Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 10 gennaio 2020, n. 263
La massima estrapolata:
L’annullamento di un giudizio di avanzamento, salvi casi estremi, non implica altro effetto conformativo che la rinnovazione del giudizio stesso.
Sentenza 10 gennaio 2020, n. 263
Data udienza 12 dicembre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4657 del 2018, proposto dall’Ammiraglio Ispettore in congedo -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Ca. Le. e Ma. Cl. Le., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero della difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliato ex lege in Roma, via (…);
nei confronti
Ammiraglio Ispettore in congedo -OMISSIS-, non costituito in giudizio;
per l’ottemperanza
della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente la mancata iscrizione del ricorrente nel quadro di avanzamento al grado di Ammiraglio Ispettore del Corpo delle Armi Navali della Marina Militare.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2019 il consigliere Luca Lamberti e udito per la parte ricorrente l’avvocato Ca. Le., nessuno presente per l’Amministrazione;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso integrato da successivi motivi aggiunti l’allora Contrammiraglio del Corpo delle Armi Navali della Marina Militare -OMISSIS- impugnava di fronte al T.a.r. per il Lazio la mancata iscrizione nel quadro di avanzamento all’unica promozione tabellare al grado di Ammiraglio Ispettore del Corpo per l’anno-OMISSIS-: nella relativa graduatoria di merito, infatti, il ricorrente si era collocato, con il punteggio di 29,27, alle spalle del Contrammiraglio -OMISSIS-, cui era stato riconosciuto il punteggio di 29,28.
In ricorso si formulavano censure di illegittimità per eccesso di potere sia in senso assoluto, sia in senso relativo.
2. Il Tribunale, con la sentenza n. -OMISSIS-, respingeva il ricorso.
3. Il ricorrente proponeva ricorso in appello avanti questo Consiglio di Stato che, con sentenza n. -OMISSIS-, accoglieva il gravame.
Il Consiglio di Stato, in particolare, riteneva il giudizio operato dalla Commissione Superiore di Avanzamento afflitto da un “chiaro difetto di motivazione” (quale species di eccesso di potere in senso relativo), laddove il ricorrente ed il contro-interessato erano stati considerati equivalenti sul piano delle “qualità morali”, benché quest’ultimo avesse riportato, allorché rivestiva il grado di Capitano di Fregata:
– una condanna alla reclusione militare di mesi due e giorni venti per il reato di tentata truffa aggravata;
– la sanzione disciplinare del rimprovero;
– il proscioglimento per prescrizione dall’imputazione di falsità materiale in concorso.
Il Consiglio osservava, in proposito, che, alla luce di tali precedenti, “non è dato minimamente comprendere, nell’assenza di qualsivoglia argomentazione al riguardo, come il controinteressato sia stato ritenuto in possesso “in maniera eminente” delle prescritte qualità morali, al pari dell’odierno ricorrente”: viceversa, in considerazione del fatto che “le qualità morali… vanno valutate in relazione ad un modello ideale della figura dell’ufficiale che andrà a ricoprire i massimi gradi della Marina e, pertanto, non dovrebbero in linea di principio risultare in alcun modo offuscate da comportamenti non consoni alla posizione da ricoprire e, tantomeno, penalmente rilevanti”, il Consiglio concludeva che “non v’è dubbio come le posizioni dei due ufficiali in questione non possano, con riguardo al profilo questione, essere valutate come perfettamente equivalenti e possedute in modo parimenti eminente, contrariamente a quanto ritenuto in modo del tutto [im]motivato dalla Commissione”.
