Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 22 giugno 2018, n. 3886.

La massima estrapolata:

Nel caso di ricostruzione di carriera di pubblico dipendente mediante inquadramento in diversa qualifica, con effetto retroattivo comportante il diritto ad un maggiore trattamento economico, gli eventuali interessi legali e la rivalutazione del credito retributivo decorrono dalla data in cui sono venuti in essere tutti gli elementi costitutivi del credito stesso e ne è stato determinato o reso determinabile l’ammontare ossia al momento dell’emanazione del provvedimento di reinquadramento del dipendente stesso.

Sentenza 22 giugno 2018, n. 3886

Data udienza 29 marzo 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quinta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7635 del 2010, proposto da:
Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Pi. Pu., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Em. Qu. in Roma, via (…);
contro
D’A. Sa., rappresentato e difeso dagli avvocati Lu. De., Cl. Li., Lu. Ta., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Lu. Ta. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LOMBARDIA – MILANO, Sezione I, n. 01688/2010, resa tra le parti, concernente l’inquadramento nella seconda qualifica dirigenziale;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Sa. D’A.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 marzo 2018 il Cons. Angela Rotondano e uditi per le parti gli avvocati Em. Qu., su delega dell’avvocato Pi. Pu., e Lu. Ta.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con deliberazione n. 50429 del 10 aprile 1985, la Regione Lombardia (d’ora in avanti anche soltanto “la Regione”) ha indetto un concorso a 152 posti di seconda qualifica dirigenziale, in attuazione della l.r. 29 novembre 1984, n. 60. A seguito di declaratoria di incostituzionalità (con sentenza Corte Cost. 30 marzo 1988, n. 331) dell’art. 36, quarto comma, lett. a) della citata legge regionale nella parte in cui detta norma escludeva la valutazione nella procedura concorsuale dei servizi che i candidati avevano prestato in Enti pubblici diversi dalla Regione, quest’ultima ha emanato una legge di sanatoria (L.R. 2 del 1995) con la quale ha stabilito di riaprire la graduatoria del concorso, in modo da attribuire la seconda qualifica dirigenziale al personale utilmente collocato in graduatoria dalle date nelle quali si rendevano disponibili le posizioni dirigenziali e si erano verificate le vacanze di posti in detta qualifica funzionale. La sanatoria disposta ha superato il vaglio di legittimità costituzionale con sentenza della Corte Costituzionale n. 469 del 4 gennaio 1995.
2. Con ricorso proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia- Milano il dott. Sa. D’A., dipendente di prima qualifica dirigenziale della Regione Lombardia, ha impugnato la graduatoria del concorso nonché la deliberazione di Giunta Regionale di riformulazione della graduatoria (n. 592 del 1 agosto 1995). Il ricorrente lamentava, in particolare, la mancata valutazione e la conseguente erronea attribuzione dei punteggi per i servizi pregressi.
2.1.Il T.a.r. adito con la sentenza n. 1857 del 23.12.1996 (confermata con sentenza del Consiglio di Stato n. 5854/2003 depositata in data 6.10.2003, all’esito di gravame proposto dalla Regione) ha annullato le deliberazioni impugnate, riconoscendo che al ricorrente dovesse essere attribuito l’inquadramento nella seconda qualifica dirigenziale con effetto dal momento della vacanza organica nella posizione e con riconoscimento delle differenze retributive arretrate.
3. In esecuzione del giudicato, la Regione con decreto 10083 del 14 giugno 2004 procedeva al reinquadramento del dipendente, alla posizione n. 79 con decorrenza dal 1 luglio 1987, rinviando la corresponsione delle differenze retributive ad un successivo provvedimento, mentre con decreto n. 10586 del 23 giugno 2004 adottava la decisione di corrispondere soltanto la differenza retributiva tabellare (con decorrenza dalla data di inquadramento nella qualifica e sino alla data di cessazione dal servizio), senza riconoscere interessi e rivalutazione.
4. Avverso tali decreti stante la loro ritenuta illegittimità, il dott. D’A. insorgeva con ricorso notificato il 5 agosto 2004 dinanzi al T.a.r. per la Lombardia- Milano chiedendone l’annullamento. 4.1.Con successivi motivi aggiunti il ricorrente formulava altresì domanda risarcitoria (del danno derivante dalla ritardata e parziale corresponsione delle somme dovute nonché del danno per perdita di chance connesso alla mancata acquisizione di competenze utili ad aspirare a più qualificate posizioni dirigenziali) chiedendo altresì che fosse disposta una consulenza tecnico-contabile per la quantificazione delle spettanze economiche.
