Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 6 novembre 2018, n. 6272.
La massima estrapolata:
Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, e non di quello amministrativo, nella controversia proposta dal privato proprietario di un fondo per l’annullamento della delibera con la quale la pubblica amministrazione, che lo aveva illegittimamente occupato, ne ha disposto l’acquisizione sanante ex art. 42-bis, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, ove la controversia attenga esclusivamente alla quantificazione dell’importo dovuto in applicazione di detto articolo, non venendo in contestazione l’utilizzo, da parte dell’amministrazione, di tale strumento né la legittimità dello stesso in relazione alla sussistenza dei presupposti normativamente previsti per la emanazione di un provvedimento di acquisizione sanante.
Sentenza 6 novembre 2018, n. 6272
Data udienza 11 ottobre 2018
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3573 del 2018, proposto dai signori Lu. De Bi. e altri, rappresentati e difesi dall’avvocato Ma. Ca., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in (…), viale (…);
contro
Comune di (omissis), non costituito in giudizio;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria Sezione Seconda n. 00220/2018, resa tra le parti, concernente acquisizione coattiva sanante ex art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001 n° 327.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte;
Visti tutti gli atti della causa;
visti gli artt. 105, co. 2 e 87, co. 3, cod. proc. amm.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre 2018 il Cons. Giuseppa Carluccio e uditi per gli appellanti l’avvocato Ma. Ca..
FATTO e DIRITTO
1.I signori De Bi. hanno impugnato dinanzi al T.a.r., chiedendone l’annullamento, i decreti nn. 1 e 2 del 29 luglio 2016, di acquisizione sanante ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001 di alcuni immobili di proprietà .
2. Il primo giudice, con la sentenza in epigrafe, ha dichiarato inammissibile il ricorso sulla base delle argomentazioni che seguono:
a) i ricorrenti impugnano i provvedimenti amministrativi e, al tempo stesso, contestano il quantum dell’indennizzo spettante con l’acquisizione sanante;
b) nella fattispecie sussiste la giurisdizione del giudice ordinario e non di quello amministrativo;
c) tanto vale per la domanda inerente alla esatta quantificazione dell’indennizzo per la perdita del diritto di proprietà, avendo lo stesso natura indennitaria e non risarcitoria;
d) “così è pure per quanto attiene alla” restante parte del giudizio, atteso che la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria sussiste anche quando coesistono contestazioni che investono sia la legittimità del decreto ex art. 42-bis cit., sia la quantificazione dell’indennizzo;
e) a tutto ciò si aggiunga che, non solo i vizi denunciati dei decreti di acquisizione hanno carattere formale e sono sanati dalla volontà dell’ente di acquisirli, ma è evidente che i ricorrenti, proponendo il giudizio di opposizione alla stima dinanzi alla Corte di appello di Catanzaro, hanno implicitamente dimostrato l’assenza di un apprezzabile interesse alla declaratoria di illegittimità del procedimento ablatorio.
2.1. In sintesi il T.a.r.: a) nella prima parte della decisione ha declinato la propria giurisdizione sull’intera domanda; b) nella seconda parte, pur essendosi dichiarato privo di giurisdizione, ha pronunciato apoditticamente nel merito dei vizi denunciati, ritenendoli formali e sanati e, comunque, ravvisando come prevalente un difetto di interesse alla pronuncia, per via del processo pendente relativo alla opposizione alla stima, con conseguente statuizione di inammissibilità nel dispositivo.
3. I signori De Bi. hanno proposto appello avverso la suddetta sentenza.
Sostengono che il primo giudice ha errato: a) nel declinare la giurisdizione del giudice amministrativo, attenendo tutti i vizi denunciati alla legittimità del procedimento, anche in riferimento al motivo rubricato sub C); questo non sarebbe rivolto a contestare il quantum dell’indennità ex 42-bis, ma censurerebbe i criteri seguiti dal dirigente nell’individuazione del quantum, in conflitto di interessi per aver utilizzato una perizia di stima da lui stesso redatta, invece di applicare il valore venale dei beni risultante da una consulenza espletata nel corso di un precedente giudizio, imposto da una sentenza dello stesso Tar (n. 173 del 2016), passata in giudicato, b) nell’aver pronunciato su un profilo processuale, confluito nel dispositivo, e sul merito della illegittimità denunciata, pur essendosi dichiarato privo di giurisdizione.
