Ai fini del giudizio risarcitorio a carico dei soggetti pubblici

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Consiglio di Stato, Sezione quinta, Sentenza 24 gennaio 2020, n. 601.

La massima estrapolata:

Ai fini del giudizio risarcitorio a carico dei soggetti pubblici, il (necessario) requisito della colpa (c.d. d’apparato) debba essere individuato nella accertata violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ovvero nella negligenza, nelle omissioni o negli errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell’interesse giuridicamente protetto di colui che instaura un rapporto con l’amministrazione; viceversa, la responsabilità deve essere negata quando l’indagine conduce al riconoscimento dell’errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto.

Sentenza 24 gennaio 2020, n. 601

Data udienza 24 ottobre 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10138 del 2010, proposto da
Do. Ca. & C. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Sa. Ba., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ma. Ga. in Roma, alla via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Vi. Au. Pa., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato An. De An. in Roma, alla via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Terza, n. 1220/2010, resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2019 il Cons. Giovanni Grasso e uditi per le parti gli avvocati Sa., per delega di Ba., e Pa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Con atto di appello, notificato nei tempi e nelle forme di rito, la società Do. Ca. & C. s.a.s., come in atti rappresentata e difesa, impugnava la sentenza, meglio distinta in epigrafe, con la quale il TAR pe la Puglia aveva respinto la domanda di risarcimento dei danni derivanti dalla attività complessivamente posta in essere, in termini abusivamente ostativi, dal Comune di (omissis) in ordine allo svolgimento della propria attività di gestione di una cava all’interno del territorio comunale.
Assume segnatamente l’appellante:
a) che con ordinanza sindacale n. 221 del 1.04.1988, il Comune aveva a suo tempo impartito direttive per il rispetto ambientale dell’area in cui insisteva la cava estrattiva affidata alla propria gestione;
b) che con successive deliberazioni consiliari n. 25/1990 e n. 87/1990, di adozione e di approvazione del secondo P.P.A., il Comune aveva introdotto una disciplina limitativa delle attività produttive lungo le fasce costiere per una profondità di m. 500;
c) che contro la ridette determinazioni era insorta, con rituale ricorso dinanzi al TAR Puglia, lamentandone la complessiva illegittimità ;
d) che medio tempore, con decreto dell’Assessore regionale n. 21 MTN del 5.05.1992, era stata autorizzata a proseguire i lavori di coltivazione ed ampliamento della cava;
e) che nondimeno, con proprio e distinto ricorso proposto dinanzi al medesimo Tribunale, il Comune di Polignano aveva, per parte sua, chiesto l’annullamento del ridetto decreto regionale, invocando ed ottenendo una misura cautelare (avallata in seconde cure) che aveva determinato, in fatto, il fermo dell’attività estrattiva dal 10.12.1992 al 7.03.1995;
f) che i due divergenti gravami erano stati riuniti e definiti con sentenza n. 114/1995, che aveva rigettato il ricorso del Comune ed accolto, per quanto di ragione, la propria prospettazione critica, argomentando dalla incompetenza del Comune in subiecta materia, in virtù della esclusività delle attribuzioni regionali;
g) che, peraltro, a causa della vicenda contenziosa, la Regione Puglia non aveva inserito nel proprio Piano regionale delle attività estrattive l’area di proprietà della ditta appellante;
h) che, perciò, con ulteriore ricorso dinanzi al TAR pugliese, aveva formalizzato domanda di risarcimento dei danni cagionati dalle determinazioni assunte dall’Amministrazione comunale, che avevano determinato la compressione ed in fine la cessazione dell’attività estrattiva;
i) che, con la sentenza epigrafata, resa nel contraddittorio delle parti, il ricorso era stato inopinatamente respinto, sul decisivo assunto che – in considerazione della equivocità e contraddittorietà della normativa di riferimento, della novità delle questioni e del tenore delle decisioni giudiziali assunte nella vicenda – difettasse il requisito soggettivo della colpa, necessario ai fini della invocata imputazione di responsabilità .
2.- Avverso la ridetta decisione insorge la società appellante, che ne lamenta la complessiva erroneità ed ingiustizia, invocandone l’integrale riforma.
Si è costituito in giudizio il Comune di (omissis), che ha, in via preliminare, eccepito la prescrizione del diritto azionato e, nel merito, ha argomentato l’infondatezza del gravame.
Nel rituale contraddittorio delle parti, alla pubblica udienza del 24 ottobre 2019, sulle reiterate difese dei difensori delle parti costituite, la causa è stata riservata per la decisione.

