Alla giurisdizione del giudice ordinario è rimesso il giudizio di congruità dell’attività svolta in concreto dalla struttura sanitaria

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Consiglio di Stato, Sezione terza, Sentenza 1 giugno 2020, n. 3454.

La massima estrapolata:

Alla giurisdizione del giudice ordinario è rimesso il giudizio di congruità dell’attività svolta in concreto dalla struttura sanitaria rispetto ai parametri fissati dall’autorità regionale, che si traduce pur sempre nella verifica dell’adempimento delle prestazioni sanitarie cui la struttura è obbligata.

Sentenza 1 giugno 2020, n. 3454

Data udienza 21 maggio 2020

Tag – parola chiave: Giurisdizione – Sanità – SSR – Accreditamento istituzionale – Fondazione IRCCS – Controlli di appropriatezza – Accertata inappropriatezza ricoveri – Rimborso e sanzioni – Ricorso – Difetto di giurisdizione del giudice amministrativo – Giurisdizione del giudice ordinario

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2592 del 2020, proposto dalla Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Gi. Al., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico Fondazione Sa. Lu., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Gi. Pe., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso (…);
Commissario straordinario per l’attuazione del Piano di rientro del settore sanitario della Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
nei confronti
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
Asl Roma 2, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Terza n. 01420/2020, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Commissario straordinario per l’attuazione del Piano di rientro del settore sanitario della Regione Lazio e dell’IRCCS Fondazione Sa. Lu.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio, svolta in videoconferenza ai sensi dell’art. 84 del d.l. 18/2020 il giorno 21 maggio 2020, il Consigliere Paola Alba Aurora Puliatti;
Viste le memorie depositate dalle parti in vista della camera di consiglio;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso al TAR per il Lazio, la Fondazione IRCCS Sa. Lu. ha impugnato la nota della ASL Roma 2 del 30/12/2016, prot.n. 0169725, con cui le veniva comunicato l’esito dei controlli di appropriatezza relativi agli anni 2009-2013 e le veniva intimato per assunte incongruità sia il rimborso di oltre 9 milioni di euro che il pagamento di una sanzione di oltre 27 milioni di euro.
2.- Il TAR, con la sentenza appellata, ha dichiarato la giurisdizione del G.O. affermando che se è vero che “la disciplina dei controlli anche sull’appropriatezza dei ricoveri spetta ad un atto autoritativo e vincolante di programmazione e di organizzazione di competenza regionale, e non già ad una fase concordata e convenzionale” (Cons. di Stato, sez. III, n. 3420 del 2015), tuttavia quando non sia questo atto generale e autoritativo a formare oggetto dell’impugnazione – quale espressione di “vigilanza e controllo nei confronti del gestore” (art. 133, comma 1, lett. c, c.p.a.) – riemerge la giurisdizione del giudice ordinario, cui è rimesso il giudizio di congruità dell’attività svolta in concreto dalla struttura sanitaria rispetto ai parametri fissati dall’autorità regionale, che si traduce pur sempre nella verifica dell’adempimento delle prestazioni sanitarie cui la struttura è obbligata”.
La Corte di Cassazione, Sezioni Unite civili, con ordinanza n. 31029 del 27 novembre 2019, ha ritenuto in tali casi la giurisdizione del giudice ordinario.
3.- La Regione appellante afferma, al contrario, che la richiesta della P.A. di emissione di note di credito a titolo di penalizzazione ex art. 8 octies, comma 3, lett. a), d.lgs. n. 502 del 1992, e la correlata minaccia di compensazione dei relativi importi con quelli derivanti da corrispettivi fatturandi, sono comportamenti riconducibili all’esercizio del potere di controllo, previsto dal menzionato art. 8 octies, e che, in applicazione dell’art. 7, comma 1, c.p.a., la controversia appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
La Regione cita, in tal senso, la sentenza della Cassazione S.U. n. 23540/2019 in relazione all’atto impugnato di vigilanza e controllo nei confronti del gestore e invoca i principi desumibili dall’art. 7, comma 1, c.p.a. nella materia delle concessioni di pubblico servizio e dei limiti della giurisdizione esclusiva segnati dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 204 del 2004.