Mettono in evidenza, inoltre, il difetto di motivazione emergente dalla solo asserita natura formale dei vizi denunciati e l’erronea configurazione del difetto di interesse, basata sulla pendenza del processo di opposizione alla stima e ora pendente presso la Corte di cassazione, che, invece, concerne unicamente l’indennità di occupazione legittima delle stesse aree.
Chiedono dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo sull’intera domanda, con annullamento della sentenza e la rimessione della causa al primo giudice.
3.1. Il Comune non si è costituito.
4. L’appello è parzialmente fondato.
4.1. Diversamente da quanto ritenuto dal primo Giudice deve, infatti, ritenersi che la controversia rientri, almeno in parte, nella giurisdizione del giudice amministrativo.
In particolare, non risulta condivisibile l’applicazione che la sentenza appellata ha fatto della giurisprudenza consolidata, di questo Consiglio e della Corte di cassazione, in riferimento al riparto della giurisdizione, arrivando alla conclusione che, qualora si contesti la quantificazione dell’indennità determinata ai sensi dell’art. 42-bis cit. unitamente ai vizi di legittimità dei provvedimenti amministrativi emanati, l’intera controversia appartenga alla giurisdizione del giudice ordinario.
4. 2. 1. La giurisdizione in materia di quantificazione dell’indennizzo appartiene al Giudice ordinario ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. g) c.p.a. La Corte regolatrice della giurisdizione ha affermato in numerose pronunce che, in materia di espropriazione per pubblica utilità, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia relativa alla determinazione e corresponsione dell’indennizzo previsto in relazione alla fattispecie di “acquisizione sanante” ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001. Da ultimo (Cassazione civile, sez. un., n. 15283 del 2016) ha sostenuto che appartiene al giudice ordinario anche la controversia avente ad oggetto l’interesse del cinque per cento del valore venale del bene, dovuto per il periodo di occupazione senza titolo, ai sensi del comma 3, ultima parte, di detto articolo, “a titolo di risarcimento del danno”, giacché esso, ad onta del tenore letterale della norma, costituisce solo una voce del complessivo “indennizzo per il pregiudizio patrimoniale” di cui al precedente comma 1, secondo un’interpretazione imposta dalla necessità di salvaguardare il principio costituzionale di concentrazione della tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti ablatori”, e che dette controversie sono devolute alla competenza, in unico grado, della Corte di appello.
4.2.1.1. La giurisprudenza amministrativa, condivide integralmente tale approdo, essendo pacifico, alla luce dei più recenti arresti giurisprudenziali, che la giurisdizione non appartiene a questo plesso giurisdizionale. Secondo quanto già osservato da questo Consiglio di Stato “Sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, e non di quello amministrativo, nella controversia proposta dal privato proprietario di un fondo per l’annullamento della delibera con la quale la pubblica amministrazione, che lo aveva illegittimamente occupato, ne ha disposto l’acquisizione sanante ex art. 42-bis, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, ove la controversia attenga esclusivamente alla quantificazione dell’importo dovuto in applicazione di detto articolo, non venendo in contestazione l’utilizzo, da parte dell’amministrazione, di tale strumento né la legittimità dello stesso in relazione alla sussistenza dei presupposti normativamente previsti per la emanazione di un provvedimento di acquisizione sanante” (Cons. Stato, sez. IV, n. 5530 del 2015; sez. IV, n. 3878 del 2016; sez. IV, n. 941 del 2017). Del resto, l’indirizzo in esame costituisce integrale recepimento della giurisprudenza, espressa dalle giurisdizioni superiori, secondo cui nella nuova configurazione normativa della fattispecie, l’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale per la perdita del diritto di proprietà all’esito – nell’ambito di un apposito procedimento espropriativo, del tutto autonomo rispetto alla precedente attività della stessa amministrazione – del peculiare provvedimento di acquisizione ivi previsto, non ha natura risarcitoria ma indennitaria, con l’ulteriore corollario che le controversie aventi ad oggetto la domanda di determinazione o di corresponsione dell’indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa sono attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario (Corte Cost. n. 71 del 2015; Cons. Stato, A.P., n. 2 del 2016; Cassazione civile sez. un. n. 15283 del 2016).
4.2.2. La giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria sussiste anche quando coesistono vizi attinenti alla determinazione e corresponsione dell’indennizzo e vizi di legittimità del procedimento per l’emanazione del decreto ex art. 42-bis cit., ma in tal caso la giurisdizione del giudice ordinario sulla controversia relativa alla predetta determinazione e corresponsione dell’indennizzo non attrae quella sui vizi del procedimento.
