Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Sentenza 28 aprile 2020, n. 8239.
La massima estrapolata:
Anche all’Autorità giudiziaria ordinaria è consentito, per effetto di una conforme disposizione del legislatore ordinario, di conoscere degli interessi legittimi, ed eventualmente di annullare un atto della Pubblica Amministrazione, nonché d’incidere conseguentemente sui rapporti sottostanti secondo le diverse tipologie di intervento giurisdizionale previste (Fattispecie relativa al riconoscimento della giurisdizione ordinaria per le controversie riguardanti l’intera attività della SIAE ente pubblico economico a base associativa, ivi compresi l’organizzazione e il funzionamento degli organi sociali ai sensi dell’art. 1, comma 2, L. 9 gennaio 2008, n. 2,)
Sentenza 28 aprile 2020, n. 8239
Data udienza 17 dicembre 2019
Tag – parola chiave: Siae – Controversia – Srl – Modifiche statutarie – Giurisdizione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente
Dott. TIRELLI Francesco – Presidente di Sez.
Dott. MANNA Felice – Presidente di Sez.
Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere
Dott. DORONZO Adriana – Consigliere
Dott. ACIERNO Maria – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
Dott. CARRATO Aldo – Consigliere
Dott. MERCOLINO Guido – rel. Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso iscritto al n. 36516/2018 R.G. proposto da:
S.I.A.E. – SOCIETA’ ITALIANA AUTORI ED EDITORI, in persona del Presidente p.t. (OMISSIS), rappresentata e difesa dagli Avv (OMISSIS) e (OMISSIS) e dall’Avv. Prof. (OMISSIS), con domicilio eletto in (OMISSIS), presso la Divisione Affari Legali della SIAE;
– ricorrente –
contro
(OMISSIS) S.R.L., in persona del legale rappresentante p.t. (OMISSIS), rappresentata e difesa dagli Avv. (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS), con domicilio eletto in (OMISSIS);
– controricorrenti –
e
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITA’ CULTURALI E DEL TURISMO, MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, MINISTRO DELLO SPORT, (OMISSIS) S.R.L. e (OMISSIS);
– intimati –
avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 4879/18, depositata l’8 agosto 2018.
Udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 17 dicembre 2019 dal Consigliere Dott. Guido Mercolino;
uditi gli Avv. (OMISSIS), (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS);
udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott. MATERA Marcello, che ha concluso chiedendo l’accoglimento del ricorso, con la dichiarazione della giurisdizione del Giudice ordinario.
FATTI DI CAUSA
1. L’ (OMISSIS) S.r.l., appartenente al (OMISSIS), esercente l’editoria musicale, propose ricorso al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, per sentir annullare il D.P.C.M. 16 marzo 2018, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, con cui era stato approvato lo statuto della S.I.A.E. – Societa’ Italiana Autori ed Editori, nel testo modificato dal consiglio di sorveglianza della societa’ con Delib. 26 gennaio 2018, nonche’ lo statuto in tal modo approvato.
Premesso di essere socia della SIAE, dotata di grande capacita’ rappresentativa in base ai proventi da diritti d’autore realizzati, la ricorrente sostenne che, nel modificare lo statuto sociale, l’atto impugnato, viziato tra l’altro da incompetenza dell’organo deliberante, aveva introdotto nell’articolo 14, concernente il sistema di votazione delle deliberazioni dell’assemblea, una limitazione del diritto di voto per i gruppi editoriali che comportava una rilevante riduzione del peso dei voti per ogni) Euro di diritti d’autore percepiti, rispetto a quello precedentemente spettante alle singole imprese raggruppate.
1.1. Con sentenza dell’11 giugno 2018, il Tar dichiaro’ il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo, rilevando che la L. 9 gennaio 2008, n. 2, articolo 1, comma 2, devolve all’Autorita’ giudiziaria ordinaria le controversie riguardanti l’intera attivita’ della SIAE, ivi compresi l’organizzazione ed il funzionamento degli organi sociali.
