Consiglio di Stato, Sentenza|1 luglio 2021| n. 5037.
Ai fini della ammissibilità del giudizio sul silenzio, è la posizione soggettiva posseduta e azionata dall’appellante che assume, nella peculiare fattispecie (silenzio serbato a fronte della richiesta di restituzione dell’importo in eccedenza versato per l’affrancazione), consistenza di diritto soggettivo risolvendosi la relativa azione, al di là della qualificazione attribuitagli dall’istante, in una azione di accertamento vertente su pretese patrimoniali costitutive di diritti di credito e non di sindacato sul mancato esercizio della funzione amministrativa.
Sentenza|1 luglio 2021| n. 5037. Ammissibilità del giudizio sul silenzio
Data udienza 8 giugno 2021
Integrale
Tag – parola chiave: Processo amministrativo – Giudizio sul silenzio – Presupposti di ammissibilità – Appello – Posizione soggettiva posseduta e azionata – Rilevanza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2781 del 2021, proposto dai signori Da. Fa. e Fr. Le., rappresentati e difesi dagli avvocati So. Pa. ed An. Co., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Um. Ga., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sede di Roma Sezione Seconda, n. 1961/2021, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2021 il Cons. Giuseppe Rotondo;
Nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Ammissibilità del giudizio sul silenzio
FATTO e DIRITTO
Il giudizio che giunge all’esame del Consiglio di Stato riguarda il silenzio serbato da Roma Capitale sull’istanza presentata dagli odierni appellanti, volta ad ottenere il ricalcolo del corrispettivo dovuto e alla conseguente restituzione della maggior somma (di Euro 16.343,14) versata all’epoca della stipula della convenzione di affrancazione per l’eliminazione dei vincoli convenzionali del prezzo massimo di cessione dell’immobile in proprietà .
L’importo era stato determinato utilizzando i criteri previsti nella deliberazione del Commissario straordinario di Roma Capitale n. 40/2016. Successivamente alla sottoscrizione di detta convenzione, l’Assemblea capitolina, con deliberazione n. 116/2018, ha modificato i criteri per il calcolo del corrispettivo di affrancazione rispetto a quanto previsto nella precedente delibera n. 40/2016, sicché i ricorrenti hanno dedotto di avere diritto al ricalcolo del corrispettivo dovuto ed alla conseguente restituzione della maggior somma versata all’epoca della stipula della convenzione di affrancazione.
A fronte del silenzio serbato dall’Ente civico sulla richiesta di conguaglio delle somme, gli istanti hanno proposto dinanzi al Tar per il Lazio il giudizio ex artt. 31 e 117 c.p.a.
Il Tar, con la sentenza n. 1961/2021, ha dichiarato il ricorso inammissibile in quanto la “formazione del silenzio-inadempimento, contestabile mediante l’azione ex. artt 31 e 117 c.p.a., non è compatibile con le controversie che solo apparentemente abbiano per oggetto una situazione di inerzia dell’amministrazione a provvedere, come nei casi in cui l’accertamento verta su pretese patrimoniali costitutive di diritti di credito”, e compensato le spese di giudizio.
Gli appellanti censurano la sentenza del T.a.r. per:
1.Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 133 c.p.a. nonché dell’art. 133, comma 1 lett. a), b) ed f) del c.p.a..”;
2. Illegittimità del silenzio inadempimento per violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 della l. 241/1990; violazione e falsa applicazione della delibera n. DKC-40/2016 del Comune di Roma Capitale; violazione e/o falsa applicazione della deliberazione n. 116/2018 del Comune di Roma Capitale; violazione e/o falsa applicazione della convenzione urbanistica; violazione e falsa applicazione della Convenzione per l’eliminazione dei vincoli convenzionali del prezzo massimo di cessione.
