Consiglio di Stato, Sentenza|20 gennaio 2022| n. 373.
L’istanza di accesso ai documenti amministrativi deve riferirsi a ben specifici documenti e non può comportare la necessità di un’attività di elaborazione di dati da parte del soggetto destinatario della richiesta, non potendo l’ostensione degli atti costituire uno strumento di controllo generalizzato sull’operato della pubblica amministrazione nei cui confronti l’accesso viene esercitato, con la conseguenza che l’onere della prova anche dell’esistenza dei documenti, rispetto ai quali si intende esercitare il diritto di accesso, incombe sulla parte che agisce in giudizio, è però altrettanto vero che, una volta indicati puntualmente per categoria i documenti rispetto ai quali è formulata la domanda ostensiva e aver dimostrato che detti documenti, in virtù di obiettive ragioni collegate alle competenze dell’amministrazione, costituiscono ordinariamente patrimonio dell’archivio dell’ente (anche con riferimento ad uno specifico procedimento), l’onere della prova può dirsi assolto dalla parte interessata, incombendo in capo all’amministrazione il dovere (in ragione del principio di leale collaborazione tra l’amministrazione e il privato ora scolpito nell’art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990, evidente precipitato del principio costituzionale di cui all’art. 97 Cost.) di assumersi la responsabilità di dichiarare la mancata detenzione o custodia dei documenti richiesti (onde evitare che la richiesta di accesso sia formulata inutilmente e “al buio” da parte dell’accedente, non potendo quest’ultimo, per espresso divieto recato dall’art. 24, comma 3, l. 241/1990, formulare una richiesta meramente perlustrativa e di controllo).
Sentenza|20 gennaio 2022| n. 373. Accesso ai documenti amministrativi
Data udienza 21 dicembre 2021
Integrale
Tag- parola chiave: Trasparenza amministrativa – Accesso documentale – Istanza – Requisiti di ammissibilità
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 360 del 2021, proposto dalle società NP. Se. Eu. SP. S.r.l. e J-In. S.p.a., in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Fi. Bu., con domicilio digitale presso l’indirizzo PEC come da Registri di giustizia;
contro
il Ministero dello sviluppo economico, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domicilia per legge in Roma, via (…);
nei confronti
delle società Ca. pr. in. S.p.a. in amministrazione straordinaria, Fi. in. ve. S.p.a. in amministrazione straordinaria e Pa. S.r.l. in amministrazione straordinaria, in persona dei rispettivi commissari liquidatori pro tempore, non costituite in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. III-ter, 4 gennaio 2021 n. 16, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dello sviluppo economico e i documenti prodotti;
Vista l’ordinanza istruttoria 18 giugno 2021 n. 4743;
Esaminata la documentazione depositata dall’appellato Ministero nel fascicolo digitale del presente processo in data 30 luglio 2021, in adempimento della predetta ordinanza;
Esaminate le memorie, anche di replica, depositate;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore alla camera di consiglio del giorno 21 dicembre 2021 il Cons. Stefano Toschei e uditi per le parti l’avvocato Fi. Bu. nonché l’avvocato dello Stato Ve. Fe.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Accesso ai documenti amministrativi
FATTO e DIRITTO
Premesso che, come è noto alle parti controvertenti per averlo già riassunto la Sezione nell’ordinanza istruttoria n. 4743/2021 (che qui si riporta per ampi stralci, in ossequio ai principi di sintesi e di economia dei mezzi processuali):
– il presente giudizio in grado di appello ha ad oggetto la richiesta di riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sede di Roma, Sez. III-ter, 4 gennaio 2021 n. 16 con la quale è stato respinto il ricorso (n. R.g. 7329/2020) proposto dalle società NP. Se. Eu. SP. S.r.l. e J-In. S.p.a. al fine di ottenere l’annullamento della nota prot. 0191845 del 27 agosto 2020, con la quale il Ministero dello sviluppo economico ha parzialmente respinto l’istanza di accesso documentale, presentata da NP. Eu. il 7 e il 30 luglio 2020, per il tramite del rappresentante J-In., con riguardo agli atti delle procedure di amministrazione straordinaria relative a tre società del Gr. Sa. Ve. (Ca., Fiv e Pa.);
