Consiglio di Stato, Sentenza|28 maggio 2021| n. 4136.
Gli accertamenti sulla dipendenza di una patologia da causa di servizio rientrano nella discrezionalità tecnica del Comitato di verifica, la cui valutazione conclusiva sul nesso eziologico, tra l’attività lavorativa svolta e l’infermità sofferta dal pubblico dipendente, basato su cognizioni di scienza medico-specialistica e medico-legale, non è sindacabile nel merito in sede giurisdizionale, a meno che non emergano vizi del procedimento o vizi di manifesta irragionevolezza della motivazione per l’inattendibilità metodologica delle conclusioni, ovvero per il travisamento dei fatti, o, ancora, per la mancata considerazione di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione finale
Sentenza|28 maggio 2021| n. 4136. Accertamenti sulla dipendenza di una patologia da causa di servizio
Data udienza 18 maggio 2021
Integrale
Tag – parola chiave: Accertamenti sulla dipendenza di una patologia da causa di servizio – Polizia di Stato – Ispettore Capo – Liquidazione dell’equo indennizzo – Riconoscimento della dipendenza da causa di servizio – Tabelle A o B All.,D.P.R. n. 834/81 – Consulenza tecnica d’ufficio – Nesso di causalità – Limiti al sindacato giurisdizionale
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8910 del 2013, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Vi. Av., Ma. Za. e Vi. Lu., elettivamente domiciliato in Roma, alla Via (…), presso lo studio dell’avvocato Al. Pl.
contro
Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è elettivamente domiciliato in Roma, alla Via (…)
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la -OMISSIS-, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 maggio 2021 (tenuta ai sensi dell’art. 84 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito con legge 24 aprile 2020, n. 27, richiamato dall’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito con legge 18 dicembre 2020, n. 176) il Cons. Roberto Politi;
Nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Accertamenti sulla dipendenza di una patologia da causa di servizio
FATTO
1. Espone l’appellante – Ispettore Capo della polizia di Stato – di aver chiesto, anche ai fini della liquidazione dell’equo indennizzo, il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità “-OMISSIS-“.
Quanto all’insorgenza della predetta patologia, parte appellante evidenzia la presenza di una serie di vicende – di carattere disciplinare e giudiziario – che lo hanno interessato negli anni precedenti; e precisa di essere stato successivamente dichiarato dalla Commissione medica ospedaliera permanentemente non idoneo al servizio di istituto e nella P.S. in modo parziale, con riveniente collocamento in aspettativa.
Con deliberazione del 28 agosto 2007, il Comitato di verifica per le cause di servizio escludeva la riconducibilità a fatti di servizio della suindicata patologia.
2. Con ricorso N.R.G. -OMISSIS-, proposto innanzi al T.A.R. della -OMISSIS-, il signor -OMISSIS- ha chiesto l’annullamento del provvedimento anzidetto.
Costituitasi l’Amministrazione dell’Interno, il Tribunale ha respinto il ricorso, con compensazione delle spese di lite.
3. Avverso tale pronuncia, il signor -OMISSIS- ha interposto appello, notificato il 19 novembre 2013 e depositato il successivo 6 dicembre, lamentando in primo luogo che il giudice di prime cure, pur avendo disposto lo svolgimento di consulenza tecnica d’ufficio, ha, poi, deciso di non tenere conto delle relative risultanze, in quanto “l’esame del ricorso deve essere condotto senza tenere in considerazione la CTU, che ha comportato una “sostituzione” non consentita del giudizio tecnico delle Commissioni, ma solo attraverso il sindacato sulle determinazioni assunte dagli organi tecnici, circa il travisamento dei fatti e la macroscopica illogicità, senza sovrapporre il proprio convincimento a quello espresso dall’organo tecnico nell’esercizio di una attività tipicamente discrezionale e giustificata dal possesso di un patrimonio di conoscenze specialistiche del tutto estranee al patrimonio culturale di detto giudice”.
Secondariamente, evidenza la parte di aver congruamente rappresentato all’attenzione della procedente Amministrazione il complesso di circostanze che hanno favorito l’insorgenza della predetta patologia; e rappresenta che nella relazione da quest’ultima trasmessa al Comitato di verifica per le cause di servizio non venga fatto cenno al complesso di vicende – sia giudiziarie che extragiudiziarie – delle quali viene accreditata diretta rilevanza ai fini dell’etiopatogenesi dell’infermità .