L’appellante insiste per il conguaglio-restituzione delle somme. Egli reputa errata la decisione in quanto ” in base all’art. 133 del comma 1 lettera a) n. 2) c.p.a., sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di “… formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni” e, ai sensi della lettera f) della stessa norma, sono devolute alla giurisdizione esclusiva “… le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio”” .
L’ambito di applicazione delle disposizioni sulla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si estenderebbe, sostiene l’appellante, anche alle controversie attinenti alle contestazioni degli oneri di urbanizzazione e, più in generale, alle convenzioni urbanistiche e agli accordi integrativi di provvedimenti amministrativi, anche con riferimento alla loro esecuzione.
Il Comune di Roma Capitale avrebbe, pertanto, l’obbligo di conguagliare le somme erogate dagli istanti in virtù del generale principio dell’obbligo a provvedere in capo alle Pubbliche Amministrazioni.
Si è costituita Roma Capitale.
Alla camera di consiglio del giorno 8 giugno 2021, la causa è stata trattenuta per la decisione.
L’appello è infondato.
La procedura speciale sul silenzio sconta, dal lato attivo dell’Amministrazione, l’esistenza in capo a quest’ultima di una potestà pubblica intesa come esercizio di poteri sollecitati in funzione del perseguimento di interessi pubblici da comporre mediante l’adozione di un determinato provvedimento amministrativo (autoritativo); dall’altro lato (altrettanto attivo, del privato), l’esistenza di una posizione soggettiva di interesse legittimo, la cui consistenza si atteggia in termini non già di obbligo o pretesa ad ottenere una prestazione bensì, di situazione giuridica di vantaggio in ordine ad un bene della vita oggetto di un provvedimento amministrativo, a tutela della quale l’ordinamento riconosce l’attribuzione di poteri idonei ad influire sul corretto esercizio del potere, in modo da rendere possibile la realizzazione dell’interesse al bene.
Ammissibilità del giudizio sul silenzio
Così ricostruito il perimetro di applicazione del paradigma normativo riferito alla procedura sul silenzio inadempimento (artt. 31 e 117 c.p.a.), correttamente il T.a.r. per il Lazio, con la gravata sentenza ha rilevato che con la suddetta “procedura sono tutelabili unicamente le pretese che rientrano nell’ambito della giurisdizione amministrativa e che sono giustiziabili, nel senso che sia ravvisabile un dovere della P.A. di provvedere (cfr. Cons Stato, Sez. IV, 7 giugno 2017, n. 2751)”.
Corollario di tale premessa è l’affermazione del principio, pacifico nella giurisprudenza del giudice amministrativo, per cui la consistenza della posizione soggettiva sottostante alla istanza inevasa, e tutelata dal rito speciale di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a. (in passato, art. 21 bis, legge Tar), non è compatibile con le controversie che solo apparentemente abbiano per oggetto una situazione di inerzia dell’organo pubblico a provvedere, come nei casi in cui l’accertamento verta su pretese patrimoniali costitutive di diritti di credito in base a norme che regolano l’azione dell’amministrazione.
In tali ipotesi, infatti, non è necessaria l’intermediazione di atti di iniziativa del privato al fine di costituire il presupposto per dare accesso al sindacato sulla condotta omissiva, potendo l’interessato in via immediata proporre l’azione di accertamento del diritto a contenuto economico ritenuto insoddisfatto (Consiglio Stato, Sez. VI, 18 giugno 2008, n. 3007).
Ed è ciò che esattamente si è verificato nella fattispecie, in cui l’appellante ha azionato dinanzi al giudice del “silenzio” posizioni giuridiche di diritto soggettivo patrimoniale (id est, diritto di credito al conguaglio), per la cui tutela s’appalesa inconferente, in difetto dei relativi presupposti, l’azione intrapresa.
L’attività postulata dall’appellante, infatti, non implica l’esercizio di poteri autoritativi, bensì l’attività riconducibile all’ambito dei rapporti di natura paritetica, in cui la sequela che giuridicamente rileva non è “fatto-potere-norma” (dove il potere si intermedia) bensì, “fatto-norma”, come tale suscettiva di accertamento.