Infatti, per costante giurisprudenza (Cassazione civile, sez. un., n. 9534 del 2013,) “salvo deroghe normative espresse, vige nell’ordinamento processuale il principio generale dell’inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione, potendosi risolvere i problemi di coordinamento posti dalla concomitante operatività della giurisdizione ordinaria e di quella amministrativa su rapporti diversi, ma interdipendenti, secondo le regole della sospensione del procedimento pregiudicato”. In tal senso anche la giurisprudenza di questo Consiglio (tra le tante, sez. IV, n. 1910 del 2016 e da ultimo, sez. IV, n. 941 del 2017).
4.2.2.1. Il Tar, richiamando impropriamente una pronuncia (Cons. Stato n. 4550 del 2017), ha fatto un’erronea applicazione di quest’ultimo principio ritenendo che, quando siano invocati anche vizi di legittimità del provvedimento, la giurisdizione appartenga integralmente al giudice ordinario; così ammettendo una deroga della giurisdizione per motivi di connessione in contrasto con il principio sopra richiamato ed in presenza di regole processuali volte a risolvere i problemi di coordinamento.
4.3. Dalle argomentazioni che precedono discende linearmente che le contestazioni proposte dai signori De Bi. dinanzi al T.a.r., che investono la legittimità del decreto ex art. 42-bis cit., appartengo alla giurisdizione del giudice amministrativo.
5. Si tratta ora di verificare se siano o meno tutte, come sostenuto dagli appellanti.
5.1. In applicazione del consolidato indirizzo giurisprudenziale sopra richiamato, ritiene il Collegio che per i motivi di ricorso al T.a.r., articolati sub A) e sottopartizioni e B) la giurisdizione appartenga al giudice amministrativo, mentre per il motivo articolato sub C) la giurisdizione appartenga al giudice ordinario.
Infatti, si deduce: l’incompetenza del dirigente comunale ad emanare i provvedimenti finali, essendo competente il Consiglio Comunale; il mancato rispetto dei principi partecipativi, essendo stati emanati i provvedimenti senza attendere la scadenza dei termini per le osservazioni e non motivando in ordine alle osservazioni presentate; il conflitto di interessi del dirigente nel redigere la perizia di stima presa a base dei decreti (sub A) e sottopartizioni); il difetto di motivazione della delibera comunale e l’illegittimità nell’autorizzazione al dirigente (sub B).
Mentre, con il motivo sub C) si lamenta il mancato rispetto dell’art. 42-bis – in riferimento ai criteri di quantificazione dell’indennità sulla base del valore agricolo – per non aver considerato il valore venale edificatorio, anche tenendo conto del “giudicato” che deriverebbe dalla sentenza del Tar n. 173 del 2016.
5.2. In conclusione, in parziale accoglimento dell’appello, e in parziale riforma della sentenza gravata che è annullata, decidendo il ricorso di primo grado, si deve dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario rispetto al motivo sub C) e la giurisdizione del giudice amministrativo per i motivi sub A) e B), con conseguente rimessione della causa in parte qua al primo giudice. Con riguardo ai motivi sub A) e B) non consente di pervenire a diverse conclusioni il fatto che il Giudice di prime cure, dopo aver dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, abbia anche rilevato un asserito difetto di interesse dei ricorrenti (peraltro argomentato sulla base di una opposizione alla stima che in realtà concerne solo l’indennità di occupazione legittima delle aree oggetto del presente processo): a tale declaratoria di difetto di interesse, espressa dopo che il giudice si era espressamente dichiarato privo di giurisdizione e quindi privo del potere di esaminare sotto ulteriori profili la controversia, non può, infatti, che annettersi il valore di mero obiter dictum.
6. In ragione della natura della controversia, le spese processuali dei due gradi di giudizio sono integralmente compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente; per l’effetto, in parziale riforma della sentenza gravata, decidendo il ricorso di primo grado, dichiara:
a) la giurisdizione del giudice ordinario rispetto al motivo sub C);
b) la giurisdizione del giudice amministrativo per i motivi sub A) e B).
Annulla con rinvio, nei limiti indicati, la sentenza di primo grado.
Compensa integralmente le spese processuali dei due gradi di giudizio.
Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Troiano – Presidente
Oberdan Forlenza – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere
Giuseppa Carluccio – Consigliere, Estensore