2. L’impugnazione proposta dall’ (OMISSIS) e’ stata accolta dal Consiglio di Stato con sentenza dell’8 agosto 2018.
Premesso che la L. n. 2 del 2008, definisce la SIAE come ente pubblico economico a base associativa, la cui missione trascende il mero interesse collettivo al riparto dei diritti d’autore, perseguendo finalita’ sociali di mantenimento e salvaguardia proattiva del patrimonio artistico e scientifico nazionale, e precisato che la vocazione economica dell’ente non si traduce in uno scopo di lucro, ma solo nella necessita’ di garantire una gestione di bilancio equilibrata ed autonoma, il Giudice amministrativo di secondo grado ha rilevato che la c.d. aziendalizzazione della societa’ non si estende oltre l’assoggettamento della sua attivita’ alle norme di diritto privato, che comporta la devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione ordinaria. Ha aggiunto che tale disciplina si pone in rapporto di continuita’ con quella previgente, confermando la natura economica dell’attivita’, la spettanza dei compiti gia’ previsti dalla L. 22 aprile 1941, n. 633, la sottoposizione alla vigilanza pubblica e la procedura di approvazione dello statuto sociale, cui fanno riscontro, ai sensi del Decreto Legislativo 15 marzo 2017, n. 35, articolo 2, comma 1 e dell’articolo 3 e dei considerando articoli 7 e 19 della direttiva n. 2014/26/UE, l’introduzione della possibilita’ di piu’ organismi gestori, operanti in regime di concorrenza tra loro, e la conseguente necessita’ d’interpretare la cit. L. n. 633, articolo 180, nel senso che una restrizione della concorrenza puo’ essere giustificata soltanto se rispondente a ragioni imperative d’interesse pubblico. Ha considerato pertanto inutile ogni discussione in ordine al potere del Giudice ordinario di annullare gli atti della SIAE, affermando che le controversie tra quest’ultima e gli associati riguardano posizioni di diritto soggettivo e non incidono su potesta’ autoritative, dal momento che la L. n. 2 del 2008, articolo 2, comma 2, pone in risalto la natura associativa e mutualistica dell’organismo in questione, e quindi l’assenza di rapporti verticali, anche in ordine a quegli aspetti, come l’elezione degli organi assembleari o di gestione, che, pur costituendo oggetto di autonomia statutaria, riguardano interessi collettivi.
Cio’ posto, ha osservato peraltro che nelle controversie riguardanti il contenuto dello statuto viene in rilievo la natura pubblica dell’ente, trattandosi dell’atto-fonte subprimario che prevede la composizione, le competenze e le modalita’ di elezione dei suoi organi essenziali, ed alla cui formazione concorrono la fonte primaria nazionale, quella comunitaria, la volizione autonoma interna e l’approvazione delle Amministrazioni vigilanti, ovverosia atti di alta amministrazione, ad elevato contenuto discrezionale ed inerenti a rapporti verticali fortemente conformativi della futura essenza dell’ente. Ha ritenuto che, in quanto coinvolgenti le scelte fondamentali di un ente pubblico, le modifiche statutarie sono disciplinate da norme di azione che delineano fattispecie a formazione progressiva e potesta’ latamente discrezionali, e non attengono quindi a rapporti paritetici, con la conseguenza che, configurandosi la posizione degli associati come interesse legittimo, le relative controversie spettano alla giurisdizione del Giudice amministrativo. Ha escluso pertanto la devoluzione della controversia alla giurisdizione del Giudice ordinario, affermando che la disposizione di cui alla L. n. 2 del 2008, articolo 2, comma 2, dev’essere interpretata alla stregua del principio di ragionevolezza, in modo tale da assicurare al cittadino una tutela piena ed effettiva, tenendo conto delle situazioni soggettive coinvolte e dell’adeguatezza dei mezzi di tutela.