Difetta, in altri termini, un precipuo obbligo giuridico di provvedere, ovvero di adottare un atto autoritativo espressione di potestà pubblica.
Sotto questo profilo, si rivelano inconferenti le argomentazioni dell’appellante in punto di qualificazione degli atti posti in essere dall’amministrazione in termini di convenzione urbanistica, contratto ad oggetto pubblico, di accordo procedimentale o provvedimentale ex art. 11 della L. n. 241 del 1990, come altrettanto lo sono eventuali riferimento alla materia urbanistica e in specie ai contratti ad oggetto pubblico, ciò per recuperare eventualmente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativa o l’applicazione dei principi del codice civile.
Ciò che conta, infatti, ai fini della ammissibilità del giudizio sul silenzio, è la posizione soggettiva posseduta e azionata dall’appellante che assume, nella peculiare fattispecie (silenzio serbato a fronte della richiesta di restituzione dell’importo in eccedenza versato per l’affrancazione), consistenza di diritto soggettivo risolvendosi la relativa azione, al di là della qualificazione attribuitagli dall’istante, in una azione di accertamento vertente su pretese patrimoniali costitutive di diritti di credito e non di sindacato sul mancato esercizio della funzione amministrativa.
E invero, la funzione amministrativa, a fronte della quale sono ravvisabili posizioni di interesse legittimo tutelabili se del caso mediante la procedura sul silenzio, si è esaurita a un livello più alto e generale di esercizio nel momento in cui l’amministrazione ha esercitato la facoltà di scelta in ordine alla opportunità di convenire sulla affrancazione del canone di alloggio e rideterminarsi in punto di valutazione dell’affrancazione medesima.
Le successive contestazioni, sorte a valle del procedimento su istanze di rimborso, ineriscono la fase esecutiva del rapporto e concernono vicende che sfuggono ontologicamente all’esercizio della “funzione” per impingere pretese patrimoniali aventi natura di diritto di credito, a fronte delle quali la posizione azionata assume consistenza di diritto soggettivo (dal lato attivo) e di obbligo (dal lato passivo: amministrazione).
Acclarata l’inammissibilità del ricorso proposto avverso l’asserito silenzio-inadempimento dell’amministrazione, il Collegio osserva, altresì, che la pronuncia appellata correttamente ha rilevato l’inammissibilità (ulteriore) del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a favore del giudice ordinario.
Il rapporto tra Roma Capitale e parte appellante non si basa, infatti, su un accordo disciplinato dall’art. 11 della legge n. 241 del 1990, bensì trae origine da una concessione di beni pubblici, e gli accordi ex art. 11 cit., per ragioni ontologiche e normative, non coincidono con le concessioni; trova applicazione, pertanto, nella fattispecie il disposto di cui all’art. 133, comma 1, lett. b), del c.p.a.
Neppure la controversia riguarda in sé la spettanza degli oneri di urbanizzazione attinenti al rilascio di titoli edilizi (che potrebbe radicare sotto altro profilo la giurisdizione amministrativa).
Piuttosto, ed è questa la qualificazione da conferire alla domanda azionata in giudizio alla stregua del petitum sostanziale, parte appellante ha agito con una domanda di ripetizione dell’indebito, a tutela di diritti (di credito) di cui conosce naturaliter il giudice civile.
Per le ragioni che precedono, l’appello è infondato e deve essere, pertanto respinto.
Le spese del giudizio di appello, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello n. 2781 del 2021, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna gli appellanti, in solido, al pagamento delle spese del giudizio di appello che si liquidano, in favore di Roma Capitale, in euro 1.500,00 oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2021 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Daniela Di Carlo – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere
Michele Pizzi – Consigliere
Giuseppe Rotondo – Consigliere, Estensore
Ammissibilità del giudizio sul silenzio
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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