Oltretutto, si aggiungeva, “il C.A. -OMISSIS- ha anche conseguito per la sua specchiata condotta plurime onorificenze dell’Ordine al Merito della Repubblica italiana, ciò che non ha potuto conseguire il controinteressato essendo tale evenienza in ogni caso preclusa dalla sussistenza di precedenti penali”; di converso, non “può ritenersi che la Commissione abbia bilanciato l’elemento negativo in questione con altri dati caratteristici, ritenuti di grandissimo pregio”, sia perché “di tale bilanciamento non è dato riscontrare la benché minima traccia nel giudizio espresso dalla Commissione”, sia, comunque, perché “le doti professionali e culturali, i riconoscimenti formali e la rilevanza degli incarichi svolti dal controinteressato non possono comunque assorbire il rilievo dei precedenti penali in questione, che devono comunque essere autonomamente apprezzati ai fini della specifica valutazione del requisito delle qualità morali”.
Il Consiglio di Stato, pertanto, annullava il provvedimento impugnato “salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione in ordine al giudizio di avanzamento per cui è causa, da effettuare ad opera di una diversa Commissione, ma in base agli stessi criteri all’epoca applicati”.
4. L’Amministrazione incaricava la Commissione superiore di avanzamento di operare la nuova valutazione.
Con verbale n. 10/S del 24 novembre 2015 la Commissione rinnovava il giudizio nei confronti dell’odierno ricorrente assegnandogli il punteggio di 29,27 e ribadendone, dunque, la collocazione in quadro in posizione non utile.
5. Il sig. -OMISSIS-, nelle more collocato in congedo con il grado di Ammiraglio Ispettore, proponeva giudizio per ottemperanza, lamentando, fra l’altro, che “la C.S.A. abbia erroneamente proceduto alla rinnovazione della valutazione nei confronti del ricorrente, quando invece avrebbe dovuto procedere al riesame anche di quella del -OMISSIS- al fine di ottemperare al difetto di motivazione evidenziato nella citata sentenza”.
6. Con sentenza n. -OMISSIS-questo Consiglio accoglieva il ricorso, sostenendo che la sentenza n. -OMISSIS-“imponeva la riedizione della valutazione di avanzamento, che se deve interessare in primo luogo il -OMISSIS-, non può tralasciare di considerare anche il -OMISSIS-, in quanto, in relazione a questo, deve necessariamente essere esplicitate le ragioni che inducono a preferirlo al ricorrente”: la Commissione, viceversa, “a differenza di quanto specificamente richiesto dal Consiglio di Stato nella decisione ottemperanda, piuttosto che valutare specificamente l’aspetto delle qualità morali, si è limitata a ribadire quel giudizio sintetico che, ad avviso della stessa, consentiva la compensazione delle sanzioni riportate con gli altri fattori oggetto di valutazione”.
Il Consiglio, pertanto, dichiarava nullo il verbale impugnato e contestualmente stabiliva che “l’amministrazione, in esecuzione della decisione ottemperanda, è tenuta, nel rinnovo della valutazione di avanzamento, ad esplicitare in maniera dettagliata le ragioni che – in ipotesi – inducono a preferire il -OMISSIS- al ricorrente, tenendo in debita considerazione, in merito al giudizio sulle qualità morali, quanto già affermato con la sentenza n. -OMISSIS-“.
Il Consiglio, in particolare, richiamava testualmente le seguenti statuizioni della sentenza n. -OMISSIS-:
– “le qualità morali siano da considerare in relazione ad un modello ideale della figura dell’Ufficiale quale risulta dai valori indicati nel regolamento di disciplina militare tenuto conto delle punizioni, gli elogi e gli encomi ricevuti, avuto particolare riguardo alle relative motivazioni”;
– “ai sensi dell’articolo 1, comma 2, della legge n. 1137/1955 tutti i requisiti, comprese le qualità morali, debbano essere posseduti in maniera eminente per l’avanzamento ai gradi di Generale ed equiparati”;
– “il controinteressato C.A. -OMISSIS- abbia riportato una condanna penale in ordine al reato di tentata truffa aggravata, con condanna alla reclusione militare di mesi due e giorni 20 e l’irrogazione della sanzione di corpo del rimprovero, e sia stato assolto per prescrizione dal reato di concorso in falsità materiale”;
– “le posizioni dei due ufficiali in questione non possano, con riguardo al profilo in questione, essere valutate come perfettamente equivalenti”;
– “le doti professionali e culturali, i riconoscimenti formali e la rilevanza degli incarichi svolti dal controinteressato non possono comunque assorbire il rilievo dei precedenti penali in questione, che devono essere autonomamente apprezzati ai fini della specifica valutazione del requisito delle qualità morali”.