– nei fatti è accaduto che, la società NP. Se. Eu. SP. S.r.l. (d’ora in poi, per brevità, NP.) svolge attività di cartolarizzazione di crediti ai sensi della l. 30 aprile 1999, n. 130 e, in tale veste, è creditrice di tre società del Gr. Sa. Ve. (Ca., Fiv e Pa.);
– quale rappresentante della NP., la società J-In. S.p.a., in data 7 luglio 2020 formulava istanza, al Ministero dello sviluppo economico (d’ora in poi, per brevità, MISE) e ai Commissari liquidatori della Ca., al fine di ottenere l’accesso (ex l. 7 agosto 1990, n. 241) ai seguenti documenti: a) copia della relazione semestrale ex art. 205 L.F. al 31 dicembre 2019 e, se disponibile, al 30 giugno 2020 (“ovvero cortesi aggiornamenti in merito allo stato di approvazione di quest’ultima”); b) lo Stato Passivo debitamente aggiornato alla data della presentazione dell’istanza ovvero l’elenco aggiornato dei creditori ammessi allo Stato Passivo, con indicazione dell’importo originariamente ammesso e del credito residuo ancora da soddisfare; c) con riferimento ai creditori irreperibili, la documentazione attestante il valore nominale di ogni credito originariamente ammesso, l’ammontare degli importi eventualmente accantonati per i creditori irreperibili all’esito dei riparti effettuati in seno a ciascuna delle tre procedure e la indicazione del credito residuo ancora da soddisfare; d) la documentazione attestante la compagine azionaria attuale ovvero il Libro soci aggiornato della Ca. pr. in. S.p.a. in amministrazione straordinaria, della Fi. in. ve. S.p.a. in amministrazione straordinaria e della Pa. S.r.l. in amministrazione straordinaria, (“documentazione necessariamente da condividere con i creditori concorsuali affinché gli stessi possano avere evidenza di ogni potenziale attivo di ciascuna delle tre Procedure, non chiaramente evincibile dalle ultime relazioni semestrali disponibili”);
– la richiedente l’accesso, società J-In., specificava che detta richiesta era formulata anche quale esercizio del diritto di accesso civico “generalizzato”, ai sensi dell’art. 5, comma 2, d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33;
Accesso ai documenti amministrativi
– con la nota prot. 0191845 del 27 agosto 2020 il MISE accoglieva solo in parte e limitatamente alla categoria sub a) dei documenti indicati, il richiesto accesso documentale;
– detto provvedimento ministeriale, nella parte in cui non è stato consentito l’esercizio del diritto di accesso documentale, è stato impugnato dalle due società interessate dinanzi al Tribunale amministrativo regionale, verso il quale le ridette società formulavano domanda di accertamento del diritto di ostensione a tutta la documentazione richiesta nonché di condanna dell’amministrazione alla consegna di detta documentazione;
– il TAR per il Lazio, dopo avere rammentato che “(…) l’onere della prova anche dell’esistenza dei documenti, rispetto ai quali si esercita il diritto di accesso, incombe sulla parte che agisce in giudizio, non potendo imporsi all’Amministrazione la prova del fatto negativo della non detenzione dei documenti”, ha puntualizzato anche che “In relazione alla richiesta di accesso (…) si tratta di documenti non formati dal Ministero per lo sviluppo economico, il quale, peraltro, non ne è lo stabile detentore”, sicché, “L’impugnato diniego non risulta (…) carente di motivazione, essendo nello stesso chiaramente, ancorché sinteticamente, evidenziata la ragione del mancato accoglimento della domanda, consistente nella relativa indisponibilità da parte del MISE, né può ritenersi affetto dai lamentati profili di eccesso di potere” (così, testualmente, a pag. 5 della sentenza qui oggetto di appello);