Sul punto, la motivazione dell’appellata sentenza viene sottoposta a critica, assumendosi l’obbligo, in capo all’Amministrazione, di portare a conoscenza del C.V.C.S. il complesso delle circostanze fattuali e dei precedenti di servizio, aventi incidenza ai fini del giudizio a quest’ultimo rimesso.
Conclude la parte per l’accoglimento dell’appello; e, in riforma della sentenza impugnata, del ricorso di primo grado, con ogni statuizione conseguenziale anche in ordine alle spese del doppio grado di giudizio.
4. A seguito del decesso del sig. -OMISSIS–OMISSIS-, intervenuto in data -OMISSIS-, con atto notificato alla controparte e depositato in data 20 maggio 2014, le signore -OMISSIS-, -OMISSIS- -OMISSIS- e -OMISSIS- -OMISSIS-, nella qualità di eredi dell’originario appellante, hanno riassunto il giudizio dinanzi a questo Consiglio.
5. In data 18 dicembre 2013, l’Amministrazione appellata si è costituita in giudizio; ed ha, in data 26 maggio 2013, depositato in atti una relazione, avente carattere illustrativo rispetto alla vicenda all’origine della sottoposta controversia.
6. In vista della trattazione nel merito del ricorso, parte appellante ha depositato in atti (alla data del 16 aprile 2021) conclusiva memoria, con la quale, ribadite le argomentazioni già esposte con l’atto introduttivo, ha insistito per l’accoglimento del proposto mezzo di tutela.
7. L’appello viene trattenuto per la decisione alla pubblica udienza telematica del 18 maggio 2021.
Accertamenti sulla dipendenza di una patologia da causa di servizio
DIRITTO
1. Con l’appellata sentenza, il T.A.R. di -OMISSIS-:
– preliminarmente ritenuto “di seguire la posizione consolidata del Consiglio di Stato, secondo cui il giudizio medico legale circa la dipendenza di infermità da cause o concause di servizio si fonda su nozioni scientifiche e su dati di esperienza di carattere tecnico-discrezionale che, in quanto tali, sono sottratti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvi i casi in cui si ravvisi irragionevolezza manifesta o palese travisamento dei fatti… ovvero quando non sia stata presa in considerazione la sussistenza di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione medico finale…, ovvero esulino dai normali canoni di attendibilità in relazione alle conoscenze scientifiche applicate”;
– ha escluso che la disamina del ricorso innanzi ad esso proposto potesse tenere in considerazione le risultanze della consulenza tecnica d’ufficio dallo stesso giudice di prime cure disposta, comportando quest’ultima una “sostituzione non consentita del giudizio tecnico delle Commissioni”; in proposto, osservando come la delibazione del thema decidendum dovesse svolgersi esclusivamente “attraverso il sindacato sulle determinazioni assunte dagli organi tecnici, circa il travisamento dei fatti e la macroscopica illogicità, senza sovrapporre il proprio convincimento a quello espresso dall’organo tecnico nell’esercizio di una attività tipicamente discrezionale e giustificata dal possesso di un patrimonio di conoscenze specialistiche del tutto estranee al patrimonio culturale di detto giudice”.
Nel merito, il giudice di primo grado:
– ha osservato, quanto alla completezza dell’istruttoria che ha preceduto il giudizio espresso dal Comitato di Verifica delle Cause di Servizio, che “gli uffici hanno prodotto i rapporti informativi, relativi alle condizioni di lavoro del dipendente”, al quale soltanto “spettava… tramite la produzione di qualsiasi ulteriore documentazione ritenuta utile… puntualizzare quelli che egli riteneva essere gli elementi di servizio causali delle sue infermità, non potendosi addebitare all’amministrazione la mancata puntualizzazione di situazioni che egli ha ritenuto stressanti ma che tali potevano non sembrare alla stessa”; sul punto, ulteriormente rilevando che il ricorrente aveva trasmesso alla Commissione dettagliate relazioni, al fine di rappresentare i disagi causa dell’infermità, sì da escludere che “la situazione lamentata di conflitto tra il ricorrente e l’ambiente lavorativo” non fosse stata “ben rappresentata alla Commissione, che tuttavia non l’ha riconosciuto come fattore determinante per l’invalidità in esame”;
– ha escluso che i termini procedimentali posti dagli artt. 11 e 14 del D.P.R. n. 461del 2001 abbiano carattere perentorio;
– ed ha confutato la censura di violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, rilevando come la conclusiva determinazione dell’Amministrazione, fondata sul parere reso dal Comitato di Verifica per le Cause di Servizio, rechi puntuale indicazione dei presupposti – il cui ricorrere è stato, nella circostanza, escluso – determinanti ai fini del riconoscimento della causa di servizio.