4.2.Con la sentenza segnata in epigrafe, nella resistenza della Regione, il Tribunale, dopo aver confermato la legittimità della decorrenza dell’inquadramento disposto dall’amministrazione “seguendo l’ordine della nuova graduatoria” ai sensi dell’art. 3 della l.r. 2 del 1995 dal 1 luglio 1987, data in cui, verificatasi la vacanza di posto nella qualifica posseduta, il ricorrente veniva investito delle relative funzioni (e non già dal 1.3.1986, come sostenuto dal dott. D’A., ovvero dalla decorrenza riconosciuta agli originari vincitori del concorso), e rilevato che la scelta operata dall’Amministrazione fosse corretta ed anzi doverosa a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale della norma regionale, con conseguente riapertura della graduatoria, ha accolto in parte il ricorso e per l’effetto annullato il decreto n. 10586 del 2004 nella parte in cui non riconosceva al dott. D’A. gli interessi sulle somme dovute a titolo di emolumenti arretrati: il Tribunale ha riconosciuto in particolare che fino al 31.12.1994, data di entrata in vigore della legge 23 dicembre 1994, n. 724, fosse dovuta oltre agli interessi anche la rivalutazione ed ha invece escluso il cumulo di tali voci per il periodo successivo a tale data, in relazione al quale “la rivalutazione è dovuta unicamente a titolo di maggior danno, eccezionalmente ritenuto in re ipsa, quale differenziale tra interesse legale e rivalutazione (qualora ne ricorrano i presupposti)”.
4.3. Il Tribunale ha invece respinto la domanda risarcitoria ritenendo per un verso che il diritto alla percezione di interessi e rivalutazione elidesse ogni profilo del danno derivante dal ritardato pagamento degli importi dovuti e per altro verso che non vi fosse una specifica allegazione né prova di alcun pregiudizio conseguente agli atti annullati sotto il profilo della perdita di chance non essendo stato fornito alcun elemento “circa la asserita incidenza della tardiva attribuzione della qualifica superiore sulle mancate progressioni di carriera”.
5. La Regione ha appellato la sentenza e ne ha chiesto la riforma perché asseritamente erronea e ingiusta deducendo con due distinti motivi di impugnazione le seguenti censure: I. mancanza di motivazione e mancata pronunzia su un punto decisivo per la risoluzione della controversia, erroneità nell’apprezzamento dei presupposti, perplessità e insufficienza della motivazione, contrasto con l’orientamento costante della giurisprudenza amministrativa, errore di fatto e di diritto, violazione di legge (l.r. 2 del 1995); II. in via subordinata, omessa pronuncia, errore di fatto e di diritto, erroneità e incompletezza della motivazione.
5.1.Si è costituito in giudizio il dott. D’A. e ha resistito al gravame proposto con deposito di memorie, concludendo per la sua reiezione in quanto infondato in fatto e in diritto.
5.2. All’udienza pubblica del 29 marzo 2018, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
6. Con l’odierno gravame la Regione appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha sostanzialmente riconosciuto la spettanza degli interessi sulle somme corrisposte all’appellato, sostenendo in via principale che sarebbero dovute solo le differenze retributive ma non gli interessi legali e la rivalutazione sul maggiore trattamento economico trattandosi di ricostruzione di carriera di pubblico dipendente mediante inquadramento in diversa qualifica: ciò in conformità al consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, in virtù del quale “nel caso di ricostruzione di carriera di pubblico dipendente mediante inquadramento in diversa qualifica, con effetto retroattivo comportante il diritto ad un maggiore trattamento economico, gli eventuali interessi legali e la rivalutazione del credito retributivo decorrono dalla data in cui sono venuti in essere tutti gli elementi costitutivi del credito stesso e ne è stato determinato o reso determinabile l’ammontare ossia al momento dell’emanazione del provvedimento di reinquadramento del dipendente stesso”. (cfr. ex multis Consiglio di Stato, IV, 7 giugno 2005, n. 2960; Consiglio di Stato, IV, 22 gennaio 2007, n. 143). Secondo la prospettazione dell’appellante, in conformità ai pacifici principi giurisprudenziali citati, i provvedimenti con i quali le amministrazioni dispongono il reinquadramento dei propri dipendenti hanno natura autoritativa e producono effetti costitutivi, con la conseguenza che soltanto dalla data di adozione dei suddetti provvedimenti possono decorrere gli accessori del credito: natura ed effetti che non vengono meno per il semplice fatto che nella fattispecie in esame il decreto di riconoscimento degli arretrati stipendiali sia stato adottato in attuazione di una sentenza e il provvedimento di reinquadramento abbia, pertanto, natura di atto vincolato. Senonché la sentenza impugnata non conterrebbe, ad avviso della Regione, alcuna motivazione su tali punti aventi rilievo dirimente per la decisione della controversia.