7. L’Amministrazione ha, quindi, nominato la nuova Commissione superiore di avanzamento, che, come risulta dal verbale n. 17 del 12 febbraio 2018, ha confermato i punteggi in precedenza attribuiti ai due ufficiali, con conseguente mancata iscrizione del ricorrente in posizione utile nel quadro di avanzamento.
La Commissione, in particolare, ha premesso che “non sussiste un giudizio di equivalenza rispetto al profilo delle qualità morali, considerata la presenza di provvedimenti giudiziari e disciplinari per il -OMISSIS-. Le posizioni dei due ufficiali, pertanto, con riguardo al profilo in questione, non possono essere valutate come perfettamente equivalenti”.
Purtuttavia, la Commissione ha osservato che “nel prosieguo della carriera il -OMISSIS- ha dimostrato di possedere eccellenti qualità morali e di carattere, attestate dai vari compilatori succedutisi nella redazione dei documenti caratteristici, conseguendo le massime aggettivazioni e numerosi giudizi di “pregevole” e di essere valutato, nel grado di C.A., “Ufficiale Ammiraglio dalle eccezionali qualità morali””.
Inoltre, ha rilevato la Commissione, al contro-interessato sono stati tributati un encomio solenne (nel 2004) e due encomi semplici (nel 2006 e nel 2009).
In conclusione, secondo la Commissione “le qualità morali del -OMISSIS-, sebbene inficiate dai suddetti provvedimenti giudiziari e disciplinari, sono possedute comunque in maniera eminente, ancorché non perfettamente equivalente a quelle del -OMISSIS-“.
Poiché, però, “le qualità morali… concorrono con i restanti fattori previsti dalla normativa sull’avanzamento a formare il giudizio sintetico” per gli ufficiali generali, la Commissione, sulla scorta di un’analisi complessiva della carriera dei due Ufficiali, ha ribadito l’assegnazione di un punteggio superiore per il contro-interessato -OMISSIS-.
La Commissione, in proposito, ha “ritenuto che, nel giudizio complessivo richiesto dalla normativa di settore, le restanti qualità del -OMISSIS- possono far superare la differenza” relativa alle qualità morali, “per effetto di un percorso professionale sempre ascrivibile ai massimi livelli di eccellenza, della costante presenza delle più alte espressioni elogiative specificamente riportate nella documentazione caratteristica, oltre che delle motivazioni delle ricompense tributategli nell’intero corso della carriera. A supporto di ciò concorre, altresì, la maggiore varietà e rilevanza degli incarichi assolti sia in Italia che all’estero, attestato inequivocabile della stima, fiducia e considerazione riposta, nel tempo, dai vertici della Forza Armata”.
8. Il sig. -OMISSIS- ha nuovamente proposto ricorso per ottemperanza, sostenendo che la sentenza n. -OMISSIS-“utilizza termini così cogenti da vincolare l’esito della rinnovazione del giudizio, implicando ex se una preminenza del ricorrente rispetto al contro-interessato”: la sentenza, invero, avrebbe “espressamente ed in maniera inequivoca escluso ogni possibile bilanciamento, tale da poter limitare gli effetti delle vicende giudiziarie che hanno interessato il -OMISSIS-“, che di per sé “escludono in radice il possesso delle qualità morali in maniera eminente”.