Accertamenti sulla dipendenza di una patologia da causa di servizio
2. Il parere da ultimo indicato – di cui alla deliberazione del Comitato di Verifica in data 28 agosto 2007 – è stato espresso, nel senso che “l’infermità (c-OMISSIS–OMISSIS- -OMISSIS–OMISSIS-+ -OMISSIS-) NON PUO’ RICONOSCERSI DIPENDENTE DA FATTI DI SERVIZIO, in quanto trattasi di patologia riconducibile a insufficiente -OMISSIS-, a sua volta derivante da -OMISSIS-. Poiché l-OMISSIS- può derivare da fattori multipli costituzionali o acquisiti su base individuale (soggetto tabagista e sovrappeso), la forma in questione non può attribuirsi al servizio prestato, anche perché in esso non risultano sussistenti specifiche situazioni di effettivi disagi o surmenage psicofisico tali da rivestire un ruolo di causa o concausa efficiente e determinante. Quanto sopra dopo aver esaminato e valutato, senza tralasciarne alcuno, tutti gli elementi connessi con lo svolgimento del servizio da parte del dipendente e tutti i precedenti di servizio risultanti agli atti”.
3. Quanto sopra premesso, va in primo luogo disattesa la censura con la quale parte appellante ha sottoposto a critica la decisione del giudice di primo grado, con la quale quest’ultimo ha ritenuto, ai fini della delibazione delle censure al medesimo sottoposte, di non tenere conto dell’esito della consulenza tecnica d’ufficio, dal medesimo in precedenza disposta.
Va ricordato, al riguardo, l’orientamento consolidato di questo Consiglio, per cui “la possibilità di procedere ad una consulenza tecnica d’ufficio non può estendersi sino a determinare e legittimare una sostituzione del giudice alle valutazioni compiute dall’amministrazione tramite il proprio Comitato di Verifica per cui il giudice può disporla solo per verificare specifici e concreti aspetti che rimangono in dubbio e che un’ulteriore perizia sia in grado di chiarire efficacemente, nonostante il tempo trascorso”(cfr. Sez. III, 1° agosto 2018, n. 4774 e 29 dicembre 2017, n. 6175; Sez. VI, 13 gennaio 2004, n. 1204; sez. IV, 8 gennaio 2013, n. 31).
Nella fattispecie si constata, invece, l’ampiezza del quesito sottoposto al consulente tecnico, non articolato per specifici aspetti.
Il consulente, infatti, è stato incaricato di rispondere al quesito se “sussista nesso causale in termini di alta probabilità scientifica e logico razionale tra l’evento patologico eventualmente riscontrato e le condizioni lavorative dedotte in ricorso quali risultano dalla documentazione in atti”; specificando, “nell’ipotesi affermativa, a quale delle categorie indicate nelle tabelle A o B allegate al D.P.R. 834/81 sia ascrivibile l’evento patologico accertato”.
Accertamenti sulla dipendenza di una patologia da causa di servizio
Dal momento che l’accertamento in ordine alla riconducibilità al servizio prestato delle patologie riscontrate a carico del pubblico è affidato, dalla legge, alla discrezionalità tecnica degli organi amministrativi a tal fine precostituiti, il mezzo istruttorio della consulenza, come questo Consiglio ha già avuto modo di chiarire (cfr. Sez. III, 29 dicembre 2017, n. 6175 e Sez. VI, 13 gennaio 2004 n. 1204), può essere disposto allorché il provvedimento sia carente nell’accertamento dei presupposti che sono a base del giudizio, per insufficienza delle operazioni tecniche poste in essere o per incompleta rappresentazione dei fatti: laddove, come infra si avrà cura di precisare, le circostanze indicate dall’appellante – e, comunque, quelle emerse nel corso del procedimento – sono state esaminate e valutate dagli organi sanitari che hanno espresso il proprio parere.