3. Avverso la predetta sentenza la SIAE ha proposto ricorso per cassazione, affidato ad un solo motivo. L’ (OMISSIS) ha resistito con controricorso, illustrato con memoria. Gli altri intimati non hanno svolto attivita’ difensiva.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Preliminarmente, va disattesa l’eccezione d’inammissibilita’ dell’impugnazione sollevata dalla difesa della controricorrente, secondo cui il ricorso, notificato il 18 dicembre 2018, dovrebbe considerarsi tardivo, non trovando applicazione nella specie il termine semestrale di cui all’articolo 326 c.p.c., ma il termine breve di cui all’articolo 325 c.p.c., comma 2, per effetto della notificazione dell’atto di riassunzione del giudizio dinanzi al Tar Lazio, effettuata dalla stessa controricorrente l’11 ottobre 2018.
Ai fini dell’operativita’ del termine breve, e’ infatti necessaria la conoscenza legale del provvedimento da impugnare, ovverosia una conoscenza conseguita per effetto di un’attivita’ svolta nel processo, della quale la parte sia destinataria o che ella stessa abbia posto in essere e che risulti normativamente idonea a determinare da se’ detta conoscenza, o tale comunque da farla considerare acquisita con effetti esterni rilevanti sul piano del rapporto processuale (cfr. Cass., Sez. II, 14/06/2018, n. 15626; 10/06/2008, n. 15359; Cass., Sez. I, 1/04/2009, n. 7962). Tale efficacia, nel caso di rinvio della causa al giudice di primo grado ai sensi degli articoli 353 o 354 c.p.c., non e’ ricollegabile alla mera notificazione dell’atto di riassunzione, soprattutto quando, come nella specie, la stessa non abbia avuto luogo ad iniziativa della parte soccombente, ma della controparte, e risulti dunque inidonea a garantire l’acquisizione di una conoscenza tale da consentire di valutare l’opportunita’ e la convenienza dell’impugnazione.
2. Con l’unico motivo d’impugnazione, la ricorrente denuncia la violazione e la falsa applicazione della L. n. 2 del 2008, articolo 1, comma 2, secondo periodo, sostenendo che, in quanto espressione di una scelta consapevole del legislatore, volta a riservare alla giurisdizione ordinaria le controversie riguardanti il complesso delle attivita’ poste in essere dalla SIAE, ivi comprese quelle aventi ad oggetto l’organizzazione ed il funzionamento degli organi sociali, tale disposizione si riferisce anche all’ipotesi in cui, come nella specie, si discuta delle modalita’ di adozione dello statuto, ed in particolare delle limitazioni del diritto di voto. Premesso che le deliberazioni costituiscono il principale strumento di funzionamento dell’assemblea, la ricorrente evidenzia il chiaro tenore letterale della norma richiamata, rilevando che, nell’escluderne l’applicabilita’, il Giudice amministrativo non e’ stato in grado d’indicare un parametro normativo di riferimento, ma si e’ limitato ad affermare che la qualificazione della SIAE non elide le prevalenti funzioni pubbliche d’interesse generale sottese all’emanazione ed alla modifica dello statuto. Aggiunge che la devoluzione alla giurisdizione ordinaria trova conferma nell’articolo 113 Cost., comma 3, che rimette al legislatore l’individuazione degli organi giurisdizionali abilitati all’annullamento degli atti della Pubblica Amministrazione, osservando che, ove avesse voluto riservare alla giurisdizione amministrativa le controversie riguardanti lo statuto, differenziandole da quelle aventi ad oggetto l’organizzazione ed il funzionamento degli organi sociali, il legislatore dovuto introdurre una disposizione normativa espressa. Precisato che l’assoggettamento delle modifiche statutarie all’approvazione dell’autorita’ di vigilanza risponde alla mera finalita’ di assicurare la correttezza delle scelte compiute, costituenti espressione della autonomia organizzativa della societa’, afferma che tale autonomia riveste carattere dirimente ai fini del riparto di giurisdizione, rispetto al quale non puo’ considerarsi invece determinante l’iter procedimentale di approvazione. Sostiene infine che postulare l’esistenza di aree di giurisdizione riservate al Giudice amministrativo, pur in assenza di un’espressa disposizione di legge, o la necessita’ di specificare tutte le possibili ipotesi in cui sussiste la giurisdizione ordinaria, pur in presenza di una norma generale in tal senso, significherebbe svuotare di significato il principio introdotto dalla L. n. 2 del 2008, articolo 2, comma 2, alimentando l’incertezza in ordine all’individuazione del Giudice di volta in volta munito di giurisdizione.
