dell’appello, sollevata dalla Cooperativa (pp. 6-8 della memoria difensiva depositata l’11 giugno 2019), si deve rilevare che essa non merita condivisione sia perché l’ostensione dei documenti, consentita dalla Prefettura di Vibo Valentia, è avvenuta in esecuzione della sentenza qui impugnata, ma non implica per nulla acquiescenza al dictum giudiziale, sia perché il Ministero appellante, seppure in modo alquanto sintetico, ha appellato la pronuncia nella sua integralità, contestandone le motivazioni di fondo, e l’appello non può considerarsi improcedibile sol perché esso non ha confutato argomento per argomento l’iter motivazionale della pronuncia.
5. Nel merito l’appello è però destituito di fondamento perché, a tacer d’altro, non è incontestabile, sulla base dello stesso dato di diritto positivo (art. 32, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014) correttamente richiamato dalla sentenza impugnata, che sussista un interesse dell’impresa sottoposta alla misura della temporanea e straordinaria gestione dell’impresa, di cui all’art. 32 del d.l. n. 90 del 2014, conv. con mod. in l. n. 114 del 2014, a conoscere gli atti inerenti al corretto esercizio della gestione e alla stessa rendicontazione da parte degli amministratori prefettizi.
6. Se è vero, infatti, che la misura della temporanea e straordinaria gestione ha l’indiscussa finalità di consentire il completamento dell’opera o la gestione del servizio nell’esclusivo interesse della stazione appaltante, mediante la gestione del contratto in un regime di “legalità controllata” (Cons. St., sez. III, 10 gennaio 2018, n. 93) che sterilizzi la sua esecuzione da ogni infiltrazione mafiosa e da ogni tornaconto anche indiretto della criminalità organizzata, non si può negare che l’impresa che aspiri o torni alla titolarità dell’esecuzione dello specifico contratto, come nel caso di specie (ove la Cooperativa, non va dimenticato, era sottoposta a controllo giudiziario ai sensi dell’art. 34-bis del d.lgs. n. 159 del 2011 ben prima di richiedere l’accesso agli atti), abbia tutto l’interesse a verificare che la gestione sia avvenuta secondo i criterî di una oculata e non arbitraria amministrazione, esente quantomeno da dolo e colpa grave nel compimento degli atti gestori propri di questa speciale misura ad contractum.
7. Quella degli amministratori prefettizi è sì, infatti, un’attività considerata ad ogni effetto di pubblica utilità (art. 32, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014), come rammenta il Ministero appellante, ma non sol per questo sottratta al canone di una efficiente gestione e, in ultima analisi, al principio di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), tanto che lo stesso art. 32, comma 4, del d.l. n. 90 del 2014 prevede una loro responsabilità per dolo o colpa grave, di ordine amministrativo-contabile, per eventuali diseconomie nei risultati della gestione.
8. La responsabilità per la eventuale mala gestio sussiste anche nei confronti della stessa impresa sottoposta alla misura, una volta che la mala gestio abbia cagionato un danno nella misura dei minori utili per essa accantonabili.
9. E del resto non vi è dubbio, sotto tale riguardo, che l’accantonamento degli utili rivenienti dalla gestione straordinaria in favore dell’impresa sottoposta a misura, laddove ve ne siano i presupposti previsti dall’art. 32, comma 7, del d.l. n. 90 del 2014, costituisca l’oggetto di un diritto soggettivo perfetto a favore dell’impresa, come le Sezioni Unite hanno di recente chiarito nell’ordinanza n. 11576 dell’11 maggio 2018, e che l’impresa possa e debba verificare in tale ottica se la gestione sia stata efficiente e improntata, almeno, ad un criterio di economicità, alieno da sperperi di risorse economiche e da scelte gestionali azzardate, non potendosi ritenere che la gestione commissariale, seppure quale esercizio di un munus publicum, sia aliena da qualsivoglia responsabilità, anche nei confronti della stessa impresa amministrata, pena la creazione di un’area di irresponsabilità imprenditoriale proprio laddove invece più attenta, e prudente, deve farsi la gestione del contratto nella sua fase esecutiva.
10. Tanto basta a destituire di fondamento l’appello del Ministero dell’Interno, che fa leva – a torto – unicamente sull’esclusiva finalità pubblicistica della misura, trascurando del tutto che una gestione prefettizia in ipotesi dissennata può essere foriera di un danno per l’impresa stessa, laddove questa abbia almeno diritto all’accantonamento degli utili ai sensi dell’art. 32, comma 7, del d.l. n. 90 del 2014.