In definitiva, l’ambito della giurisdizione ordinaria, quando si discuta di indennità, canoni e corrispettivi risulta escluso allorché la discussione sulla loro determinazione e debenza riguardi l’incidenza di poteri autoritativi riconosciuti alla P.A., come nel caso di specie.
L’art. 8-octies del d.lgs. n. 502 del 1992, come inserito dall’art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 229 del 1999 e, quindi, ulteriormente integrato dall’art. 8, comma 3, lett. o) del d.lgs. n. 254 del 2000, sotto la rubrica “controlli”, al comma 1, dispone che “La regione e le aziende unità sanitarie locali attivano un sistema di monitoraggio e controllo sulla definizione e sul rispetto degli accordi contrattuali da parte di tutti i soggetti interessati nonché sulla qualità dell’assistenza e sulla appropriatezza delle prestazioni rese” e al comma 3, lettera a), per quanto in questa sede interessa, prevede che “con atto di indirizzo e coordinamento, emanato entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, sentita l’Agenzia per i servizi sanitari regionali, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sono stabiliti, sulla base dei criteri di cui all’articolo 8-quinquies, i principi in base ai quali la regione assicura la funzione di controllo esterno sulla appropriatezza e sulla qualità della assistenza prestata dalle strutture interessate”.
Verrebbe in rilievo, dunque, l’esercizio di poteri autoritativi e la controversia rimane, pertanto, devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 7 comma 1, c.p.a. e dell’art. 133, comma 1, n. 6, lett. c) c.p.a., poiché il petitum non riguarda esclusivamente “indennità, canoni e altri corrispettivi”.
4.- Aderiscono a tale gravame la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Commissario straordinario per l’attuazione del Piano di rientro del settore sanitario della Regione Lazio.
5.- L’IRCCS appellato chiede il rigetto dell’appello invocando il diverso indirizzo giurisprudenziale in tema di giurisdizione riconducibile da ultimo alla pronuncia della Corte di Cassazione n. 31029 del 27 novembre 2019, cui fa riferimento il primo giudice.
La controversia attiene all’accertamento del regolare adempimento agli obblighi erogativi e la connessa spettanza dei corrispettivi tariffari richiesti, con connessa indebita pretesa regionale alla ripetizione e alle sanzioni accessorie.
“L’accertamento dell’adempimento o inadempimento delle obbligazioni assunte e, quindi, dell’effettiva debenza dei corrispettivi in favore del concessionario è, per definizione, vicenda estranea al controllo delle modalità di esercizio del potere amministrativo discrezionale, venendo in rilievo il profilo paritario e meramente patrimoniale del rapporto concessorio, nella contrapposizione delle situazioni giuridiche soggettive di obbligo/pretesa (ex plurimis, Cass., sez. un., n. 7861 del 2001, n. 15217 e n. 22661 del 2006, n. 411 del 2007, n. 10149 del 2012).
6.- Il Collegio ritiene infondato l’appello e concorda con le conclusioni del primo giudice.
Il petitum sostanziale oggetto di causa concerne l’intimazione di pagamento rivolta dalla ASL in relazione all’adempimento alle obbligazioni nascenti dal rapporto concessorio di accreditamento sulla base dei controlli eseguiti circa l’appropriatezza delle prestazioni contabilizzate.
Viene contestato il debito risultante a seguito dell’esercizio dei poteri di controllo dei medici revisori della Regione sulle cartelle cliniche, che hanno accertato l’inappropriatezza di taluni ricoveri.
I poteri di controllo conferiti dall’art. 8 octies, comma 8 quinquies, del D.lgs. n. 502 del 1992 non formano oggetto di contestazione in questo giudizio, che concerne soltanto gli atti conclusivi dell’attività di controllo, meramente attuativi del predetto potere discrezionalmente esercitato a monte dalla Regione, con atti in cui sono state fissate le modalità di svolgimento delle prestazioni da parte delle strutture accreditate ai fini della remunerazione a carico del servizio sanitario regionale, i codici di ricovero, la durata delle prestazioni, etc. (cfr. DGR 266/07 e DCA 16/08).
La controversia oggetto di causa verte sulla correttezza della verifica effettuata, ovvero sugli esiti di un accertamento tecnico riguardante l’adempimento o meno dell’IRCCS alle obbligazioni derivanti dal rapporto concessorio di accreditamento quale struttura di neuroriabilitazione.
Sono impugnati, pertanto, gli atti che rendono noti i motivi che hanno indotto l’Amministrazione a valorizzare con una minore tariffa (quella della lungodegenza) le prestazioni di riabilitazione intensiva erogate in struttura di alta specialità (cod 75) e, quindi, a richiedere con l’emissione di una nota di credito il rimborso di Euro 9.057.182,08, prospettando anche l’applicazione di sanzioni aggiuntive per oltre 27 milioni di euro.