2.1. In quanto recanti la chiara indicazione delle affermazioni della sentenza impugnata di cui la ricorrente intende sollecitare il riesame e la puntuale enunciazione delle ragioni di dissenso, accompagnata da opportuni riferimenti normativi e giurisprudenziali, le predette censure resistono all’eccezione d’inammissibilita’ sollevata dalla difesa della controricorrente, risultando perfettamente conformi ai canoni di tassativita’ e specificita’ operanti con riguardo al ricorso per cassazione, quale mezzo d’impugnazione a critica vincolata, delimitato dai relativi motivi, i quali assumono una funzione identificativa condizionata dalla loro formulazione tecnica con riferimento alle ipotesi tassative formalizzate dal codice di rito (cfr. Cass., Sez. VI, 14/05/2018, n. 11603; 22/09/2014, n. 19959; Cass., Sez. III, 3/07/2008, n. 18202).
2.2. Il ricorso e’ peraltro fondato.
La questione sollevata dalla ricorrente attiene essenzialmente all’interpretazione della L. n. 2 del 2008, articolo 1, che, nel dettare disposizioni concernenti la SIAE, stabilisce al comma 2 che “tutte le controversie concernenti le attivita’ dell’ente, ivi incluse le modalita’ di gestione dei diritti, nonche’ l’organizzazione e le procedure di elezione e di funzionamento degli organi sociali, sono devolute alla giurisdizione ordinaria, fatte salve le competenze degli organi della giurisdizione tributaria”.
E’ opinione comune in dottrina ed in giurisprudenza che tale disposizione debba essere letta alla luce dell’orientamento in passato prevalso nella giurisprudenza di legittimita’, che, nel qualificare la SIAE come ente pubblico economico a base associativa, cui e’ attribuita una funzione di interesse generale di tutela della proprieta’ intellettuale, considerata patrimonio comune del Paese, ed esercitata anche attraverso l’attivita’ di intermediazione affidatale in via esclusiva, richiamava, con riferimento agli atti posti in essere dalla stessa, la distinzione, affermatasi in riferimento ad altri enti pubblici economici e con particolare riguardo ai rapporti di lavoro, tra atti di organizzazione ed atti di gestione, sostenendo che soltanto i primi costituivano espressione di potesta’ pubbliche, mentre i secondi avevano natura privatistica: conseguentemente, si riteneva che, nonostante la natura pubblica dello ente, fossero devolute alla giurisdizione amministrativa le sole controversie aventi ad oggetto gli atti di organizzazione, rispetto ai quali le posizioni soggettive dei destinatari erano configurabili come meri interessi legittimi, mentre quelle riguardanti gli atti di gestione spettassero alla giurisdizione ordinaria, vertendosi in materia di diritti soggettivi (cfr. per tutte, Cass., Sez. Un., 15/07/1993, n. 7841; 19/07/1980, n. 4734; 7/05/1979, n. 2585). In applicazione di tale principio, era stata riconosciuta la spettanza al Giudice amministrativo a) delle domande degl’iscritti volte a conseguire il riconoscimento della qualifica di soci, in virtu’ dell’osservazione che la qualita’ di socio, permettendo di concorrere alla nomina degli organi sociali, implicava un’intima partecipazione all’organizzazione pubblicistica dell’ente, indipendentemente dal carattere vincolato dell’atto di ammissione, avente ad oggetto la valutazione di requisiti predeterminati (cfr. Cass., Sez. Un., 5/12/1990, n. 11675; 26/11/1990, n. 11355); b) dell’impugnazione delle norme statutarie e regolamentari che prevedevano l’erogazione del c.d. assegno di professionalita’ in favore dei soli soci, ancorche’ proposta al fine di ottenere la corresponsione di detto assegno (cfr. Cass., Sez. Un., 1/10/1987, n. 7335); c) della domanda di annullamento delle deliberazioni relative alla determinazione generale dei criteri per la ripartizione dei proventi acquisiti, in quanto volte a disciplinare una delle funzioni attribuite all’ente dalla L. n. 633 del 1941, articolo 180 e quindi manifestazione dell’attivita’ amministrativa posta in essere nell’esercizio del potere di autorganizzazione dello ente (cfr. Cass., Sez. Un., 19/03/1997, n. 2431). Si era invece ritenuto che dovessero essere proposte dinanzi al Giudice ordinario a) l’impugnazione dell’atto di revoca dall’incarico di direttore generale della SIAE, trattandosi di un soggetto legato all’ente da un rapporto di lavoro subordinato e di una controversia riguardante un atto di gestione del singolo rapporto di lavoro (cfr. Cass., Sez. Un., 10/12/1980, n. 6380); b) l’impugnazione di un provvedimento di trasferimento di sede emesso individualmente a carico di un dipendente dell’ente (cfr. Cass., Sez. Un., 26/01/1979, n. 594); c) la domanda di riconoscimento della protezione prevista dalle norme sul diritto d’autore, il cui diniego era ritenuto configurabile come atto di gestione posto in essere dall’ente nell’ambito di un rapporto di mandato (cfr. Cass., Sez. Un., 28/10/1994, n. 8880); d) la domanda volta a far accertare un rapporto di lavoro e a far valere le relative pretese da parte del personale delle agenzie della societa’ (cfr. Cass., Sez. Un., 26/11/1979, n. 6179; 7/11/1979, n. 5735; 4/10/1984, n. 4910); e) la domanda di accertamento dell’illegittimita’ di un licenziamento e di reintegrazione nel posto di lavoro (cfr. Cass., Sez. Un., 19/07/1980, n. 4733). Tale bipartizione costituiva per un verso il riflesso della complessita’ del rapporto intercorrente tra la SIAE ed i suoi soci ed iscritti, nell’ambito del quale i profili autoritativi collegati alla funzione svolta dall’ente si giustapponevano a quelli paritetici scaturenti dal carattere associativo della partecipazione, per altro verso l’effetto del collegamento tra il predetto rapporto e quello di mandato inerente alla gestione dei diritti d’autore, al quale si attribuiva natura essenzialmente privatistica, per altro verso ancora la conseguenza del potere di autorganizzazione riconosciuto alla societa’ nell’ambito dei rapporti interni, ivi compresi quelli di lavoro con i propri dipendenti. Ad essa si aggiungeva l’assoggettamento alla giurisdizione tributaria per tutte le controversie aventi ad oggetto le imposte sugli spettacoli e l’IVA relativa agli spettacoli, al cui accertamento e alla cui liquidazione la SIAE provvedeva in nome e per conto dell’Amministrazione finanziaria, in forza di un mandato con rappresentanza avente la sua fonte nel Decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 640, articolo 17 e nella relativa convenzione applicativa.
Parte della dottrina ha ritenuto che la nuova disposizione debba essere interpretata in continuita’ con il predetto orientamento, tenendo conto da un lato della riaffermazione della natura pubblica della SIAE, risultante dalla definizione della stessa come “ente pubblico economico a base associativa”, contenuta dell’articolo 1, comma 1 e dalla conferma dell’attribuzione delle funzioni indicate dalla L. n. 633 del 1941, nonche’ della possibilita’ di affidare alla societa’ la gestione di servizi di accertamento di imposte, contributi e diritti, anche in regime di convenzione con le pubbliche amministrazioni, dall’altro dell’intenzione del legislatore di pervenire ad una semplificazione del sistema, manifestata attraverso il comma 2, il quale, dopo aver precisato che “l’attivita’ della SIAE e’ disciplinata dalle norme di diritto privato”, concentra presso il Giudice ordinario la giurisdizione in ordine a tutte le controversie che la riguardano, fatta eccezione per quelle devolute alla giurisdizione tributaria. In quest’ottica, il riferimento alle controversie concernenti l’organizzazione e le procedure di elezione e di funzionamento degli organi sociali risponderebbe alla finalita’ di estendere la giurisdizione ordinaria oltre i limiti di quelle ad essa precedentemente attribuite, fino a ricomprendervi anche quelle aventi ad oggetto la determinazione dei criteri di ripartizione dei proventi e l’ammissione dei soci, nonche’ l’elezione ed il funzionamento degli organi di gestione, restando invece escluse quelle riguardanti la disciplina dei diritti e dei doveri degli associati e quella degli organi sociali, che in quanto aventi ad oggetto atti che costituiscono espressione di un potere di autorganizzazione di natura pubblica continuerebbero ad essere attribuite al Giudice amministrativo. A sostegno di tale affermazione, viene evidenziata la speciale disciplina dettata dell’articolo 1, comma 4, per l’adozione e la modifica dello statuto della societa’, nell’ambito della quale confluiscono aspetti di natura privatistica, che si concretizzano nella deliberazione da parte dell’assemblea su proposta del consiglio di amministrazione, ed aspetti pubblicistici, costituiti dalla necessita’ dell’approvazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per i beni e le attivita’ culturali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.