10.1. E del resto il Ministero appellante trascura quanto esso stesso ha chiarito nel provvedimento del 16 ottobre 2018, Quinte linee guida per la gestione degli utili derivanti dalla esecuzione dei contratti d’appalto o di concessione sottoposti alla misura di straordinaria gestione, ai sensi dell’articolo 32 del decreto-legge n. 90/2014, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 31 ottobre 2018, n. 254, laddove ha rilevato al § 2.2. che, al termine della misura, gli amministratori straordinari dovranno presentare alla Prefettura di riferimento un rendiconto analitico della loro gestione, evidenziando, per ciascuna commessa, i relativi flussi finanziari e contabili nonché l’importo accantonato a titolo di utile e, nel resoconto, i commissari dovranno altresì indicare gli affidamenti realizzati con risorse finanziarie stanziate, in tutto o in parte, da soggetti diversi dalla stazione appaltante, avendo cura di specificare, per ciascuna commessa, il soggetto finanziatore, l’entità della provvista erogata e la sua incidenza percentuale sul valore dell’appalto o della concessione.
10.2. Il Prefetto, preso atto della rendicontazione, “adotterà i provvedimenti conseguenti e necessari alla chiusura definitiva della gestione commissariale, dandone comunicazione all’operatore economico”, come chiariscono espressamente, nel predetto § 2.2., le citate Linee Guida, sicché non vi è dubbio che sussista un interesse dell’operatore economico, al quale la Prefettura deve dare puntuale comunicazione della chiusura definitiva della gestione commissariale, a conoscerne gli atti e gli esiti, a cominciare dal rendiconto, per valutarne la complessiva incidenza sulla sua sfera giuridico-patrimoniale.
10.3. La sussistenza di un interesse diretto, attuale e concreto, all’accesso non può essere negata in capo all’impresa colpita da informazione antimafia.
11. Le ulteriori argomentazioni dell’appellante, relative alla necessità di redigere il bilancio, quantomeno in caso di gestioni separate ai sensi dell’art. 2364 e dell’art. 2447-septies c.c., o di controllare la liquidazione del compenso per l’amministrazione previsto dall’art. 32, comma 6, del d.l. n. 90 del 2014 con oneri a carico dell’impresa (esigenze, anche queste, comunque non trascurabili nella prospettiva dell’accesso), sono quindi del tutto ininfluenti sulle sorti del decidere, alla luce di quanto sin qui si è chiarito.
12. Ne discende la reiezione dell’appello, con la piena conferma della sentenza impugnata che, come emerge dalle stesse allegazioni dell’appellata, ha comunque avuto integrale esecuzione in punto di accesso alla documentazione richiesta, già consentita dalla Prefettura in esecuzione della sentenza qui impugnata.
12.1. Il diniego di accesso, impugnato in primo grado, è infatti sostanzialmente immotivato e, comunque, contrario alle previsioni dell’art. 32 del d.l. n. 90 del 2014 poiché la Prefettura ha l’obbligo di trasmettere il rendiconto della gestione all’impresa, per quanto colpita da informazione antimafia, una volta chiusasi la gestione commissariale, affinché l’impresa possa valutare, almeno, la sussistenza di eventuali diseconomie nella gestione eventualmente incidenti sull’accantonamento degli utili, da percepirsi se e una volta che essa abbia riacquisito la titolarità del contratto e il diritto a percepirne i compensi.
13. Il Ministero dell’Interno, soccombente, deve essere condannato a rifondere le spese del presente grado del giudizio che, avuto riguardo alla notula depositata dai difensori dell’appellata, possono ridursi nella misura congrua all’impegno professionale profuso per la tipologia di controversia, e conforme alle tabelle vigenti, di Euro 3.000,00, oltre accessori come per legge.
13.1. Rimane definitivamente a carico del Ministero dell’Interno, per la soccombenza, il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, proposto dal Ministero dell’Interno, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Condanna il Ministero dell’Interno a rifondere in favore di Mo. – Società Cooperativa Sociale Onlus le spese del presente grado del giudizio, che liquida nel complessivo importo di Euro 3.000,00, oltre accessori come per legge.
Pone definitivamente a carico del Ministero dell’Interno il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 luglio 2019, con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini – Presidente
Giulio Veltri – Consigliere
Massimiliano Noccelli – Consigliere, Estensore
Giulia Ferrari – Consigliere
Solveig Cogliani – Consigliere
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