– le società NP. e J-In. hanno proposto appello nei confronti della sentenza del TAR per il Lazio n. 16/2021, ritenendo errata la ricostruzione, fattuale e giuridica, proposta dal giudice di primo grado in ordine alla esercitabilità o meno del diritto di accesso documentale ai documenti per come richiesti al MISE dalle due società e che il Ministero, nel costituirsi in giudizio, ha ribadito (dopo averlo fatto già nel corso del primo grado di giudizio), tra l’altro, che “Nella stessa nota n. 191845 del 27/08/2020 del Mise è stato, inoltre, precisato che, quanto alla documentazione relativa ai punti da ii) a iv), relativamente alla quale l’odierna ricorrente ha richiesto l’accesso, essa non era in possesso del Ministero e tale circostanza era stata già evidenziata alla società con la precedente nota n. 178511 del 31/07/2020, con particolare riferimento alla documentazione indicata al punto iv)”, puntualizzando inoltre che “Sempre con la suddetta nota n. 191845 del 27/08/2020 è stato, inoltre, specificato che, ai sensi dell’art. 25, comma 2, legge 241/1990, l’istanza deve essere rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente” e che la stessa appariva priva di adeguata motivazione, in quanto veniva argomentato esclusivamente che i documenti richiesti occorrono alle nostre mandanti per la migliore gestione dei propri crediti” (così, testualmente, a pag. 5 della memoria del MISE depositata in data 25 maggio 2021 nel fascicolo telematico del presente processo);
Rammentato che, con la ricordata ordinanza istruttoria n. 4743/2021 la Sezione ha osservato quanto segue:
– prima di ogni altra valutazione sul merito della controversia, il Collegio deve farsi carico di risolvere un nodo giuridico-fattuale preliminare costituito dalla verifica circa la effettiva presenza, presso gli archivi ministeriali o comunque presso gli uffici del MISE, dei documenti e dei dati fatti oggetto della richiesta ostensiva denegata dal Ministero con il provvedimento prot. 0191845 del 27 agosto 2020 che, come è stato ricordato, ha accolto solo in parte la domanda di accesso documentale;
– se è vero, dunque, secondo quanto precisato dal costante orientamento giurisprudenziale (e di recente dalla Sezione con sentenza 9 marzo 2021 n. 2005, che qui di seguito si riproduce per ampi stralci) che l’istanza di accesso ai documenti amministrativi deve riferirsi a ben specifici documenti e non può comportare la necessità di un’attività di elaborazione di dati da parte del soggetto destinatario della richiesta, non potendo l’ostensione degli atti costituire uno strumento di controllo generalizzato sull’operato della pubblica amministrazione nei cui confronti l’accesso viene esercitato, con la conseguenza che l’onere della prova anche dell’esistenza dei documenti, rispetto ai quali si intende esercitare il diritto di accesso, incombe sulla parte che agisce in giudizio, è però altrettanto vero che, una volta indicati puntualmente per categoria i documenti rispetto ai quali è formulata la domanda ostensiva e aver dimostrato che detti documenti, in virtù di obiettive ragioni collegate alle competenze dell’amministrazione, costituiscono ordinariamente patrimonio dell’archivio dell’ente (anche con riferimento ad uno specifico procedimento), l’onere della prova può dirsi assolto dalla parte interessata, incombendo in capo all’amministrazione il dovere (in ragione del principio di leale collaborazione tra l’amministrazione e il privato ora scolpito nell’art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990, evidente precipitato del principio costituzionale di cui all’art. 97 Cost.) di assumersi la responsabilità di dichiarare la mancata detenzione o custodia dei documenti richiesti (onde evitare che la richiesta di accesso sia formulata inutilmente e “al buio” da parte dell’accedente, non potendo quest’ultimo, per espresso divieto recato dall’art. 24, comma 3, l. 241/1990, formulare una richiesta meramente perlustrativa e di controllo);
– conseguentemente, una volta indicata la categoria dei documenti richiesti, come è avvenuto nel caso di specie, spetta all’amministrazione assumersi la formale responsabilità di dichiarare e così comprovare, al di là di ogni ragionevole dubbio, se le categorie di atti richiesti, ivi compresi documenti ad essi assimilabili, siano presenti o meno negli archivi cartacei o digitali dell’ente nonché se, parimenti, l’amministrazione detenga documenti di tipologia diversa ma nei quali siano contenuti i dati di interesse della società richiedente, oltre a dichiarare, ovviamente e se del caso, la presenza o meno negli archivi dell’ente di documenti aventi le sopra descritte caratteristiche e contenuti, anche se non formati dal MISE e da questo solo ricevuti;