A tale orientamento ha sostanzialmente aderito la sentenza impugnata, la quale, pur avendo dato atto dell’avanzato stadio di sviluppo del processo di aziendalizzazione della SIAE, manifestatosi da ultimo attraverso l’adeguamento alla disciplina introdotta dal Decreto Legislativo 15 marzo 2017, n. 35, ha ritenuto che tale processo non vada oltre l’affermazione del principio secondo cui l’attivita’ della societa’ e’ disciplinata dalle norme di diritto privato, con la conseguente devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione del Giudice ordinario. Premesso che la predetta aziendalizzazione si concreta sostanzialmente nell’esclusione della gestione economico-finanziaria della societa’ dal perimetro della contabilita’ pubblica, con l’imposizione del principio di economicita’, e nella separazione operativa e contabile della gestione relativa alla tutela del diritto d’autore da quella relativa agli altri servizi, con il perseguimento dell’equilibrio finanziario in entrambi i settori, il Giudice amministrativo ha osservato che tale disciplina si muove per molti versi in continuita’ con quella previgente, caratterizzata dal riconoscimento della natura di ente pubblico economico, dall’attribuzione dei medesimi compiti di tutela del diritto d’autore e dalla possibilita’ di assumere per conto di terzi servizi di accertamento e riscossione d’imposte, e dall’assoggettamento della societa’ alla vigilanza pubblica, con l’imposizione di una speciale procedura per l’adozione dello statuto. Ha ritenuto quindi che la giurisdizione del Giudice ordinario non possa essere estesa oltre quegli aspetti della vita sociale, quali l’elezione degli organi assembleari o di gestione, il riparto dei diritti, il funzionamento delle competenze degli uffici, etc., che si caratterizzano per l’assenza di rapporti di tipo verticale, costituendo espressione della natura associativa e mutualistica dell’organismo di gestione collettiva, e formano oggetto d’autonomia statutaria essenzialmente in vista della soddisfazione d’interessi collettivi, ossia nell’ottica di assegnare a tutti ed a ciascun associato quel che gli spetta in base ai suoi diritti e di agevolare funzioni solidaristiche.
Tali considerazioni, pur meritevoli di attenzione, non reggono tuttavia il confronto con la formulazione ampia ed omnicomprensiva della norma in esame, il cui tenore letterale esprime con estrema chiarezza l’intento del legislatore di devolvere alla giurisdizione ordinaria tutte le controversie relative all’attivita’ della SIAE, fatta eccezione soltanto per quelle spettanti alla giurisdizione tributaria, e cio’ in correlazione con l’assoggettamento di tale attivita’ alle norme di diritto privato e con il risalto conferito alla natura associativa dell’ente, nonche’ al fine di consentire il superamento delle incertezze determinate dal criterio di riparto della giurisdizione finora prevalso in giurisprudenza. Significativo, in proposito, e’ il riferimento cumulativo alle controversie riguardanti “l’organizzazione e le procedure di elezione e di funzionamento degli organi sociali”, la cui unitarieta’ non consente di scinderne la portata, collegando il primo termine dell’endiadi all’attivita’ di autorganizzazione dell’ente e quello successivo agli organi sociali, in modo tale da limitare l’efficacia dispositiva della locuzione alle controversie riguardanti i rapporti che si collocano a valle della normativa statutaria, e che ineriscono all’attivita’ degli organi sociali ed alla disciplina del funzionamento degli uffici, nonche’ ai rapporti con gli associati ed alla ripartizione tra gli stessi dei proventi acquisiti. Se questo fosse il significato della disposizione in esame, non avrebbe d’altronde avuto senso insistere sull’assoggettamento dell’attivita’ sociale alle norme di diritto privato, gia’ predicabile in virtu’ della qualificazione della societa’ come ente pubblico economico, ne’ di menzionare distintamente, come ha fatto il legislatore, le controversie relative all’organizzazione da quelle aventi ad oggetto le “modalita’ di gestione dei diritti”, gia’ ritenute spettanti al Giudice amministrativo, risultando il richiamo a queste ultime sufficiente a soddisfare l’esigenza di semplificazione in cui, come si e’ detto, risiede la ratio della devoluzione alla giurisdizione ordinaria.