Nel rammentare come “il parere del C.V.C.S. non è un mero atto interno della p.a., ma è la decisione di un organo pubblico collegiale di rilevanza esterna, al quale l’ordinamento attribuisce il compito di pronunciarsi in via definitiva e con competenza esclusiva su determinate questioni tecnico-discrezionali”, con conseguente sindacabilità del parere da esso espresso “solo a condizione che chi ricorre dimostri positivamente che esse siano affette da vizi rilevanti sul piano della legittimità (travisamento di fatti, manifesta illogicità, palese incongruità della motivazione, e simili)”, va escluso “che una delibera del C.V.C.S. venga puramente e semplicemente disattesa – tamquam non esset – solo perché un consulente tecnico d’ufficio abbia espresso una opinione difforme” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 16 giugno 2015 n. 3038).
4. Parimenti infondata, è la doglianza con la quale parte appellante lamenta che il Comitato di Verifica non sia stato posto in condizione, mercé l’incompletezza dei preordinati accertamenti istruttori condotti dalla procedente Amministrazione, di avere compiuta cognizione del complesso di fatti e/o circostanze, a fronte dei quali il sig. -OMISSIS- ha lamentato l’insorgenza della patologia, non riconosciuta dipendente da causa di servizio.
Dalle relazioni versate in atti dall’Amministrazione appellata, emerge infatti che:
– con nota in data 4 maggio 2007, il Servizio Trattamento di Pensione e Previdenza ha trasmesso, ad integrazione, ulteriori rapporti informativi acquisiti presso la Questura di -OMISSIS-, oltre quelli già inviati in allegato alla relazione del 21 dicembre 2006;
– con riferimento alla vicenda giudiziaria che aveva visto coinvolto il -OMISSIS-, il C.V.C.S. ne era a piena conoscenza, sia perché tutti i fatti di cui trattasi erano stati elencati dettagliatamente dallo stesso dipendente nella richiesta di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio e nella restante documentazione inviata al predetto Comitato, sia perché la stessa risulta dal foglio matricolare.
Deve, conseguentemente, argomentarsi che, nel corso del procedimento, siano stati correttamente portati all’attenzione dell’organo di valutazione tutti gli atti endoprocedimentali all’uopo rilevanti (foglio matricolare, rapporti informativi, certificazione medica di parte), sottoponendosi all’esame del C.V.C.S. la documentazione e gli elementi di informazione idonei a consentire l’espressione di un giudizio sui servizi svolti dall’interessato, ivi compresi l’istanza e i referti prodotti da quest’ultimo, nonché i rapporti informativi redatti al riguardo dagli organi ed uffici competenti.
Tali rapporti informativi, pur con carattere di sinteticità, hanno rappresentato la natura e la tipologia dei servizi svolti dall’appellante presso le sedi in cui ha prestato attività nei periodi di tempo valutabili; così come quest’ultimo, in sede di formulazione dell’istanza di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio (anch’essa sottoposta all’attenzione del C.V.C.S.) ha evidenziato i servizi svolti nelle predette sedi e le vicende giudiziarie in cui è rimasto coinvolto.
5. Esclusa, per effetto di quanto sopra rilevato, la presenza di incompletezze istruttorie refluenti sul giudizio conclusivamente espresso al Comitato, va, da ultimo, disattesa la doglianza relativa al difetto motivazionale.
Va, al riguardo, richiamato il consolidato indirizzo giurisprudenziale, dal quale il Collegio non ha motivo di discostarsi (cfr. ex plurimis Cons. Stato, Sez. IV, 25 marzo 2014, n. 1454), per il quale gli accertamenti sulla dipendenza di una patologia da causa di servizio rientrano nella discrezionalità tecnica del Comitato di verifica, la cui valutazione conclusiva sul nesso eziologico tra l’attività lavorativa svolta e l’infermità sofferta dal pubblico dipendente, basato su cognizioni di scienza medico-specialistica e medico-legale, non è sindacabile nel merito in sede giurisdizionale, a meno che non emergano vizi del procedimento o vizi di manifesta irragionevolezza della motivazione per l’inattendibilità metodologica delle conclusioni, ovvero per il travisamento dei fatti, o, ancora, per la mancata considerazione di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione finale (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 25 marzo 2014, n. 1454, 8 giugno 2009, n. 3500, 9 marzo 2017, n. 1435 e 27 giugno 2017, n. 5357).