Accesso ai documenti amministrativi
Considerato dunque che, con la ridetta ordinanza n. 4743/2021, la Sezione:
– ha avvertito l’esigenza di disporre istruttoria al fine di ricevere dal MISE una relazione analitica e puntuale, con riferimento a ciascuna categoria di documenti richiesti con l’istanza del 7 luglio 2020, nella quale si dichiari espressamente l’esistenza o meno degli atti fatti oggetto della domanda di accesso parzialmente denegata negli archivi, cartacei o digitali, dell’ente, pur se formati da altra amministrazione o ente e dal MISE solo ricevuti;
– ha quindi disposto che tale incombente dovesse essere adempiuto dal Ministero appellato nel termine di 60 giorni dalla comunicazione dell’ordinanza istruttoria (o dalla diversa data nella quale il MISE ne avesse avuto conoscenza), con deposito della relazione nel fascicolo digitale del presente processo, fissando per il prosieguo la data del 21 dicembre 2021;
Rilevato che, con nota del 29 luglio 2021, depositata dalla difesa erariale nel fascicolo digitale del processo in data 30 luglio 2021, il Ministero, in disparte la ribadita conferma, nel merito, della insussistenza dei presupposti in capo alle odierne appellanti a coltivare la domanda di accesso documentale, ha espressamente dichiarato quanto segue: “Questa Amministrazione, nel richiamarsi a quanto trasmesso con le precedenti memorie istruttorie e a quanto contenuto negli atti difensivi processuali e, inoltre, nel ribadire quanto già espresso nella nota di parziale diniego dell’istanza di accesso (prot. 191845 del 27 agosto 2020) ove veniva già prima d’ora affermato che “quanto all’intera documentazione di cui ai restanti punti da ii) a iv), si rappresenta preliminarmente che essa non è in alcun modo in possesso della Scrivente Amministrazione, come già evidenziato a codesta Società, per il punto iv), con nota prot. n. 178511 del 31/07/2020)” con la presente, come richiesto dal Consiglio di Stato, dichiara che: – in riferimento alla documentazione di cui alla lettera b) dell’istanza di accesso, ovvero lo “Stato Passivo debitamente aggiornato alla data della presentazione dell’istanza ovvero l’elenco aggiornato dei creditori ammessi allo Stato Passivo, con indicazione dell’importo originariamente ammesso e del credito residuo ancora da soddisfare)”, tale atto non è presente negli archivi cartacei o digitali della scrivente Direzione, né da questa è stato ricevuto;
Accesso ai documenti amministrativi
– in riferimento alla documentazione di cui alla lettera c) dell’istanza di accesso, ovvero il “con riferimento ai creditori irreperibili, la documentazione attestante il valore nominale di ogni credito originariamente ammesso, l’ammontare degli importi eventualmente accantonati per i creditori irreperibili all’esito dei riparti effettuati in seno a ciascuna delle tre procedure e la indicazione del credito residuo ancora da soddisfare”, tale documentazione non è presente negli archivi cartacei o digitali della scrivente Direzione, né da questa è stata ricevuta; – in riferimento alla documentazione di cui alla lettera d) dell’istanza di accesso, ovvero “la documentazione attestante la compagine azionaria attuale ovvero il Libro soci aggiornato della Ca. pr. in. S.p.a. in amministrazione straordinaria, della Fi. in. ve. S.p.a. in amministrazione straordinaria e della Pa. S.r.l. in amministrazione straordinaria, (“documentazione necessariamente da condividere con i creditori concorsuali affinché gli stessi possano avere evidenza di ogni potenziale attivo di ciascuna delle tre Procedure, non chiaramente evincibile dalle ultime relazioni semestrali disponibili”)”, tale documentazione non è presente negli archivi cartacei o digitali della scrivente Direzione, né da questa è stata ricevuta” (così, testualmente, alle pagg. 2 e 3 della citata nota);
Accesso ai documenti amministrativi