Sotto il profilo sistematico, il predetto orientamento svaluta inoltre ingiustificatamente la portata del segnalato processo di aziendalizzazione della SIAE, contraddistinto, come riconosciuto dalla stessa sentenza impugnata, non solo dall’assoggettamento della sua gestione al principio di economicita’ con la connessa valorizzazione dei profili imprenditoriali dell’attivita’, ma anche e soprattutto dalla cessazione del regime monopolistico di gestione dei diritti d’autore, determinato dal Decreto Legislativo n. 35 del 2017, e dalla conseguente apertura del mercato a forme concorrenziali (per la verita’, non ancora interamente realizzata), difficilmente compatibile con modalita’ di gestione amministrativa dei rapporti interni ed esterni alla societa’.
E’ pur vero che della L. n. 2 del 2008, articolo 1, commi 3 e 4, hanno ribadito l’assoggettamento della SIAE alla vigilanza del Ministero per i beni e le attivita’ culturali, che la esercita congiuntamente con il Presidente del Consiglio dei ministri, cosi’ come la sottoposizione dello statuto all’approvazione con decreto del medesimo Presidente del Consiglio, su proposta del Ministro per i beni e le attivita’ culturali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze. Cio’ non autorizza tuttavia a concludere, senza ulteriori precisazioni, che l’adozione e la modificazione dello statuto costituiscano il risultato di una fattispecie a formazione progressiva disciplinata da norme di azione che prevedono potesta’ latamente discrezionali, a fronte delle quali non sono configurabili rapporti paritetici, con la conseguenza che la posizione giuridica degli associati e’ qualificabile come mero interesse legittimo all’osservanza della predetta disciplina. La stessa sentenza impugnata, pur affermando che in sede di adozione e modificazione dello statuto viene in evidenza la natura pubblica dell’ente, trattandosi dell’atto-fonte subprimario che disciplina la composizione, le competenze e le modalita’ di elezione degli organi sociali e la struttura fondamentale della societa’, riconosce che alla sua formazione concorre, oltre all’approvazione delle Amministrazioni vigilanti, da essa qualificata come atto di alta amministrazione ad elevato contenuto discrezionale ed inerente a rapporti verticali fortemente conformativi della futura essenza dell’ente, la volizione autonoma interna degli associati, che si esprime attraverso la deliberazione dell’assemblea. L’esaltazione del carattere associativo dell’ente, emergente dal comma primo della norma in esame come contrattare alla riaffermazione della sua natura pubblica, impedisce di svalutare la portata di detta deliberazione fino al punto da ridurla a mero antecedente storico o presupposto dell’esercizio del potere discrezionale delle Autorita’ di vigilanza, trattandosi invece dell’atto in cui, attraverso la conformazione della struttura della societa’ e la disciplina della composizione e del funzionamento degli organi sociali, nonche’ dei rapporti con gli associati, trova la sua massima espressione la volonta’ di questi ultimi, destinata ad essere integrata dalla successiva valutazione amministrativa. La natura ampiamente discrezionale della valutazione a tal fine rimessa alle Autorita’ di vigilanza non puo’ dunque considerarsi sufficiente a relegare in secondo piano la volonta’ dell’assemblea, come d’altronde dimostrano, nella specie, le stesse modalita’ concrete di svolgimento del procedimento di modificazione statutaria, dipanatosi, come risulta dal decreto di approvazione, attraverso un’articolata interlocuzione tra gli organi sociali e quelli di vigilanza.