6.1. In subordine, la Regione assume che, se pure si ritenga che vada riconosciuta al dipendente la debenza degli interessi, sarebbe comunque errata la decorrenza individuata nella sentenza impugnata che, pur non chiarendo con precisione per quale periodo di tempo sarebbe maturato tale diritto, ha comunque ritenuto che il calcolo vada effettuato (e dunque implicitamente che gli accessori del credito spettino) anche per il periodo anteriore al 31.12.1994; al contrario, il diritto agli interessi sarebbe maturato al più dal decreto di reinquadramento del dipendente adottato dalla Regione nel 2004, dal deposito della sentenza del Consiglio di Stato del 2003 (quindi dal passaggio in giudicato della pronunzia 1857 del 1996 del Tribunale con cui è stato ordinato alla Regione di provvedere all’inquadramento nella qualifica dirigenziale superiore) oppure dall’entrata in vigore della legge regionale del 2 del 1995 c.d. “legge sanatoria”.
7. L’appello è infondato.
7.1.La Sezione qui rileva come non meritino condivisione gli assunti della Regione circa la non spettanza degli interessi, poiché l’orientamento giurisprudenziale richiamato dall’appellante fa riferimento al diverso caso di ricostruzione della carriera operata spontaneamente dall’Amministrazione, fattispecie che ha valenza costitutiva, mentre nella fattispecie in esame viene in rilievo la diversa ipotesi di inquadramento nella superiore qualifica dirigenziale riconosciuta in esecuzione del giudicato, non avendo di conseguenza il decreto alcun valore innovativo: pertanto, non avendo l’Amministrazione spontaneamente adempiuto all’inquadramento nella qualifica dirigenziale superiore e avendovi provveduto solo con decreto del 2004 in forza del giudicato amministrativo formatosi sulla sentenza 1875/1997 del T.a.r. sono dovuti gli interessi legali sugli emolumenti percepiti a titolo di differenze retributive e per la parte antecedente al 31.12.1994, come correttamente riconosciuto dal primo giudice con motivazione del tutto condivisibile, anche la rivalutazione del credito retributivo. La fonte del credito non è infatti costituito dal decreto di inquadramento, ma dal giudicato amministrativo che ha disposto il reinquadramento del dipendente nella qualifica superiore, con effetti decorrenti dalla data in cui avrebbe dovuto essere riconosciuto la qualifica superiore (cioè dal 1.7.1987) a nulla rilevando che l’effettivo atto di ottemperanza sia stato adottato solo nel 2004: e ciò in virtù di un basilare principio per cui i tempi per la tutela giurisdizionale delle proprie posizioni giuridiche non devono andare a danno del ricorrente che ha ragione, non potendo la scelta dell’amministrazione di procrastinare la corresponsione delle somme dovute risolversi in un pregiudizio patrimoniale per il dipendente.
7.2. Del resto la correttezza di tale impostazione recepita dal primo giudice trova conferma nel consolidato indirizzo giurisprudenziale di questo Consiglio che esclude la debenza degli accessori del credito retributivo solo allorquando la nuova e migliore posizione sia riconosciuta per effetto di una decisione spontaneamente adottata dall’amministrazione (Consiglio di Stato, V, 7313 del 18.11.2003).
7.3. Quanto al secondo profilo appare del tutto corretta anche l’individuazione del termine di decorrenza operata dal Tribunale, ovvero il 1.7.1987: da quella data infatti decorre il reinquadramento, con attribuzione all’odierno appellato della qualifica per essersi verificata la vacanza di posti nella qualifica già posseduta. Non merita condivisione dunque l’assunto della difesa regionale la quale sostiene che la sentenza appellata non conterrebbe esplicite statuizioni circa la decorrenza degli interessi nel caso concreto; né possono essere accolti i richiami svolti dall’appellante ad una diversa decorrenza della spettanza delle somme dovute a tale titolo, quale la pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato del 2003, in quanto tale pronunzia ha riconosciuto come dovuto sin dal 1987 l’inquadramento dell’appellato nella seconda qualifica dirigenziale, ovvero la legge regionale n. 2 del 1995 che si limitava a riaprire la graduatoria.
7.4. In conclusione la sentenza impugnata appare immune dalle censure dedotte.
7.5. All’infondatezza dei motivi di doglianza della Regione, consegue pertanto la reiezione del gravame proposto e la conferma della sentenza di primo grado, recante la condanna della Regione appellante al pagamento delle somme dovute a titolo di interessi con decorrenza dal 1.7.1987, data di acquisto della seconda qualifica funzionale dirigenziale (ovvero dalla data nella quale si è verificata la vacanza di posti in detta qualifica), spettando all’appellato anche la rivalutazione del capitale in relazione ai ratei maturati nel periodo anteriore al 31 dicembre 1994. Dagli importi già liquidati dal Tribunale dovrà essere detratto quanto già corrisposto a titolo di interessi legali dalla Regione come da cedolino di pagamento prodotto in atti dall’appellato.
8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la Regione Lombardia al pagamento delle spese di giudizio a favore dell’appellato D’A. Sa., che liquida forfettariamente in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre oneri accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 29 marzo 2018 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Giovagnoli – Presidente FF
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Angela Rotondano – Consigliere, Estensore
Stefano Fantini – Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca – Consigliere