Il sig. -OMISSIS-, inoltre, ha stigmatizzato l’assunta modificazione in pejus del giudizio reso nei propri confronti rispetto a quello in precedenza formulato.
8.1. Costituitasi in resistenza l’Amministrazione, il ricorso è stato discusso alla camera di consiglio del 12 dicembre 2019 (in vista della quale il ricorrente ha versato in atti memoria scritta) e, quindi, trattenuto in decisione.
9. Il ricorso non merita accoglimento.
10. Il Collegio osserva, anzitutto, che il bene della vita assicurato dall’originario giudicato recato dalla sentenza n. -OMISSIS-del 2015 ha natura esclusivamente procedimentale: in tale pronuncia, infatti, il Consiglio ha fatto “salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione in ordine al giudizio di avanzamento per cui è causa”.
Dall’ordito motivazionale della pronuncia, inoltre, si trae, in chiave conformativa, l’esigenza che l’Amministrazione, ove intenda confermare la preferenza espressa per il sig. -OMISSIS-, motivi espressamente e puntualmente in ordine agli specifici profili che, nonostante l’oggettivo differenziale negativo in termini di qualità morali rispetto al sig. -OMISSIS- (conseguente ai citati precedenti penali e disciplinari), inducano comunque a ritenere complessivamente superiore la figura professionale del medesimo -OMISSIS-.
11. Con la successiva sentenza n. -OMISSIS- del 2017, quindi, il Consiglio di Stato, nel far salve le future determinazioni amministrative, ha nella sostanza imposto all’Amministrazione di effettuare un motivato confronto a coppie fra i due ufficiali, idoneo a dar conto, se del caso, dei motivi per cui il sig. -OMISSIS- sia preferito al sig. -OMISSIS-, sebbene le qualità morali del secondo siano superiori.
12. La nuova valutazione operata dalla Commissione (di cui al verbale n. 17 del 12 febbraio 2018) è estremamente puntuale e metodologicamente conforme alle indicazioni ricevute da questo Consiglio.
Invero, impregiudicati i principi generali affermati da consolidata giurisprudenza in ordine all’esecuzione del giudicato di annullamento di provvedimento di mancata iscrizione in quadro (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 6 maggio-OMISSIS-, n. 2632; Sez. IV, 21 novembre 2005, n. 6461), nel particolare caso di specie la Commissione ha operato in conformità alle statuizioni recate dai due dicta di questo Consiglio.
La Commissione, infatti, costretta dalla sentenza n. -OMISSIS- del 2017, ha proceduto ad un vero e proprio confronto a coppie, provvedendo a rivalutare funditus ambedue le posizioni.
In tale contesto, il riconoscimento della superiorità, in termini di qualità morali, del sig. -OMISSIS- è stato controbilanciato dalle superiori performance culturali, professionali e attitudinali che, secondo il motivato avviso della Commissione, il sig. -OMISSIS- ha ottenuto nell’arco di tutta la carriera.
La Commissione, invero, ha svolto un’approfondita analisi diacronica, partendo dal riscontrare la graduatoria finale di merito del periodo di formazione in Accademia (1^ con giudizio di “superiore alla media” il -OMISSIS-, 7^ con giudizio di “nella media” il -OMISSIS-), passando a considerare gli esiti della successiva formazione universitaria (laurea con 110/110 e lode prima del tempo normalmente previsto il -OMISSIS-, laurea con 102/110 il -OMISSIS-), confrontando i riconoscimenti attribuiti nel corso degli anni (maggior numero di aggettivazioni “pregevole” per il -OMISSIS-, che ha pure ricevuto un elogio e diversi encomi, alcuni anche solenni, mentre il -OMISSIS- non ne ha riportato alcuno), prendendo in considerazione le rispettive valutazioni caratteristiche (le formule elogiative riservate al -OMISSIS-, “oltre ad essere di gran lunga inferiori a quelle tributate al -OMISSIS-, subiscono una flessione proprio nel grado in valutazione”), ponderando il peso e la rilevanza degli incarichi assolti dai due ufficiali durante gli anni di servizio.