Sotto un diverso profilo, non puo’ infine non rilevarsi che, in quanto volta a determinare la composizione e le modalita’ di funzionamento degli organi sociali, nonche’ i requisiti necessari per accedervi e le forme di partecipazione alle relative deliberazioni, la disciplina statutaria incide sulla stessa posizione degli associati all’interno della societa’ e sui rapporti interni a quest’ultima, in riferimento ai quali risulta piuttosto arduo escludere la configurabilita’ di veri e propri diritti soggettivi emblematica, in proposito, e’ proprio la modifica statutaria impugnata nel presente giudizio, la quale, introducendo una limitazione del diritto di voto nei confronti dei gruppi editoriali, in modo da ridurne in misura rilevante il peso rispetto a quello che spetterebbe alle singole imprese raggruppate, viene ad incidere direttamente su uno dei principali diritti dei soci ed in definitiva sulle stesse modalita’ di partecipazione all’assemblea, rispetto alle quali la posizione degli associati non e’ configurabile in termini di interesse legittimo. Nessun rilievo puo’ assumere, nel caso in esame, la circostanza che il ricorso giurisdizionale non sia stato proposto direttamente contro la Delibera adottata dal Consiglio di sorveglianza della societa’, ma contro il decreto di approvazione emesso dal Presidente del Consiglio dei ministri, non avendo la controricorrente fatto valere vizi di quest’ultimo, la cui impugnazione, oltre a coinvolgere anche gli atti presupposti, costituisce null’altro che il mezzo per introdurre una controversia avente ad oggetto il contenuto della modifica statutaria.
Per altro verso, va riconosciuto che, trattandosi di un ente pubblico, sia pur a carattere economico, investito di un’importante funzione di tutela del patrimonio artistico e scientifico nazionale, la disciplina dell’organizzazione e del funzionamento degli organi sociali riveste un indubbio interesse pubblico, la cui rilevanza e’ testimoniata proprio dall’assoggettamento dell’ente alla vigilanza dell’Amministrazione e dalla sottoposizione dello statuto all’approvazione delle Autorita’ di vigilanza: nella materia in esame si realizza, in altri termini, una giustapposizione di aspetti privatistici e pubblicistici, cui corrisponde un intreccio inestricabile di diritti soggettivi ed interessi legittimi, a fronte del quale la chiara scelta del legislatore di devolvere tutte le controversie ad un’unica giurisdizione dev’essere ritenuta tutt’altro che irragionevole, e comunque non contrastante con l’articolo 103 Cost.. Tale disposizione, infatti, e’ stata piu’ volte evolutivamente interpretata sia da questa Corte che dallo stesso Giudice delle leggi nel senso che anche all’Autorita’ giudiziaria ordinaria e’ consentito, per effetto di una conforme disposizione del legislatore ordinario, di conoscere degl’interessi legittimi, ed eventualmente di annullare un atto della Pubblica Amministrazione, nonche’ d’incidere conseguentemente sui rapporti sottostanti secondo le diverse tipologie di intervento giurisdizionale previste (cfr. Corte Cost., ord. n. 140, 165 e 275 del 2001, n. 525 del 2002; Cass., Sez. Un., 14/04/2011, n. 8487; 15/04/1994, n. 3521).
3. La sentenza impugnata va pertanto cassata, con la dichiarazione della giurisdizione del Giudice ordinario, dinanzi al quale le parti vanno rimesse, anche per il regolamento delle spese processuali.
P.Q.M.
accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata, e dichiara la giurisdizione del Giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti, anche per la liquidazione delle spese processuali.
Si da’ atto che il presente provvedimento e’ sottoscritto dal solo presidente del collegio per impedimento dell’estensore, ai sensi del D.P.C.M. 8 marzo 2020, articolo 1, comma 1, lettera a).
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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