Quanto al decreto ministeriale conclusivo del relativo procedimento, esso è da considerare adeguatamente motivato attraverso il richiamo al parere negativo del Comitato di verifica per le cause di servizio, che abbia preso in considerazione tutte le patologie riscontrate, esprimendosi sulla sussistenza o meno del nesso di causalità o di concausalità determinante, e su tutte le eventuali variabili suscettibili di comportare l’insorgenza del male e verificando con puntualità se l’attività lavorativa abbia o meno costituito un rischio specifico (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 7 novembre 2012, n. 5675 e 6 agosto 2012, n. 4476).
L’Amministrazione, cioè, deve prendere atto della determinazione dell’organo tecnico che si pronuncia complessivamente sulle risultanze del procedimento e, nell’adeguarsi alla sua valutazione, può non esprimere alcuna motivazione aggiuntiva in ordine alle ragioni di adesione al parere.
Accertamenti sulla dipendenza di una patologia da causa di servizio
Solamente nei casi in cui, in base ad elementi di cui disponga e che non siano stati vagliati dal Comitato, ovvero in presenza di evidenti mancanze o violazioni delle regole procedimentali, ritenga di non poter aderire al parere del Comitato anzidetto, il Ministero deve farsi carico di una autonoma motivazione.
Il decreto ministeriale conclusivo del relativo procedimento viene, quindi, a dimostrarsi adeguatamente motivato attraverso il richiamo al parere negativo del Comitato, che abbia preso in considerazione le patologie riscontrate, esprimendosi sulla sussistenza o meno del nesso di casualità o di concausalità determinante; la valutazione compiuta dal Comitato, risolvendosi nell’esercizio di discrezionalità tecnica, dimostrandosi sindacabile in sede giurisdizionale solo per assenza di motivazione travisamento dei fatti, illogicità manifesta, violazione delle regole procedurali (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 19 giugno 2020, n. 3917).
Se, alla luce del consolidato orientamento di questo Consiglio, il giudizio del Comitato di verifica è espressione di discrezionalità tecnica, in linea generale sindacabile in sede giurisdizionale solo per assenza di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità manifesta, violazione delle regole procedurali (cfr., ex plurimis, Sez. VI, 31 marzo 2009, n. 1889, 16 maggio 2011, n. 2959, 6 dicembre 2013, n. 5818, 26 luglio 2016, n. 3383, 6 febbraio 2017, n. 493, 29 maggio 2018, n. 3186, 28 ottobre 2019, n. 7336), quanto alla fattispecie all’esame, il parere reso non evidenzia profili di contraddittorietà e/o illogicità ; né si rivela emesso in base a un travisamento dei fatti giacché, in maniera sia pure sintetica, risultano esaminati i profili relativi all’accertamento del nesso causale tra patologia lamentata e l’attività di servizio svolta dall’appellante.
L’organo consultivo, dunque, per quanto riportato nel relativo parere (ed a fronte delle risultanze dal medesimo acquisite), ha valutato le specifiche circostanze in cui il sig. -OMISSIS- ha svolto il proprio servizio, nonché le ulteriori vicende, anche di carattere disciplinare e giudiziario, che lo hanno coinvolto: ritenendole, in maniera non illogica né irragionevole, insufficienti a giustificare la sussistenza di un nesso di causalità o di concausalità fra il servizio prestato e l’infermità dal medesimo sofferta, con la conseguenza che sotto tale profilo la censura di difetto di motivazione e di istruttoria deve essere respinta.
6. L’infondatezza dell’esaminato appello, ne impone la reiezione, con riveniente conferma della sentenza di primo grado.
Sussistono, in ragione della particolarità della controversia, giusti motivi per compensare fra le parti le spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.
Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con Sede in Roma, nella Camera di Consiglio del giorno 18 maggio 2021, convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Gianpiero Paolo Cirillo – Presidente
Antonella Manzione – Consigliere
Carla Ciuffetti – Consigliere
Francesco Guarracino – Consigliere
Roberto Politi – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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