DIRITTO

1.- L’appello non è fondato e va respinto.
In via preliminare, va disattesa l’eccezione di prescrizione, in quanto formulata per la prima volta in appello, in violazione del divieto di jus novorum (cfr. da ultimo, Cons. Stato, sez. II, 4 luglio 2019, n. 4578).
2.- Importa premettere, in termini generali, che costituisce approdo giurisprudenziale consolidato quello per cui, ai fini del giudizio risarcitorio a carico dei soggetti pubblici, il (necessario) requisito della colpa (c.d. d’apparato) debba essere individuato nella accertata violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ovvero nella negligenza, nelle omissioni o negli errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell’interesse giuridicamente protetto di colui che instaura un rapporto con l’amministrazione; viceversa, la responsabilità deve essere negata quando l’indagine conduce al riconoscimento dell’errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (cfr., tra le tante e da ultimo, Cons. Stato, sez. V, 1° aprile 2019, n. 2348; Id., sez. III, 16 maggio 2018, n. 2920; Id., sez. IV, 1 agosto 2016, n. 3464; Id., sez. V, 3 settembre 2018, n. 5135).
In altri termini, occorre avere riguardo al carattere della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, si dovrà riconoscere la sussistenza dell’elemento psicologico nella sua violazione; al contrario, se il canone della condotta amministrativa giudicata è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all’autorità amministrativa un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà essere accertata solo nelle ipotesi in cui il potere è stato esercitato in palese spregio delle regole di correttezza e di proporzionalità ; e infatti, a fronte di regole di condotta inidonee a costituire, di per sé, un canone di azione sicuro e vincolante, la responsabilità della p.a. potrà essere affermata nei soli casi in cui l’azione amministrativa ha disatteso, in maniera macroscopica ed evidente, i criteri della buona fede e dell’imparzialità, restando ogni altra violazione assorbita nel perimetro dell’errore scusabile.
3.- Nel caso di specie, l’appellante ha a suo tempo vittoriosamente contestato in giudizio l’iniziativa del Comune di (omissis), finalizzata ad inibire la propria attività estrattiva, sull’assunto della riscontrata assenza del (pretesamente necessario) permesso di costruire.
In ragione di tale complessiva condotta ostativa, perseguita dal Comune anche mediante impugnazione degli atti regionali che avevano, medio tempore, autorizzato la prosecuzione della cava, la società si è vista, di fatto, preclusa l’attività per il periodo dal 10 ottobre 2012 (data di accoglimento della sospensiva da parte del TAR, confermata in secondo grado) al 7 marzo 2015 (data della sentenza che respingeva nel merito la pretesa comunale nei confronti della Regione Puglia).
All’esito del vittorioso contenzioso instaurato contro il Comune, la società appellante proponeva, nei sensi di cui in narrativa, domanda risarcitoria, che si è vista, nondimeno, negare con la sentenza impugnata, sull’assunto che – in considerazione delle ambiguità delle norme in subiecta materia e delle stesse incertezze giurisprudenziali, che avevano, non a caso, sollecitato il chiarificatore intervento nomofilattico dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato – difettasse, alla luce delle esposte premesse, il requisito della colpa.
4.- La sentenza merita di essere condivisa.
La presenza di “non univoci indirizzi giurisprudenziali” in ordine alla questione se l’attività di coltivazione di cava costituisse o meno una trasformazione urbanistica per la quale fosse necessario il rilascio di concessione edilizia e se, di conserva, il Comune potesse o meno assoggettare a prescrizioni urbanistiche la medesima attività di coltivazione di cave costituisce oggetto – di là dalle previsioni delle singole normative regionali che, come nel caso di specie con la L.R. n. 37/1985, avevano allocato la competenza autorizzatoria al livello regionale – di una obiettivo riscontro a suo tempo operato, nel torno di tempo che andava caratterizzando la vicenda amministrativa in esame, da Cons. Stato, sez. IV, 12 dicembre 1990, n. 1007, che ne ebbe a trarre occasione per la rimessione, nella necessaria prospettiva nomofilattica e chiarificatoria, all’adunanza plenaria del Consiglio di Stato.
Solo con la sentenza 12 gennaio 1991, n. 8, per tal via, a superamento dei maturati contrasti, ha avuto modo di consolidarsi la preclusione ad una indiscriminata subordinazione della coltivazione delle cave al previo conseguimento di un titolo abilitativo.
Non può sottacersi, del resto, che il temporaneo blocco dell’attività estrattiva in danno dell’appellante è, in realtà, dipeso dall’accoglimento, per giunta validato in sede di appello, della istanza cautelare proposta dal Comune nei confronti della autorizzazione regionale: il che va acquisito come paradigmaticamente sintomatico della incertezza del quadro normativo di riferimento, che non può essere imputato, ai fini della imputazione di responsabilità, all’Amministrazione, il cui errore, successivamente accertato, deve ritenersi, sotto l’assorbente profilo in questione, scusato.
5.- Alla luce delle esposti principi, cui si è motivatamente conformato il giudice di prime cure, l’appello deve essere rigettato.
Sussistono, peraltro, giustificati motivi per disporre, tra le parti costituite, l’integrale compensazione di spese e competenze di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella – Presidente
Raffaele Prosperi – Consigliere
Angela Rotondano – Consigliere
Giovanni Grasso – Consigliere, Estensore
Elena Quadri – Consigliere

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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