Dato atto che le parti controvertenti hanno depositato ulteriori memorie anche di replica nell’ambito delle quali hanno rappresentato (confermandole) le loro divergenti posizioni, che permangono anche successivamente all’adempimento istruttorio di cui sopra;
Rilevato che, in particolare:
– ad avviso della parte appellante il Ministero non ha adempiuto al proprio obbligo istruttorio, posto che “il MISE avrebbe dovuto, quanto meno, richiedere ai Commissari la documentazione in questione”, visto che “Aver dichiarato l’inesistenza di documenti pacificamente esistenti e detenuti da funzionari – seppur temporanei – della procedura integra, evidentemente, un inadempimento agli incombenti istruttori disposti dal Collegio” (così, testualmente, alle pagg. 4 e 5 della memoria di parte appellante depositata in data 2 dicembre 2021);
– mentre per il MISE non sussiste il diritto di accedere ai documenti richiesti per le ragioni già espresse negli atti processuali depositati in corso di giudizio;
Ritenuto che, ad avviso del Collegio:
– l’incombente istruttorio disposto dalla Sezione a carico del MISE è stata adempiuto da detta amministrazione;
– il MISE, nella persona del direttore generale della Direzione generale per la politica industriale, l’innovazione e le piccole e medie imprese, Divisione X-Amministrazione straordinaria grandi imprese in stato di insolvenza, si è assunto la personale responsabilità di dichiarare che la documentazione richiesta non è in possesso dell’amministrazione (secondo quanto più specificamente si è riprodotto sopra);
– per effetto del combinato disposto dell’art. 22, comma 1, lett. d.), l. 241/1990 (a mente del quale, per quanto è qui di stretto interesse, per “documento amministrativo” si intende: “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, (…) detenuti da una pubblica amministrazione (…).) e dell’art. 22, comma 4, l. 241/1990 (a mente del quale: “Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono”), l’oggetto dell’accesso ai documenti amministrativi si compendia nel “diritto” a ricevere una copia di un atto già formato e, quindi esistente e comunque detenuto, nel momento in cui viene posta la richiesta di accesso documentale, dall’amministrazione destinataria di tale richiesta, senza che quest’ultima (ovvero i suoi uffici) sia tenuta a reperire i documenti presso altre amministrazioni o soggetti ovvero sia tenuta a svolgere complicate attività istruttorie distinte dal mero recupero nel proprio archivio del documento e dall’attività di riproduzione (ovvero rendendolo disponibile alla visione, laddove lo preferisse l’accedente);
– l’assunzione di responsabilità da parte dell’amministrazione circa la irreperibilità ovvero l’inesistenza del documento fatto oggetto della richiesta ostensiva, di per sé non contestabile dal giudice amministrativo, esorbitando tale attività (e il presupposto scrutinio) dai poteri giudiziali ad esso attribuiti, esaurisce l’interesse giudiziale della parte interessata all’accesso che ha proposto domanda dinanzi al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 116 c.p.a., determinando la sopravvenuta cessazione di tale interesse e provocando, conseguentemente, la dichiarazione di improcedibilità del giudizio pendente (si veda, in argomento, tra le molte, Cons. Stato, Sez. IV, 25 novembre 2019 n. 7999);
– conseguentemente e in ragione di quanto sopra il presente giudizio di appello va dichiarato improcedibile;
Stimato che, sussistendo i presupposti di cui all’art. 92 c.p.a., per come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, c.p.a., possono compensarsi le spese del grado di appello del presente giudizio tra le parti;
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello indicato in epigrafe (n. R.g. 360/2021), lo dichiara improcedibile.
Spese del grado di appello compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 21 dicembre 2021 con l’intervento dei magistrati:
Sergio De Felice – Presidente
Andrea Pannone – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere
Stefano Toschei – Consigliere, Estensore
Francesco De Luca – Consigliere
Accesso ai documenti amministrativi
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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