La Commissione, dunque, ha atteso proprio a quella specifica valutazione comparativa dei profili caratteristici della figura (umana, culturale, professionale, attitudinale) dei due ufficiali richiesta da questo Consiglio e, all’esito di un apprezzamento sintetico ed unitario (imposto dall’art. 1058, comma 7, cod.ord.mil. per la valutazione degli ufficiali generali), ha ritenuto superiore il sig. -OMISSIS-, nonostante il possesso di qualità morali inferiori rispetto a quelle del sig. -OMISSIS-.
In definitiva, nel riempire i tratti di azione amministrativa lasciati liberi dal giudicato, la Commissione ha apprezzato, conformemente a quanto richiesto dagli artt. 1058, comma 5, lett. b), c) e d), cod. ord. mil. e 705 – 708 reg. mil., le doti professionali, intellettuali e l’attitudine al comando dei due ufficiali.
13. Il Collegio, in proposito, osserva che la valutazione sul carattere “eminente” dei requisiti che devono possedere gli ufficiali generali (ex artt. 1093, comma 2, cod.ord.mil. e 701, comma 2, reg. mil.) è stata già effettuata all’atto della promozione al grado di contrammiraglio e non è, nella specie, suscettibile di revisione, perché le mende penali e disciplinari del sig. -OMISSIS- sono intervenute nel grado, assai più risalente nel tempo, di capitano di Fregata.
13.1. Correttamente non può darsi neppure rilievo decisivo, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, alla circostanza che quest’ultimo abbia conseguito una onorificenza al merito, non trattandosi di ricompensa militare.
14. In definitiva, la Commissione ha agito nel rispetto dei dicta di questo Consiglio, rimanendo nell’alveo dei margini discrezionali lasciati liberi dalla sentenza di cognizione e dalla prima sentenza di ottemperanza ed attenendosi alle relative indicazioni (recte, prescrizioni) metodologiche.
15. Di converso, osserva il Collegio, non vi è margine per invocare la norma, di chiaro carattere eccezionale, recata dall’art. 1090, comma 4, cod.ord.mil., ai sensi della quale “se il titolo dell’annullamento contiene elementi tali da rendere automatica l’iscrizione in quadro del ricorrente, non è necessario procedere a una nuova valutazione”.
Nella specie, invero, mancano per tabulas i presupposti normativi: le sentenze n. -OMISSIS-e -OMISSIS- di questo Consiglio, infatti, non solo non contengono “elementi tali da rendere automatica l’iscrizione in quadro del ricorrente”, ma, al contrario, impongono espressamente all’Amministrazione di “procedere ad una nuova valutazione”.
16. Del resto, per consolidato orientamento giurisprudenziale, l’annullamento di un giudizio di avanzamento, salvi casi estremi (sovente patologici perché rappresentativi dello sconfinamento del sindacato del giudice amministrativo dalla legittimità al merito delle valutazioni riservate alla Amministrazione), non implica altro effetto conformativo che la rinnovazione del giudizio stesso (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 24 agosto 2017, n. 4058; Sez. III, 29 gennaio 2016, n. 347; Sez. IV, 20 novembre 2006, n. 6737; Sez. IV, 11 febbraio 2005, n. 401; sulla ampiezza del sindacato del giudice amministrativo adito in ottemperanza, v. Cass. civ., sez. un., 31 maggio 2019, n. 15047).
17. Per le esposte ragioni, dunque, il ricorso deve essere rigettato.
Possono, comunque, compensarsi le spese del giudizio, in base al combinato disposto degli artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c., attesa la novità delle questioni sottese alla controversia.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso in ottemperanza, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, ed all’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone citate nel presente provvedimento.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere, Estensore
Nicola D’Angelo – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere
Giuseppa Carluccio – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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