Ed infatti emerge con chiarezza che vengono impugnati atti di mera valutazione delle cartelle cliniche in relazione alla normativa ritenuta vigente ed applicabile.
Come espone la stessa Regione, la Commissione degli esperti nominata ex DCA 58/09 ha ritenuto i ricoveri inappropriati per carenza del requisito di ammissione legato all’indice di Barthel, criterio di accesso che però, come censurato, era stato determinato con DCA 16/08, annullata sul punto con sentenza Tar n. 207/14 (sul punto passata in giudicato, mentre è pendente appello sulla sola diversa questione dell’ammissibilità di DH in cod. 75).
Le altre prestazioni sono state poi confermate come inappropriate dalla Commissione degli esperti per ritenuta mancata indicazione, nelle singole giornate di ricovero, “degli orari di effettuazione della terapia riabilitativa di modo che non è documentata l’esecuzione delle specifica terapia riabilitativa per la durata minima richiesta e cioè almeno 3 ore di terapia riabilitativa come previsto dalla normativa in materia (DGR 266/07 e DCA 16/08)”.
In conclusione, gli altri atti impugnati, oltre alla nota della ASL Roma 2 del 30/12/2016, prot.n. 0169725, che formalmente intima il pagamento e la costituzione in mora per vari importi a titolo di “recupero controlli esterni”, sono atti di accertamento tecnico (verbali di verifica della documentazione clinica e appropriatezza dei ricoveri), non discrezionali, aventi carattere meramente esecutivo e le contestazioni rivolte all’appellata Fondazione IRCCS riguardano l’effettiva erogazione delle prestazioni con le modalità e la tempistica di erogazione prevista per le prestazioni riabilitative.
Pertanto, è evidente che si tratta di atti concernenti il corretto operato della Fondazione nella fase di esecuzione del rapporto convenzionale ed il conseguenziale recupero di somme non dovute, mediante ordinanza-ingiunzione, nonché il pagamento di sanzione amministrativa pecuniaria, la cui cognizione rientra nella giurisdizione del Giudice Ordinario.
Come afferma, da ultimo, la Corte di Cassazione (S.U. n. 31029/2019), la materia delle opposizioni a ingiunzioni di pagamento è devoluta al giudice ordinario e nella fase esecutiva del rapporto, la giurisdizione del Giudice ordinario in tema di “indennità, canoni ed altri corrispettivi” si estende alle questioni inerenti l’adempimento e l’inadempimento della concessione di servizio pubblico, nonché alle conseguenze indennitarie, vertendosi nell’ambito di un rapporto paritetico tra le parti.
Si rientrerebbe nella diversa ipotesi della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei casi in cui fossero impugnati atti di esercizio di poteri autoritativi tipizzati dalla legge, quali sono quelli immediatamente costitutivi, modificativi ed estintivi del rapporto concessorio, ovvero un atto generale e autoritativo – quale espressione di “vigilanza e controllo nei confronti del gestore” – ipotesi che non ricorre nella fattispecie.
Alla giurisdizione del giudice ordinario è rimesso il giudizio di congruità dell’attività svolta in concreto dalla struttura sanitaria rispetto ai parametri fissati dall’autorità regionale, che si traduce pur sempre nella verifica dell’adempimento delle prestazioni sanitarie cui la struttura è obbligata.
La legge ha espressamente escluso la devoluzione al giudice amministrativo delle controversie sui diritti soggettivi in materia concessoria (in tema di “indennità, canoni ed altri corrispettivi”), nonostante l’inerenza dei diritti all’ambito della giurisdizione esclusiva (art. 7, comma 5, c.p.a. e art. 133, comma 1, n. 6 lett. c)), restandone confermata la pienezza della giurisdizione ordinaria nelle vicende patrimoniali attinenti alla fase esecutiva delle concessioni.
7.- Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano in euro 3.000, 00 oltre accessori come per legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e la giurisdizione del giudice ordinario (Tribunale Civile di Roma).
Condanna la Regione Lazio alle spese di giudizio che liquida in euro 3.000,00 oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini – Presidente
Giulio Veltri – Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti – Consigliere, Estensore
Stefania Santoleri – Consigliere
Giovanni Pescatore – Consigliere

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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